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摘 要：新形势下地方政府投融资企业转型应以市场化和实体化为基本方向，在企业定位和业务模式上做出改变，实现从融资型企业向实业经营型企业转变。地方政府投融资企业须从行政化管理向公司化管理转变，构建以经济效益为主，社会效益为辅的现代企业模式。
关键词：地方政府投融资企业；转型发展；产业布局；运营机制
一、新形势下地方政府投融资企业面临的转型发展问题
2013年以来，国家相继出台了一系列文件，剥离了地方政府投融资企业的政府融资职能。2010年国发19号文、六部委50号文、财政部87号文的出台，加强了对地方政府投融资企业的监管力度；2015年实施的新预算法部分开放了地方政府举债，地方政府投融资企业基本无法再通过传统的方式承担政府项目的融资与投资建设职能。2012年银监会463号文、2014年国办发43号文、2017年财预〔2017〕50号文、2017年财预〔2017〕87号文、2018年财金〔2018〕23号、发改办财金〔2018〕194号等多个政策文件的颁布及实施，进一步强化监管，全面制约了地方政府投融资企业的融资行为。相关政策密集出台倒逼地方政府投融资企业进入战略转型调整期。
除了面临外部政策压力，地方政府投融资企业在过去十几年多为依据政府指令行事，大量投资建设城市基础设施，经营性产业投资积累有限，不具备自主造血能力，往往投资量大、效益回报小，背负重量债务，且市场化程度低，缺乏自主经营性。地方政府投融资企业转型发展是其作为独立法人主体要实现可持续发展的必然选择。
二、新形势下地方政府投融资企业转型发展方向
（一）以新型城镇化为转型发展导向
地方政府投融资企业转型须与城市发展需求相匹配。2002年以来，我国进入新型城镇化建设阶段，与以往粗放的“投资造城”、“投资基建”城镇化不同，新型城镇化强调“以人为本”和“绿色循环”发展理念，更加注重内在品质和区域协调。在新型城镇化过程中，国家稳妥推进基础设施建设，对农业、农村的基础设施进行升级改造；保障和改善民生，整改前期发展遗留的环境问题和城市病问题；发展新兴产业和绿色新能源产业，大力拓展文化旅游业，促进产业升级。在新型城镇化建设下寻找转型契机，地方政府投融资企业拥有得天独厚的资源优势，新型城镇化的实践领域与地方政府投融资企业投资方向具有极高的契合度，地方政府投融资企业可以凭借自身优势，向市场化方向转型。
（二）新形势下地方政府投融资企业产业布局方向
新形势下地方政府投融资企业转型应以市场化和实体化为基本方向，在企业定位和业务模式上做出改变，实现从融资型企业向实业经营型企业转变，从做大资产导向向提升价值导向转变。地方政府投融资企业需要优化产业结构，在业务方向上立身原有产业基础，多元化发展；增加经营性资产，提高持续造血能力，促进國有资本更为合理的产业布局。在积极承接政府项目的基础上，结合所在地的行业优势和政府重点扶持产业，多元化开展能源资源、公共服务、战略性新兴产业、金融行业等重要领域的投资，充分发挥国有资本的资源整合价值优势，实现国有资产向优势领域聚集，培育主业竞争力。
一是资源型项目，如地产开发类，地方政府投融资企业基本都有一定的土地资源，并且参与地产开发业务，因此地产投资是其最容易进入、能快速形成利润贡献的投资板块；
二是城市新增的垄断及特许经营权项目，如加油、加气站，充电桩，停车场，文化旅游产业等；
三是国家战略规划中具有前瞻性的产业、国家关键领域和重点项目产业，如环保产业、大健康产业；
四是在自身产业链基础上进行深度或广度拓展，在某些领域做大做强后，进行全国范围内的横向并购；
五是在具有较高价值的科技领域及其他高端领域加大投入，如类金融投资，基金、银行、融资租赁等。这些项目不仅可以拓宽资金来源渠道，还可带来相对较高的收益回报。
