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摘 要：城市房屋拆迁活动是一项综合、复杂、系统的活动，它涉及民事、刑事、行政等领域。政府在房屋拆迁中扮演着非常重要的角色，研究政府的行为，对于规范城市房屋拆迁活动，保护拆迁人、被拆迁人、利害关系人以及国家的利益， 保证城市建设的顺利进行，具有十分重要的意义。
关键词：房屋拆迁 行政事实行为 违法性 法律救济
随着城市建设的发展，城市房屋拆迁中的各种关系日益复杂，特别是随着住房制度改革的不断深化，个人拥有房屋产权的比重日益提高，保护房屋所有人的合法权益成为房屋拆迁管理工作的重要问题。房屋拆迁的过程是围绕行政主体的许可拆迁决定并在行政主体的主导下通过一系列的行政行为或民事行为去完成和实现的，因而在整个房屋拆迁法律制度中，如何规范房屋拆迁管理部门的行政行为以及如何有效地维护被拆迁人的合法权益成为关注点。
一、政府拆迁中的行为定性
政府拆迁是政府依其职权的行为，在这种行为中有两个基本法律关系，即行政主体与行政相对人之间的行政管理关系和拆迁人与被拆迁人之间的民事法律关系。
（一）政府与拆迁当事人之间为行政管理关系
为加强对城市房屋拆迁的管理、监督，国务院颁布了一些条例，根据有关规定，国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府有关部门对城市房屋拆迁工作实施监督管理。可见，有关政府部门对城市房屋拆迁的监督管理权具有法定性，其与被管理人形成的拆迁管理关系属于行政法律关系。
（二）拆迁当事人之间就安置、补偿发生的关系为民事法律关系
房屋的补偿与安置是房屋拆迁的矛盾焦点。拆迁当事人因房屋拆迁补偿、安置等问题形成的法律关系是平等主体间的民事法律关系，适用民法上自由平等、公平合理、诚实信用等基本原则。
基于以上两个基本法律关系笔者认为政府在拆迁中的行为定性有法律行为和事实行为，二者共同构成了行政行为。 二、政府拆迁中行政事实行为存在的问题
城市拆迁中的行政相关行为有多种，其中争议较大的是房屋拆迁公告行为。《拆迁条例》有关规定："房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。"据此，房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证时，发布房屋拆迁公告。房屋拆迁公告属于行政公告的一种。
（一）城市房屋拆迁公告的对象
有关拆迁公告理论界存在很多说法，笔者认为，拆迁公告张贴在被拆迁房屋范围内， 首先是让被拆迁人知道房屋拆迁许可证的内容，配合政府的拆迁行为；其次是提醒拆迁人， 按照房屋拆迁许可证规定的范围、期限等事项实施拆迁；再者让社会公众了解拆迁活动，体现政府信息公开的职能。
（二）城市房屋拆迁公告的性质
城市房屋拆迁管理部门发布房屋拆迁公告的行为， 是政府行政主管机关作出的一项重要文书， 其性质有人认为是一种具体行政行为；有人认为是一种复制器，是将行政机关或依法律法规授权行使行政管理权的组织已经议定或决定的事项在不改变内容的情况下，"复制"成公告，并将其内容予以公示。笔者同意第二种观点，公告即公示，它的本质是将有关决定予以公布， 让更多的人知道其内容，具有宣传和监督的作用，其本身并不处分决定的内容。依《拆迁条例》第8条规定，拆迁公告是对"房屋拆迁许可证"内容的一种公示，以便使更多人知道，主要起宣传监督的作用，督促其在拆迁范围、拆迁期限内完成拆迁。这种由房屋拆迁管理部门作出，行使行政权力，但不产生法律效力的行为，其性质应是由行政机关作出的行政相关行为，而不应该有具体行政行为内容。
三、法律救济
行政事实行为尽管没有法律上的约束力，但它毕竟是一种基于行政职权的行为。因此，它可能产生侵犯行政相对人合法权益事实的情形不容置疑。根据我国现行法律制度设计，行政诉讼救济的渠道无外乎行政诉讼和行政赔偿诉讼两大类。
（一）行政诉讼救济途径
根据《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定，人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼，而对具体行政行为之外的其他诸多行为，人民法院则不予受理。2000年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》回避了具体行政行为的说法，而将受案范围的标准由"具体行政行为"改为"行政行为"，但由于该解释没有明确规定行政事实行为的可诉性，因而在具体司法实践中，采取的仍是不可诉的态度。①
（二）行政赔偿诉讼救济途径
