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摘要：怒江水电开发工程引发的公众关注和公众参与，在政策论证模式和公众参与方式方面具有重要意义。本文尝试从政策科学的后实证主义方法论观点出发，运用政策论证的实践逻辑来分析怒江水电开发工程争论之中支持发展水电者与反对发展水电者的价值信仰以及话语逻辑，以更深入地理解怒江水电开发政策论证过程中的专家与公众参与。
关键词：政策论证；实践逻辑；怒江水电；专家；公众
2003年9月以来，怒江水电开发工程引发了中央政府、地方政府、学术界、怒江当地群众、环境保护群体以及媒体的广泛关注。关于怒江水电开发项目是否应该上马的争论，由专家之间的学术之争延伸至公共领域内的公共论争，并获得中央的高度关注。这一事件所引发的公众关注和公众参与，在政策论证模式和公众参与方式方面具有重要意义。本文尝试从政策科学的后实证主义方法论观点出发，运用政策论证的实践逻辑来分析怒江水电开发工程争论之中支持发展水电者与反对发展水电者的价值信仰以及话语逻辑，以更深入地理解怒江水电开发规划论证过程中的专家与公众参与。
一、民主的政策科学与实践逻辑
伴随着从实证主义向后实证主义的方法论转向，政策科学正在回归拉斯维尔所倡导的“民主的政策科学”。[1]与政策实践和政策科学方法论的逐渐增强的公民参与趋势相一致，政策分析的实践从政策专家运用归纳法和演绎法进行科学证明，发展为融合定量方法和定性方法，综合运用实证研究和规范研究，专家和公民共同参与的政策论证（policy argumentation）。这一趋势即费舍尔和福瑞斯特（Fischer and Forester）所称的政策分析的“论证转向”。
在“论证转向”的背景之下，政策论证构成了现实世界政策分析的基本单位。马琼（Majone,1989）认为，在很大程度上政策分析者的任务是生产政策辩论过程中的证据和论证。[2]霍克斯沃什（Hawkesworth，1988）认为，政策分析的目标是为了改进政策论证，阐明政策问题中的争议层面，解释政策争论的不可控性，认定政策论证的缺陷，并解释不同政策方案的政治意义。因此，政策科学的后实证主义方法论，如参与式政策分析、社区参与和商议式民主等等都涉及政策论证的过程。同时参与式政策分析、社区参与和商议式民主都提倡广泛的公民参与和充分的协商。这要求所有与特定政策相关的公民和团体都能够获得平等代表，这保证了围绕某一政策的所有利益相关者的多元利益。协商的目的是通过信息共享、辩论过程和学习过程，使得政策论证参与者就政策议题形成共识。
实践逻辑，也称非形式逻辑，旨在探寻当前知识的不完整性和不精确性，并重新理解被形式逻辑忽视的证据和论证过程（Toulmin, 1958）[3]。实践逻辑反对形式逻辑的限制性的归纳法和演绎法，强调在特殊情境中评估问题，寻找与当前研究最适合的方法和途径。非形式的实践逻辑为发展多方法论的观点提供了整体框架。实践逻辑的基础是承认不同问题的性质决定不同的论证方式，即论证应该对于问题的情境具有高度敏感性。它关注的是如何将理论与现实情况连接起来，因此，后实证主义的政策科学应该被理解为“艺术”而不是“科学”。
政策相关信息或者数据（data）本身不能回答规范的问题，即应该如何界定政策问题，是否应该采取政策方案，应该采取什么样的政策方案等等。同样的信息和数据可能导致完全不同的政策主张，从政策相关信息到政策主张的过程必须由相关假设来提供基础。这些假设就是根据（warrant），根据能够说明为什么同样的数据却得到完全不同的解释。在实践论证的过程中，各种规范的观点在数据的基础上提出各自的主张。政策论证可以被理解为知识主张，其结论是不确定的，完全不同于标准的演绎推理过程（Dunn,1981）。实践论证中没有局限于对于数据的证明，而更关注基于数据之上的，对于政策辩论更为重要的根据（warrant）、支持（backing）和主张（claim）。
