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摘 要：本文试图以上海11·15火灾事件为例，从法治政府建设的三个基本特征入手，浅议如何将我国目前的行政问责制纳入法治政府建设的轨道上来，以纠正长期以来行政机关内部职责不清、权责不明、出现重大失职、贪污腐败、侵犯公民权利问题无法得到追究或寻找"替罪羊"等现象。
关键词：行政问责；法治政府；权责一体
行政问责这一概念，在公共行政领域内最早是由美国学者杰·M·谢菲尔茨在其1985年主编的《公共行政实用词典》内加以规范界定，并将问责的范围限定在"由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其他社会范围内的行为接受质问、承担责任。"
在我国，"问责"的形式虽早已出现，但作为制度还是个雏形。关于行政问责制的理解，目前学界有不同观点。笔者认为，理解这一概念的关键是弄清楚什么是问责制。蒋晓伟教授认为，"问责制起源于现代西方，是伴随现代政党制度和议会制度而产生和发展，它的基础是现代的政党制和议会制，并且成为宪政制度的一个组成部分。问责制的特点是：问责的主体既包括行政领导又包括选民，并以选民的评判为主导，体现了现代政治的民主性；问责制的前提是官员职责明确，政府行为透明，体现了现代政府的责任性和行为的透明性；问责制通过法定程序，体现了程序的正义性；问责制对失职的官员来说不仅要承担行政责任、司法责任，对通过政治任命的官员来说，而且要承担政治责任，体现了权责相当、追究责任的普遍性和法定性。"[1]根据这一理解，笔者认为，行政问责制是指包括行政领导及选民在内的特定问责主体针对政府及其工作人员的违法失职行为进行追究，要求其承担相应责任的一项制度。我国关于行政问责制的研究起步虽晚，但是随着2003年"非典"事件的爆发，行政问责制已初见端倪。随后几年来各种重大事件频发（安徽阜阳毒奶粉事件、嘉禾强拆事件以及上海11·15火灾事件等），使得行政问责制一时间被推上了公众舆论的风口浪尖。然而罗马不是一天建成的，行政问责制在我国作为一种制度实践毕竟为时尚短，要想真正得到完善必须将其纳入我国正在进行的法治政府建设过程当中。
法治政府的概念伴随着法治这一永恒话题的讨论而历久弥新，其作为一种制度实践始于近代西方国家，并在资本主义的不断向前发展中经历了三个阶段。第一阶段：资本主义杜会早期。法治政府依据"无法律即无行政"的要求而建立。这一时期，基于自由资本主义经济发展的客观需要而建立法治政府，政府行为受到法律的严格约束，自由裁量空间被缩小到最小范围，行政功能限于维持社会秩序。第二阶段：20世纪30至70年代。法治政府随着行政国家的兴起而发展。这一时期的法治政府，从过去的消极行政走向了积极行政。与此相适应，法治对政府行为有了新的要求。政府行政不仅应遵循实体法规定，而且要遵循行政程序法规则；不仅要做到合法, 而且要做到合理、符合比例；不仅要受立法机关法律的制约，而且要受司法机关的严格审查。一句话，法治政府在这一时期，积极行政与依法行政并行不悖。第三阶段：20世纪70年代以来，法治政府伴随现代公共行政改革而完善，开始呈现出行政主体多元化；行政手段多样化；行政过程民主化三个方面的特征。
然而在上海11.·15火灾事故中，我们却发现，装修工程总承包方是上海静安区建设总公司，分包方是上海佳艺建筑装饰工程公司，项目监理是上海静安建设工程监理有限公司，项目设计是上海安置业设计有限公司。上海佳艺成立于1987年，是静安区建设总公司的子公司。从2007年6月至2010年9月三年期间里上海佳艺就从区政府有关部门接到60多项的政府工程项目。而在上海建交委的评定记录里可以查到：上海佳艺2006年已被列入"取得安全生产许可证，但已不具备安全生产条件的建筑企业名单"，被要求整改并被扣除企业安全生产许可证。2008年上海佳艺再次被上海建交委列为"未按规定开展2008年安全质量标准化考核的企业"。但在静安区，上海佳艺却荣获2006年度、2007年度"静安区实事重点工程立功竞赛优秀公司"称号。这不免让人产生怀疑，同时也很容易联想到该家企业与静安区建交委间千丝万缕的联系。随着静安区建交委主任高伟忠的落马，不难看出，缺乏权力制约导致的权力过分集中与不受限制而带来的官商勾结是多么可怕。个别部门的"班子"名为集体领导，实为"一把手"拍板定夺，使集体领导流于形式。法治政府应当是有限政府，是指规模、职能与权力都是有限的政府。路易斯·亨金认为，"宪政意味着政府受制于宪法。它意味着一种有限政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治。它还意味着权力的分立以及避免权力集中和专制危险。"政府权力来源于人民的授权，政府只有在法律的限度内行使权力才能维护自身的合法性。因此法治之下的政府权力必然是一种有限权力。否则所谓的行政问责制就如无源之水、无本之木，在政府及领导人的权力无限膨胀下根本无法得到落实。