行政事实行为不属于具体行政行为，所以不属于《行政诉讼法》关于行政赔偿的受案范围，但实践中也出现例外情况。1995年《国家赔偿法》的实施，可以说在行政事实行为诉讼救济制度上具有里程碑式的意义，其第一次在法律上明确了对行政事实行为的诉讼救济途径。在对行政事实行为提起行政赔偿诉讼的具体方式上，主要有两种：一是附带式，即行政相对人在提起行政复议和向法院提起行政诉讼时一并提起行政赔偿请求；二是独立式，即单独就行政赔偿问题向行政机关或人民法院提出。通过对现有制度设计的分析，我们不难概括出我国目前对行政事实行为诉讼救济的态度：首先，在原则上，《行政诉讼法》只调整"具体行政行为"或"行政行为"②，而不包括对行政事实行为的救济。其次，对于《国家赔偿法》规定的行政机关及其工作人员与行使职权有关的四类行政事实行为，则属于行政诉讼受案范围调整，而对于其他侵害相对人人身权、财产权的行政事实行为，则不能提起行政诉讼。③
在去年发生在山西省太原市晋源区的暴力拆迁案件中，拆迁人员破门而入，造成一死一伤的惨剧。这是拆迁中的行政事实行为的违法性典型案例，这种行为不但没给被拆迁人带来利益，反而侵犯了其人权。笔者认为受害人可以提起行政诉讼救济和行政赔偿诉讼救济，追究行政主体的责任。而这种权利的维护又需要我国法律的完善，需要将行政事实行为纳入行政诉讼中，既是为行政相对人权益保障提供充分的法律救济途径，也是现代行政法治发展的必然要求。
注释：
①最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第一条第1项规定："具体行政行为"是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。
②高松元：《论行政事实行为救济制度的构建》，载于《黑龙江省政法管理干部学院学报》2004年第5期（总第44期）。
③虽然《国家赔偿法》并没有明确将这几项行为表述事实行为，但理论和实践界一般认为其实质上就是行政事实行为。应松年主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2005年版，第349页。
参考文献：
【1】陈晋胜：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2006年1月。
【2】陈晋胜：《行政法与行政诉讼法学》，吉林人民出版社， 1999年2月。
【3】陈晋胜：《行政法专题研究》，炎黄文化出版社，2010年。
【4】杨勇萍：《行政事实行为比较研究》，载于《法学评论》2002年第2期。
【5】高松元：《论行政事实行为救济制度的构建》，载于《黑龙江省政法管理干部学院学报》2004年第5期（总第44期）。
【6】应松年主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2005年版
作者简介：郝映璇 女 1988年2月 山西大学法学院2010级法律硕士（法学）研究生。
关键词：房屋拆迁 行政事实行为 违法性 法律救济
随着城市建设的发展，城市房屋拆迁中的各种关系日益复杂，特别是随着住房制度改革的不断深化，个人拥有房屋产权的比重日益提高，保护房屋所有人的合法权益成为房屋拆迁管理工作的重要问题。房屋拆迁的过程是围绕行政主体的许可拆迁决定并在行政主体的主导下通过一系列的行政行为或民事行为去完成和实现的，因而在整个房屋拆迁法律制度中，如何规范房屋拆迁管理部门的行政行为以及如何有效地维护被拆迁人的合法权益成为关注点。
一、政府拆迁中的行为定性
政府拆迁是政府依其职权的行为，在这种行为中有两个基本法律关系，即行政主体与行政相对人之间的行政管理关系和拆迁人与被拆迁人之间的民事法律关系。
（一）政府与拆迁当事人之间为行政管理关系
为加强对城市房屋拆迁的管理、监督，国务院颁布了一些条例，根据有关规定，国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府有关部门对城市房屋拆迁工作实施监督管理。可见，有关政府部门对城市房屋拆迁的监督管理权具有法定性，其与被管理人形成的拆迁管理关系属于行政法律关系。
（二）拆迁当事人之间就安置、补偿发生的关系为民事法律关系
房屋的补偿与安置是房屋拆迁的矛盾焦点。拆迁当事人因房屋拆迁补偿、安置等问题形成的法律关系是平等主体间的民事法律关系，适用民法上自由平等、公平合理、诚实信用等基本原则。
基于以上两个基本法律关系笔者认为政府在拆迁中的行为定性有法律行为和事实行为，二者共同构成了行政行为。 二、政府拆迁中行政事实行为存在的问题
城市拆迁中的行政相关行为有多种，其中争议较大的是房屋拆迁公告行为。《拆迁条例》有关规定："房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。"据此，房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证时，发布房屋拆迁公告。房屋拆迁公告属于行政公告的一种。
（一）城市房屋拆迁公告的对象
有关拆迁公告理论界存在很多说法，笔者认为，拆迁公告张贴在被拆迁房屋范围内， 首先是让被拆迁人知道房屋拆迁许可证的内容，配合政府的拆迁行为；其次是提醒拆迁人， 按照房屋拆迁许可证规定的范围、期限等事项实施拆迁；再者让社会公众了解拆迁活动，体现政府信息公开的职能。