图尔明（Toulmin）提出的政策论证结构包含了六个要素：数据、根据、支持、反对、限定词和主张。这种论证结构相对于传统的政策分析具有很大优势。政策论证结构强调对于同样数据的多重解释的普遍性，能够彻底检验政策制定过程中所有重要利益相关者的推理和论证过程，能够批判性地检验从数据到政策主张的假设和根据，可以充分比较各种论证方式的优缺点，能够将规范性因素纳入政策分析，还能够综合各种论证模式[4]，增加了普通公民参与政策论证的可能性。
融合了图尔明（Toulmin）的实践论证逻辑和哈贝马斯的综合理性，费舍尔（Fischer，1995）提出了非形式政策论证逻辑[5]。后实证主义政策分析的主要特征就是详细阐述支持论证根据的规范论证线，这一多方法论框架将经验数据与规范论证连接起来。为了详细阐明根据的规范论证线，这一框架提供了四个相互关联的话语阶段。这四个阶段是项目验证，情景确认，社会认定和社会选择，前两者对应于第一层次评估，即涉及具体政策的行动情境，后两者对应于第二层次评估，即更大的社会系统。从关注于项目效率的具体问题，到情景背景，再到社会系统，最后再到抽象的规范问题，即一个政策是否会影响到某种生活方式，这一框架表明经验主义的考虑可以和规范价值问题进行整合。因此，一种政策论证只有当回答所有四个层面的问题之时才是好的论证。非形式政策论证逻辑提供了政策论证中就规范问题进行商议的框架，为共识的实现提供了前提条件。
二、怒江水电开发的决策过程
1．怒江水电工程规划的议程设定
1999年，国家发改委“根据我国的能源现状，根据有关人大代表的呼吁，决定用合乎程序的办法对怒江进行开发”。 2003年8月l4日，国家发改委主持评审了水电勘测设计单位完成的《怒江中下游流域水电规划报告》。规划以松塔和马吉为龙头水库，丙中洛、鹿马登、福贡、碧江、亚碧罗、泸水、六库、石头寨、赛格、岩桑树和光坡等组成两库十三级开发方案，全梯级总装机容量达2132万千瓦，年发电量1029．6亿千瓦时，装机容量是我国目前水电总装机容量的20％左右，为我国又一个西电东送重要基地。
2．政策争论中的政策论证
2003年9月3日，国家环保总局召开“怒江流域水电开发活动环境保护问题”专家座谈会，包括5名院士在内的27位专家指出，怒江是我国目前仅存的两条未被大规模开发的大河之一，为我国乃至世界上不可多得的物种基因库和世界自然遗产地，其潜在的生态价值、科学价值和经济价值不可估量。为使怒江流域真正实现可持续发展，给子孙后代留下一条原始生态环境相对完整的生态河流，不宜在此开发水电。
由此，反对和支持怒江水电开发的争论全面展开。继2003年9月3日之后，云南省环保局、国家环保局又相继于9月29日、l0月l0日和l0月20日、21日在北京和昆明多次举行怒江水电开发问题的专家座谈会。会议上争论激烈。
一些专家成为反对派。归结起来，反对派主要有两个核心观点。一是开发水电破坏生态环境。二是开发水电不是怒江州脱贫的惟一选择，可以考虑保留好生态环境，开发旅游产业。
面对环保人士的指责，另一些专家则成为了支持派。针锋相对，支持派也是两个基本观点：怒江已不是什么原生态河流，保存价值并不大，开发水电影响生态环境较少，有时还能促进生态保护；对怒江来说，解决几十万人脱贫问题，水电开发是最佳选择。（李自良，2004）
三、怒江水电开发争论的实践论证逻辑分析
根据费舍尔（Fischer）的实践论证逻辑，下面将分别从社会选择、社会认定、情景确认和项目验证四个层面来分析怒江水电开发中的政策论证逻辑，以及各方争论过程中的深层逻辑基础。
1．社会选择层面上的论证