在产业布局策略上，地方政府投融资企业一方面可以进行全产业链布局投资，立足自身产业基础，探索延伸产业，也可以是重新打造一个新的产业链。全产业链布局将获得协同发展效应，甚至成为市场的领导者，市场回报丰厚。另一方面可以选择行业周期进行投资。如投资处于培育期、上升期的产业，较早进入市场，占领市场份额，赢得消费者，获得可观利润。
三、地方政府投融资企业运营机制创新
推进地方政府投融资企业市场化转型，要综合考虑内外部环境形势，匹配运营机制创新予以支撑。地方政府投融资企业须从行政化管理向公司化管理转变，构建以经济效益为主，社会效益为辅的现代企业模式。在体制机制上，主要从战略规划、公司法人治理、人力资源体系、配套激励体制改革等方面实现。
（一）明确权责，实现顶层体制机制改革
改善原有的政企产权制度不清晰、建立权责明确的政企分离的平衡关系，使政府与地方政府投融资企业实现授权与守则的平衡，切实加大授权范围和力度，进一步提升企业独立法人地位。授权地方政府投融资企业战略规划权、投资管理权、国有产权流转等决策事项的审批权、经营班子业绩考核和薪酬管理权。
（二）理清定位，明晰战略发展规划
“国有资本投资、运营公司”是地方政府投融资企业的转型方向。地方政府投融资企业在转型的过程中，历史定位与使命不变，仍然应以推动地方经济发展、城镇繁荣为导向，发挥国有资产经营优势，重点打造精品项目，提升城市品质，实现经济效益、社会效益、生态效益和城市效益的有机统一。
（三）资源互补，引入混合所有制
混合所有制有利于提高地方政府投融资企业的市场活力，在拓宽产业链层面实现优势互补。混合所有制可以是国有资本以控股、参股等多种方式入股非国有企业；也可以是国有投融资企业吸引包括民营企业在内的非国有资本投资主体通过多种方式参与国有企业；也可与其他国企及央企强强联合，最大程度的发挥国有资本的优势，挖掘出更大的市场。 （四）科学决策，完善公司治理结构
公司治理结构的完善是地方政府投融资企业向国有资本投资、运营公司转型的重点保障措施。在公司治理层面，董事会负责公司的整体发展布局和战略，对内包括重要管理层的选聘、公司业绩考核及薪酬制度管理、下属企业单位派出董事、公司发展规划和投资计划、国有产权流转等决策事项的审批等，对外负责公司投资运营方向。董事会下设专业委员会，专业委员会引入外部董事，对公司董事会的决策进行科学评判。
（五）引进人才，优化人力资源管理体系
地方政府投融资企业在转型过程中应高度重视人才战略，将人才竞争优势放在重要位置，打造具有市场化能力的人才队伍。在用人机制上，坚持以市场化为导向，严格按照市场优胜劣汰的竞争模式选用人才。采用职业经理人机制，在符合条件的控股企业推广职业经理人试点工作，完成经营管理者向职业经理人身份转换，探索适合企业发展的职业经理人管理体系。
（六）强化内控，完善风险管控体系
在向市场化的转型过程中，地方政府投融资企业需要自主开拓经营业务、探索产业新投资，逐步走向自主经营、自负盈亏的现代企业模式，在这个过程中会面临行业及市场风险、股权退出风险和被投資企业的经营管理风险。地方政府投融资企业要进行阶梯式投资，增加市场抗风险能力；构建内部风控管理体系，规范投资全过程风险管控。
（七）转变观念，加快企业文化转型
地方政府与地方政府投融资企业长期以来是一种“家长与孩子”式的关系，在地方政府投融资企业市场化转型之路上必然会带来企业文化的阵痛。地方政府投融资企业应当以市场化为导向，落实以客户服务为宗旨、企业成本有效管控和企业品质不断提升等企业文化内容建设。
四、结论
新形势下地方政府投融资企业转型发展应坚持以推动地方经济发展、城镇繁荣为导向，立足自身资源优势，围绕新型城镇化建设延伸产业链，从融资型企业向实业经营型企业转变，打造国有资本投资、运营公司，加强不同资本间的优势合作，并且要建立与企业战略发展目标相匹配的运营管理机制，包括授权机制、决策机制、人才战略、内控管理、企业文化等。
参考文献：
[1]李奇霖，李云霏.城投转型何去何从[J].新理财（政府理财），2016，（05）.