（二）城市房屋拆迁公告的性质
城市房屋拆迁管理部门发布房屋拆迁公告的行为， 是政府行政主管机关作出的一项重要文书， 其性质有人认为是一种具体行政行为；有人认为是一种复制器，是将行政机关或依法律法规授权行使行政管理权的组织已经议定或决定的事项在不改变内容的情况下，"复制"成公告，并将其内容予以公示。笔者同意第二种观点，公告即公示，它的本质是将有关决定予以公布， 让更多的人知道其内容，具有宣传和监督的作用，其本身并不处分决定的内容。依《拆迁条例》第8条规定，拆迁公告是对"房屋拆迁许可证"内容的一种公示，以便使更多人知道，主要起宣传监督的作用，督促其在拆迁范围、拆迁期限内完成拆迁。这种由房屋拆迁管理部门作出，行使行政权力，但不产生法律效力的行为，其性质应是由行政机关作出的行政相关行为，而不应该有具体行政行为内容。
三、法律救济
行政事实行为尽管没有法律上的约束力，但它毕竟是一种基于行政职权的行为。因此，它可能产生侵犯行政相对人合法权益事实的情形不容置疑。根据我国现行法律制度设计，行政诉讼救济的渠道无外乎行政诉讼和行政赔偿诉讼两大类。
（一）行政诉讼救济途径
根据《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定，人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼，而对具体行政行为之外的其他诸多行为，人民法院则不予受理。2000年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》回避了具体行政行为的说法，而将受案范围的标准由"具体行政行为"改为"行政行为"，但由于该解释没有明确规定行政事实行为的可诉性，因而在具体司法实践中，采取的仍是不可诉的态度。①
（二）行政赔偿诉讼救济途径
行政事实行为不属于具体行政行为，所以不属于《行政诉讼法》关于行政赔偿的受案范围，但实践中也出现例外情况。1995年《国家赔偿法》的实施，可以说在行政事实行为诉讼救济制度上具有里程碑式的意义，其第一次在法律上明确了对行政事实行为的诉讼救济途径。在对行政事实行为提起行政赔偿诉讼的具体方式上，主要有两种：一是附带式，即行政相对人在提起行政复议和向法院提起行政诉讼时一并提起行政赔偿请求；二是独立式，即单独就行政赔偿问题向行政机关或人民法院提出。通过对现有制度设计的分析，我们不难概括出我国目前对行政事实行为诉讼救济的态度：首先，在原则上，《行政诉讼法》只调整"具体行政行为"或"行政行为"②，而不包括对行政事实行为的救济。其次，对于《国家赔偿法》规定的行政机关及其工作人员与行使职权有关的四类行政事实行为，则属于行政诉讼受案范围调整，而对于其他侵害相对人人身权、财产权的行政事实行为，则不能提起行政诉讼。③
在去年发生在山西省太原市晋源区的暴力拆迁案件中，拆迁人员破门而入，造成一死一伤的惨剧。这是拆迁中的行政事实行为的违法性典型案例，这种行为不但没给被拆迁人带来利益，反而侵犯了其人权。笔者认为受害人可以提起行政诉讼救济和行政赔偿诉讼救济，追究行政主体的责任。而这种权利的维护又需要我国法律的完善，需要将行政事实行为纳入行政诉讼中，既是为行政相对人权益保障提供充分的法律救济途径，也是现代行政法治发展的必然要求。
注释：
①最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第一条第1项规定："具体行政行为"是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。
②高松元：《论行政事实行为救济制度的构建》，载于《黑龙江省政法管理干部学院学报》2004年第5期（总第44期）。
③虽然《国家赔偿法》并没有明确将这几项行为表述事实行为，但理论和实践界一般认为其实质上就是行政事实行为。应松年主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2005年版，第349页。
参考文献：
【1】陈晋胜：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2006年1月。
【2】陈晋胜：《行政法与行政诉讼法学》，吉林人民出版社， 1999年2月。
【3】陈晋胜：《行政法专题研究》，炎黄文化出版社，2010年。
【4】杨勇萍：《行政事实行为比较研究》，载于《法学评论》2002年第2期。
【5】高松元：《论行政事实行为救济制度的构建》，载于《黑龙江省政法管理干部学院学报》2004年第5期（总第44期）。
【6】应松年主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2005年版
作者简介：郝映璇 女 1988年2月 山西大学法学院2010级法律硕士（法学）研究生。