社会选择层面上的论证涉及意识形态的合理性选择。从怒江水电开发规划的论证过程来看，“科学的发展观”是水电开发支持者和反对者双方论证其政策选择的根本价值依据。政策争论中的双方在意识形态上是一致的，都是从“科学的发展观”的基本精神出发论证其观点的合理性。科学发展观的基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。
科学的发展观作为一种社会选择，可以在基础价值层面上涵盖各种政策冲突，提供各方实现共识的平台。无论是怒江水电开发的支持者还是反对者都可以从中寻找到坚实的理论基础。这一共同的基础对于怒江水电开发政策论证具有重要意义。正是科学的发展观为专家之间和公众之间消除分歧和实现共识提供了权威性框架。
2．社会认定层面上的论证
社会认定层面论证涉及政策目标对社会整体的贡献价值。这一层面的论证关注的是政策目标与社会后果之间的辩证关系。
社会认定层面上的论证涉及宏观的政策选择问题。在这一层次上，争论双方的主要争论是：在“科学的发展观”这一被全社会认同的框架之内，政府是否应该在战略层面上支持发展水电？水电开发是否影响环境与生态？西电东送是否符合“科学的发展观”？是否应该将水电开发当做西南地区经济发展的主要手段?是否存在其他经济发展方式？
3．情景确认层面上的论证
情景确认是微观层面上的论证，关注点从宏观的政策目标选择转移到具体的政策项目的可行性论证。在怒江水电开发规划论证中，情景确认层面主要关注的是在怒江这一具体环境中是否应该开发水电。这一层面的论证是怒江水电开发论证过程中的核心部分。在这一层面上双方辩论的问题是社会认定层面问题的延伸。在此层面上，双方的主要争论是：怒江当地开发水电后是否会对“三江并流”世界遗产产生影响？怒江水电开发的生态后果是什么？怒江水电开发是破坏环境还是改善环境？怒江水电开发能否使当地少数民族群众脱贫致富？
4．项目验证层面上的论证
项目验证主要是通过实证的研究方法验证项目的技术可行性，其经济效果能否达到预期目标等等。这一论证过程重视数据的争论过程，将规范论证与具体数据结合以实现科学的论证。项目验证围绕数据，主要使用成本－效益分析和定量的分析方法。值得注意的是，怒江水电开发的支持者与反对者使用的是不同的数据。数据的不同，使得双方不能在同一层面上论证问题，从而导致了双方的严重分歧。
怒江水电开发的争论过程是实践逻辑运用的过程，本文将工程支持者的论证逻辑和反对者的论证逻辑通过四个层面的争论展示出来。从社会选择、社会认定、情景确认到项目验证的政策论证逻辑，可以推动专家与公民更有效地参与政策制定过程的政策辩论之中，推动决策的科学化与民主化。怒江水电开发的争论过程体现了政策论证过程中共识构建的艰难。支持者与反对者选择的数据不同，以及对情景目标和社会目标的界定的不同，直接导致了双方的分歧。科学的发展观作为被全社会认可的基本框架，有助于持不同意见的人之间共识的形成。从理论上来讲，政策科学的后实证主义方法论提倡公民参与政策论证过程，因此如何在各利益相关者之间，在专家与公民之间就政策问题性质、政策建议和政策方案达成共识成为政策科学理论和实践中需要进一步探讨的方法论难题。
参考文献：
[1] 周超. 当代西方政策科学方法论的范式转向[J]. 武汉大学学报（哲学社会科学版），2005，（4）
[2] Majone, G.. Evidence, Argument, and Persuasion in the policy process. [M].New Haven: Yale University Press.1989
[3] Toulmin, S. The uses of Argument. [M]. Cambridge: Cambridge University Press. 1958.