[2]刘霄露，张屹，李雨风.城投公司市场化基因改造势在必行[J].中国招标，2018，（12）.
作者简介：
刘亚敏，南京交通产业集团有限责任公司。
关键词：地方政府投融资企业；转型发展；产业布局；运营机制
一、新形势下地方政府投融资企业面临的转型发展问题
2013年以来，国家相继出台了一系列文件，剥离了地方政府投融资企业的政府融资职能。2010年国发19号文、六部委50号文、财政部87号文的出台，加强了对地方政府投融资企业的监管力度；2015年实施的新预算法部分开放了地方政府举债，地方政府投融资企业基本无法再通过传统的方式承担政府项目的融资与投资建设职能。2012年银监会463号文、2014年国办发43号文、2017年财预〔2017〕50号文、2017年财预〔2017〕87号文、2018年财金〔2018〕23号、发改办财金〔2018〕194号等多个政策文件的颁布及实施，进一步强化监管，全面制约了地方政府投融资企业的融资行为。相关政策密集出台倒逼地方政府投融资企业进入战略转型调整期。
除了面临外部政策压力，地方政府投融资企业在过去十几年多为依据政府指令行事，大量投资建设城市基础设施，经营性产业投资积累有限，不具备自主造血能力，往往投资量大、效益回报小，背负重量债务，且市场化程度低，缺乏自主经营性。地方政府投融资企业转型发展是其作为独立法人主体要实现可持续发展的必然选择。
二、新形势下地方政府投融资企业转型发展方向
（一）以新型城镇化为转型发展导向
地方政府投融资企业转型须与城市发展需求相匹配。2002年以来，我国进入新型城镇化建设阶段，与以往粗放的“投资造城”、“投资基建”城镇化不同，新型城镇化强调“以人为本”和“绿色循环”发展理念，更加注重内在品质和区域协调。在新型城镇化过程中，国家稳妥推进基础设施建设，对农业、农村的基础设施进行升级改造；保障和改善民生，整改前期发展遗留的环境问题和城市病问题；发展新兴产业和绿色新能源产业，大力拓展文化旅游业，促进产业升级。在新型城镇化建设下寻找转型契机，地方政府投融资企业拥有得天独厚的资源优势，新型城镇化的实践领域与地方政府投融资企业投资方向具有极高的契合度，地方政府投融资企业可以凭借自身优势，向市场化方向转型。
（二）新形势下地方政府投融资企业产业布局方向
新形势下地方政府投融资企业转型应以市场化和实体化为基本方向，在企业定位和业务模式上做出改变，实现从融资型企业向实业经营型企业转变，从做大资产导向向提升价值导向转变。地方政府投融资企业需要优化产业结构，在业务方向上立身原有产业基础，多元化发展；增加经营性资产，提高持续造血能力，促进國有资本更为合理的产业布局。在积极承接政府项目的基础上，结合所在地的行业优势和政府重点扶持产业，多元化开展能源资源、公共服务、战略性新兴产业、金融行业等重要领域的投资，充分发挥国有资本的资源整合价值优势，实现国有资产向优势领域聚集，培育主业竞争力。
一是资源型项目，如地产开发类，地方政府投融资企业基本都有一定的土地资源，并且参与地产开发业务，因此地产投资是其最容易进入、能快速形成利润贡献的投资板块；
二是城市新增的垄断及特许经营权项目，如加油、加气站，充电桩，停车场，文化旅游产业等；
三是国家战略规划中具有前瞻性的产业、国家关键领域和重点项目产业，如环保产业、大健康产业；
四是在自身产业链基础上进行深度或广度拓展，在某些领域做大做强后，进行全国范围内的横向并购；
五是在具有较高价值的科技领域及其他高端领域加大投入，如类金融投资，基金、银行、融资租赁等。这些项目不仅可以拓宽资金来源渠道，还可带来相对较高的收益回报。
在产业布局策略上，地方政府投融资企业一方面可以进行全产业链布局投资，立足自身产业基础，探索延伸产业，也可以是重新打造一个新的产业链。全产业链布局将获得协同发展效应，甚至成为市场的领导者，市场回报丰厚。另一方面可以选择行业周期进行投资。如投资处于培育期、上升期的产业，较早进入市场，占领市场份额，赢得消费者，获得可观利润。