上海11·15火灾事故发生后，监理方声称：施工前脚手架专项方案未报审、其他安全施工专项也未送审。笔者不禁要反问一句，作为项目监理方，为什么要在事故之后通报分包方施工前并未就有关安全方案送审？为何在项目施工前不予以制止？难道类似这种事后监督也是项目监理界的普遍现象吗？很显然，这是有关部门的推托之词，同时也反映出了以静安区建交委为代表的相关行政部门监管不力，包庇纵容。法治政府应当是有为政府，是指法治政府作为一种服务型、人本型政府，在公共服务领域内应当承担起自己的法定职责，本着以人为本，权责相当的原则履行自己的职能。作为现代服务型政府，为公共服务项目提供监管并不是政府的特权，更不是对于公民的"恩赐"，而是政府本身的职责所在，是建设法治政府的题中之义。法治政府框架下的行政问责制要求政府必须有所作为，并非简单要求政府及行政官员在出现问责事由之后履行自己的问责义务，更为重要的一点在于，在问责事由尚未发生之前，政府就应当在自己职能范围内积极履行职责。须知行政问责制虽是对于公民权利的保护，但毕竟属于事后救济制度的一种，要从根源上杜绝上述事故的发生，政府先期积极有效的行政作为必不可少。
法治政府是责任政府，是指权责一致，对行为自负其责的政府。根据现代民主政治理论，国家主权属于人民，政府权力来源于人民的授予，这就在人民与政府间形成了委托授权关系。因此，政府应当向人民负责。这也应当是我国行政问责制在法治政府背景下建立起来的理论基础。在广义上，政府责任意味着政府及其工作人员应当积极履行促进社会正义与美好的法定职能与社会义务；在狭义上，政府责任意味着政府及其工作人员违法行使职权时，应当承担否定性的法律后果。这就要求我们的法治政府在履行法定权限时，必须符合法定目的，不得假借权力谋取个人利益。同时，当政府及其工作人员作出违法失职行为时，必须根据权责一致的原则接受特定问责主体追究而不得随意推卸责任。
参考文献：
[1]蒋晓伟. 要重视中国特色问责制度的建设[J]. 检察风云，2005，（6）：58.
作者简介：张笑冬（1988-），男，山东青岛人，同济大学2010级法学理论专业硕士研究生。
关键词：行政问责；法治政府；权责一体
行政问责这一概念，在公共行政领域内最早是由美国学者杰·M·谢菲尔茨在其1985年主编的《公共行政实用词典》内加以规范界定，并将问责的范围限定在"由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其他社会范围内的行为接受质问、承担责任。"
在我国，"问责"的形式虽早已出现，但作为制度还是个雏形。关于行政问责制的理解，目前学界有不同观点。笔者认为，理解这一概念的关键是弄清楚什么是问责制。蒋晓伟教授认为，"问责制起源于现代西方，是伴随现代政党制度和议会制度而产生和发展，它的基础是现代的政党制和议会制，并且成为宪政制度的一个组成部分。问责制的特点是：问责的主体既包括行政领导又包括选民，并以选民的评判为主导，体现了现代政治的民主性；问责制的前提是官员职责明确，政府行为透明，体现了现代政府的责任性和行为的透明性；问责制通过法定程序，体现了程序的正义性；问责制对失职的官员来说不仅要承担行政责任、司法责任，对通过政治任命的官员来说，而且要承担政治责任，体现了权责相当、追究责任的普遍性和法定性。"[1]根据这一理解，笔者认为，行政问责制是指包括行政领导及选民在内的特定问责主体针对政府及其工作人员的违法失职行为进行追究，要求其承担相应责任的一项制度。我国关于行政问责制的研究起步虽晚，但是随着2003年"非典"事件的爆发，行政问责制已初见端倪。随后几年来各种重大事件频发（安徽阜阳毒奶粉事件、嘉禾强拆事件以及上海11·15火灾事件等），使得行政问责制一时间被推上了公众舆论的风口浪尖。然而罗马不是一天建成的，行政问责制在我国作为一种制度实践毕竟为时尚短，要想真正得到完善必须将其纳入我国正在进行的法治政府建设过程当中。