[4] Dunn, W.N. Public Policy Analysis: An Introduction. [M]. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.1994, p.96
[5] Fischer, Frank. Evaluating Public Policy. [M]. Belmont, CA: Wadsworth. 1995, p.228
关键词：政策论证；实践逻辑；怒江水电；专家；公众
2003年9月以来，怒江水电开发工程引发了中央政府、地方政府、学术界、怒江当地群众、环境保护群体以及媒体的广泛关注。关于怒江水电开发项目是否应该上马的争论，由专家之间的学术之争延伸至公共领域内的公共论争，并获得中央的高度关注。这一事件所引发的公众关注和公众参与，在政策论证模式和公众参与方式方面具有重要意义。本文尝试从政策科学的后实证主义方法论观点出发，运用政策论证的实践逻辑来分析怒江水电开发工程争论之中支持发展水电者与反对发展水电者的价值信仰以及话语逻辑，以更深入地理解怒江水电开发规划论证过程中的专家与公众参与。
一、民主的政策科学与实践逻辑
伴随着从实证主义向后实证主义的方法论转向，政策科学正在回归拉斯维尔所倡导的“民主的政策科学”。[1]与政策实践和政策科学方法论的逐渐增强的公民参与趋势相一致，政策分析的实践从政策专家运用归纳法和演绎法进行科学证明，发展为融合定量方法和定性方法，综合运用实证研究和规范研究，专家和公民共同参与的政策论证（policy argumentation）。这一趋势即费舍尔和福瑞斯特（Fischer and Forester）所称的政策分析的“论证转向”。
在“论证转向”的背景之下，政策论证构成了现实世界政策分析的基本单位。马琼（Majone,1989）认为，在很大程度上政策分析者的任务是生产政策辩论过程中的证据和论证。[2]霍克斯沃什（Hawkesworth，1988）认为，政策分析的目标是为了改进政策论证，阐明政策问题中的争议层面，解释政策争论的不可控性，认定政策论证的缺陷，并解释不同政策方案的政治意义。因此，政策科学的后实证主义方法论，如参与式政策分析、社区参与和商议式民主等等都涉及政策论证的过程。同时参与式政策分析、社区参与和商议式民主都提倡广泛的公民参与和充分的协商。这要求所有与特定政策相关的公民和团体都能够获得平等代表，这保证了围绕某一政策的所有利益相关者的多元利益。协商的目的是通过信息共享、辩论过程和学习过程，使得政策论证参与者就政策议题形成共识。
实践逻辑，也称非形式逻辑，旨在探寻当前知识的不完整性和不精确性，并重新理解被形式逻辑忽视的证据和论证过程（Toulmin, 1958）[3]。实践逻辑反对形式逻辑的限制性的归纳法和演绎法，强调在特殊情境中评估问题，寻找与当前研究最适合的方法和途径。非形式的实践逻辑为发展多方法论的观点提供了整体框架。实践逻辑的基础是承认不同问题的性质决定不同的论证方式，即论证应该对于问题的情境具有高度敏感性。它关注的是如何将理论与现实情况连接起来，因此，后实证主义的政策科学应该被理解为“艺术”而不是“科学”。
政策相关信息或者数据（data）本身不能回答规范的问题，即应该如何界定政策问题，是否应该采取政策方案，应该采取什么样的政策方案等等。同样的信息和数据可能导致完全不同的政策主张，从政策相关信息到政策主张的过程必须由相关假设来提供基础。这些假设就是根据（warrant），根据能够说明为什么同样的数据却得到完全不同的解释。在实践论证的过程中，各种规范的观点在数据的基础上提出各自的主张。政策论证可以被理解为知识主张，其结论是不确定的，完全不同于标准的演绎推理过程（Dunn,1981）。实践论证中没有局限于对于数据的证明，而更关注基于数据之上的，对于政策辩论更为重要的根据（warrant）、支持（backing）和主张（claim）。