三、地方政府投融资企业运营机制创新
推进地方政府投融资企业市场化转型，要综合考虑内外部环境形势，匹配运营机制创新予以支撑。地方政府投融资企业须从行政化管理向公司化管理转变，构建以经济效益为主，社会效益为辅的现代企业模式。在体制机制上，主要从战略规划、公司法人治理、人力资源体系、配套激励体制改革等方面实现。
（一）明确权责，实现顶层体制机制改革
改善原有的政企产权制度不清晰、建立权责明确的政企分离的平衡关系，使政府与地方政府投融资企业实现授权与守则的平衡，切实加大授权范围和力度，进一步提升企业独立法人地位。授权地方政府投融资企业战略规划权、投资管理权、国有产权流转等决策事项的审批权、经营班子业绩考核和薪酬管理权。
（二）理清定位，明晰战略发展规划
“国有资本投资、运营公司”是地方政府投融资企业的转型方向。地方政府投融资企业在转型的过程中，历史定位与使命不变，仍然应以推动地方经济发展、城镇繁荣为导向，发挥国有资产经营优势，重点打造精品项目，提升城市品质，实现经济效益、社会效益、生态效益和城市效益的有机统一。
（三）资源互补，引入混合所有制
混合所有制有利于提高地方政府投融资企业的市场活力，在拓宽产业链层面实现优势互补。混合所有制可以是国有资本以控股、参股等多种方式入股非国有企业；也可以是国有投融资企业吸引包括民营企业在内的非国有资本投资主体通过多种方式参与国有企业；也可与其他国企及央企强强联合，最大程度的发挥国有资本的优势，挖掘出更大的市场。 （四）科学决策，完善公司治理结构
公司治理结构的完善是地方政府投融资企业向国有资本投资、运营公司转型的重点保障措施。在公司治理层面，董事会负责公司的整体发展布局和战略，对内包括重要管理层的选聘、公司业绩考核及薪酬制度管理、下属企业单位派出董事、公司发展规划和投资计划、国有产权流转等决策事项的审批等，对外负责公司投资运营方向。董事会下设专业委员会，专业委员会引入外部董事，对公司董事会的决策进行科学评判。
（五）引进人才，优化人力资源管理体系
地方政府投融资企业在转型过程中应高度重视人才战略，将人才竞争优势放在重要位置，打造具有市场化能力的人才队伍。在用人机制上，坚持以市场化为导向，严格按照市场优胜劣汰的竞争模式选用人才。采用职业经理人机制，在符合条件的控股企业推广职业经理人试点工作，完成经营管理者向职业经理人身份转换，探索适合企业发展的职业经理人管理体系。
（六）强化内控，完善风险管控体系
在向市场化的转型过程中，地方政府投融资企业需要自主开拓经营业务、探索产业新投资，逐步走向自主经营、自负盈亏的现代企业模式，在这个过程中会面临行业及市场风险、股权退出风险和被投資企业的经营管理风险。地方政府投融资企业要进行阶梯式投资，增加市场抗风险能力；构建内部风控管理体系，规范投资全过程风险管控。
（七）转变观念，加快企业文化转型
地方政府与地方政府投融资企业长期以来是一种“家长与孩子”式的关系，在地方政府投融资企业市场化转型之路上必然会带来企业文化的阵痛。地方政府投融资企业应当以市场化为导向，落实以客户服务为宗旨、企业成本有效管控和企业品质不断提升等企业文化内容建设。
四、结论
新形势下地方政府投融资企业转型发展应坚持以推动地方经济发展、城镇繁荣为导向，立足自身资源优势，围绕新型城镇化建设延伸产业链，从融资型企业向实业经营型企业转变，打造国有资本投资、运营公司，加强不同资本间的优势合作，并且要建立与企业战略发展目标相匹配的运营管理机制，包括授权机制、决策机制、人才战略、内控管理、企业文化等。
参考文献：
[1]李奇霖，李云霏.城投转型何去何从[J].新理财（政府理财），2016，（05）.
[2]刘霄露，张屹，李雨风.城投公司市场化基因改造势在必行[J].中国招标，2018，（12）.
作者简介：
刘亚敏，南京交通产业集团有限责任公司。