法治政府的概念伴随着法治这一永恒话题的讨论而历久弥新，其作为一种制度实践始于近代西方国家，并在资本主义的不断向前发展中经历了三个阶段。第一阶段：资本主义杜会早期。法治政府依据"无法律即无行政"的要求而建立。这一时期，基于自由资本主义经济发展的客观需要而建立法治政府，政府行为受到法律的严格约束，自由裁量空间被缩小到最小范围，行政功能限于维持社会秩序。第二阶段：20世纪30至70年代。法治政府随着行政国家的兴起而发展。这一时期的法治政府，从过去的消极行政走向了积极行政。与此相适应，法治对政府行为有了新的要求。政府行政不仅应遵循实体法规定，而且要遵循行政程序法规则；不仅要做到合法, 而且要做到合理、符合比例；不仅要受立法机关法律的制约，而且要受司法机关的严格审查。一句话，法治政府在这一时期，积极行政与依法行政并行不悖。第三阶段：20世纪70年代以来，法治政府伴随现代公共行政改革而完善，开始呈现出行政主体多元化；行政手段多样化；行政过程民主化三个方面的特征。
然而在上海11.·15火灾事故中，我们却发现，装修工程总承包方是上海静安区建设总公司，分包方是上海佳艺建筑装饰工程公司，项目监理是上海静安建设工程监理有限公司，项目设计是上海安置业设计有限公司。上海佳艺成立于1987年，是静安区建设总公司的子公司。从2007年6月至2010年9月三年期间里上海佳艺就从区政府有关部门接到60多项的政府工程项目。而在上海建交委的评定记录里可以查到：上海佳艺2006年已被列入"取得安全生产许可证，但已不具备安全生产条件的建筑企业名单"，被要求整改并被扣除企业安全生产许可证。2008年上海佳艺再次被上海建交委列为"未按规定开展2008年安全质量标准化考核的企业"。但在静安区，上海佳艺却荣获2006年度、2007年度"静安区实事重点工程立功竞赛优秀公司"称号。这不免让人产生怀疑，同时也很容易联想到该家企业与静安区建交委间千丝万缕的联系。随着静安区建交委主任高伟忠的落马，不难看出，缺乏权力制约导致的权力过分集中与不受限制而带来的官商勾结是多么可怕。个别部门的"班子"名为集体领导，实为"一把手"拍板定夺，使集体领导流于形式。法治政府应当是有限政府，是指规模、职能与权力都是有限的政府。路易斯·亨金认为，"宪政意味着政府受制于宪法。它意味着一种有限政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治。它还意味着权力的分立以及避免权力集中和专制危险。"政府权力来源于人民的授权，政府只有在法律的限度内行使权力才能维护自身的合法性。因此法治之下的政府权力必然是一种有限权力。否则所谓的行政问责制就如无源之水、无本之木，在政府及领导人的权力无限膨胀下根本无法得到落实。
上海11·15火灾事故发生后，监理方声称：施工前脚手架专项方案未报审、其他安全施工专项也未送审。笔者不禁要反问一句，作为项目监理方，为什么要在事故之后通报分包方施工前并未就有关安全方案送审？为何在项目施工前不予以制止？难道类似这种事后监督也是项目监理界的普遍现象吗？很显然，这是有关部门的推托之词，同时也反映出了以静安区建交委为代表的相关行政部门监管不力，包庇纵容。法治政府应当是有为政府，是指法治政府作为一种服务型、人本型政府，在公共服务领域内应当承担起自己的法定职责，本着以人为本，权责相当的原则履行自己的职能。作为现代服务型政府，为公共服务项目提供监管并不是政府的特权，更不是对于公民的"恩赐"，而是政府本身的职责所在，是建设法治政府的题中之义。法治政府框架下的行政问责制要求政府必须有所作为，并非简单要求政府及行政官员在出现问责事由之后履行自己的问责义务，更为重要的一点在于，在问责事由尚未发生之前，政府就应当在自己职能范围内积极履行职责。须知行政问责制虽是对于公民权利的保护，但毕竟属于事后救济制度的一种，要从根源上杜绝上述事故的发生，政府先期积极有效的行政作为必不可少。
法治政府是责任政府，是指权责一致，对行为自负其责的政府。根据现代民主政治理论，国家主权属于人民，政府权力来源于人民的授予，这就在人民与政府间形成了委托授权关系。因此，政府应当向人民负责。这也应当是我国行政问责制在法治政府背景下建立起来的理论基础。在广义上，政府责任意味着政府及其工作人员应当积极履行促进社会正义与美好的法定职能与社会义务；在狭义上，政府责任意味着政府及其工作人员违法行使职权时，应当承担否定性的法律后果。这就要求我们的法治政府在履行法定权限时，必须符合法定目的，不得假借权力谋取个人利益。同时，当政府及其工作人员作出违法失职行为时，必须根据权责一致的原则接受特定问责主体追究而不得随意推卸责任。
参考文献：
[1]蒋晓伟. 要重视中国特色问责制度的建设[J]. 检察风云，2005，（6）：58.
作者简介：张笑冬（1988-），男，山东青岛人，同济大学2010级法学理论专业硕士研究生。