图尔明（Toulmin）提出的政策论证结构包含了六个要素：数据、根据、支持、反对、限定词和主张。这种论证结构相对于传统的政策分析具有很大优势。政策论证结构强调对于同样数据的多重解释的普遍性，能够彻底检验政策制定过程中所有重要利益相关者的推理和论证过程，能够批判性地检验从数据到政策主张的假设和根据，可以充分比较各种论证方式的优缺点，能够将规范性因素纳入政策分析，还能够综合各种论证模式[4]，增加了普通公民参与政策论证的可能性。
融合了图尔明（Toulmin）的实践论证逻辑和哈贝马斯的综合理性，费舍尔（Fischer，1995）提出了非形式政策论证逻辑[5]。后实证主义政策分析的主要特征就是详细阐述支持论证根据的规范论证线，这一多方法论框架将经验数据与规范论证连接起来。为了详细阐明根据的规范论证线，这一框架提供了四个相互关联的话语阶段。这四个阶段是项目验证，情景确认，社会认定和社会选择，前两者对应于第一层次评估，即涉及具体政策的行动情境，后两者对应于第二层次评估，即更大的社会系统。从关注于项目效率的具体问题，到情景背景，再到社会系统，最后再到抽象的规范问题，即一个政策是否会影响到某种生活方式，这一框架表明经验主义的考虑可以和规范价值问题进行整合。因此，一种政策论证只有当回答所有四个层面的问题之时才是好的论证。非形式政策论证逻辑提供了政策论证中就规范问题进行商议的框架，为共识的实现提供了前提条件。
二、怒江水电开发的决策过程
1．怒江水电工程规划的议程设定
1999年，国家发改委“根据我国的能源现状，根据有关人大代表的呼吁，决定用合乎程序的办法对怒江进行开发”。 2003年8月l4日，国家发改委主持评审了水电勘测设计单位完成的《怒江中下游流域水电规划报告》。规划以松塔和马吉为龙头水库，丙中洛、鹿马登、福贡、碧江、亚碧罗、泸水、六库、石头寨、赛格、岩桑树和光坡等组成两库十三级开发方案，全梯级总装机容量达2132万千瓦，年发电量1029．6亿千瓦时，装机容量是我国目前水电总装机容量的20％左右，为我国又一个西电东送重要基地。
2．政策争论中的政策论证
2003年9月3日，国家环保总局召开“怒江流域水电开发活动环境保护问题”专家座谈会，包括5名院士在内的27位专家指出，怒江是我国目前仅存的两条未被大规模开发的大河之一，为我国乃至世界上不可多得的物种基因库和世界自然遗产地，其潜在的生态价值、科学价值和经济价值不可估量。为使怒江流域真正实现可持续发展，给子孙后代留下一条原始生态环境相对完整的生态河流，不宜在此开发水电。
由此，反对和支持怒江水电开发的争论全面展开。继2003年9月3日之后，云南省环保局、国家环保局又相继于9月29日、l0月l0日和l0月20日、21日在北京和昆明多次举行怒江水电开发问题的专家座谈会。会议上争论激烈。
一些专家成为反对派。归结起来，反对派主要有两个核心观点。一是开发水电破坏生态环境。二是开发水电不是怒江州脱贫的惟一选择，可以考虑保留好生态环境，开发旅游产业。
面对环保人士的指责，另一些专家则成为了支持派。针锋相对，支持派也是两个基本观点：怒江已不是什么原生态河流，保存价值并不大，开发水电影响生态环境较少，有时还能促进生态保护；对怒江来说，解决几十万人脱贫问题，水电开发是最佳选择。（李自良，2004）
三、怒江水电开发争论的实践论证逻辑分析
根据费舍尔（Fischer）的实践论证逻辑，下面将分别从社会选择、社会认定、情景确认和项目验证四个层面来分析怒江水电开发中的政策论证逻辑，以及各方争论过程中的深层逻辑基础。
1．社会选择层面上的论证
社会选择层面上的论证涉及意识形态的合理性选择。从怒江水电开发规划的论证过程来看，“科学的发展观”是水电开发支持者和反对者双方论证其政策选择的根本价值依据。政策争论中的双方在意识形态上是一致的，都是从“科学的发展观”的基本精神出发论证其观点的合理性。科学发展观的基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。
科学的发展观作为一种社会选择，可以在基础价值层面上涵盖各种政策冲突，提供各方实现共识的平台。无论是怒江水电开发的支持者还是反对者都可以从中寻找到坚实的理论基础。这一共同的基础对于怒江水电开发政策论证具有重要意义。正是科学的发展观为专家之间和公众之间消除分歧和实现共识提供了权威性框架。
2．社会认定层面上的论证
社会认定层面论证涉及政策目标对社会整体的贡献价值。这一层面的论证关注的是政策目标与社会后果之间的辩证关系。
社会认定层面上的论证涉及宏观的政策选择问题。在这一层次上，争论双方的主要争论是：在“科学的发展观”这一被全社会认同的框架之内，政府是否应该在战略层面上支持发展水电？水电开发是否影响环境与生态？西电东送是否符合“科学的发展观”？是否应该将水电开发当做西南地区经济发展的主要手段?是否存在其他经济发展方式？
3．情景确认层面上的论证
情景确认是微观层面上的论证，关注点从宏观的政策目标选择转移到具体的政策项目的可行性论证。在怒江水电开发规划论证中，情景确认层面主要关注的是在怒江这一具体环境中是否应该开发水电。这一层面的论证是怒江水电开发论证过程中的核心部分。在这一层面上双方辩论的问题是社会认定层面问题的延伸。在此层面上，双方的主要争论是：怒江当地开发水电后是否会对“三江并流”世界遗产产生影响？怒江水电开发的生态后果是什么？怒江水电开发是破坏环境还是改善环境？怒江水电开发能否使当地少数民族群众脱贫致富？
4．项目验证层面上的论证
项目验证主要是通过实证的研究方法验证项目的技术可行性，其经济效果能否达到预期目标等等。这一论证过程重视数据的争论过程，将规范论证与具体数据结合以实现科学的论证。项目验证围绕数据，主要使用成本－效益分析和定量的分析方法。值得注意的是，怒江水电开发的支持者与反对者使用的是不同的数据。数据的不同，使得双方不能在同一层面上论证问题，从而导致了双方的严重分歧。
怒江水电开发的争论过程是实践逻辑运用的过程，本文将工程支持者的论证逻辑和反对者的论证逻辑通过四个层面的争论展示出来。从社会选择、社会认定、情景确认到项目验证的政策论证逻辑，可以推动专家与公民更有效地参与政策制定过程的政策辩论之中，推动决策的科学化与民主化。怒江水电开发的争论过程体现了政策论证过程中共识构建的艰难。支持者与反对者选择的数据不同，以及对情景目标和社会目标的界定的不同，直接导致了双方的分歧。科学的发展观作为被全社会认可的基本框架，有助于持不同意见的人之间共识的形成。从理论上来讲，政策科学的后实证主义方法论提倡公民参与政策论证过程，因此如何在各利益相关者之间，在专家与公民之间就政策问题性质、政策建议和政策方案达成共识成为政策科学理论和实践中需要进一步探讨的方法论难题。
参考文献：
[1] 周超. 当代西方政策科学方法论的范式转向[J]. 武汉大学学报（哲学社会科学版），2005，（4）
[2] Majone, G.. Evidence, Argument, and Persuasion in the policy process. [M].New Haven: Yale University Press.1989
[3] Toulmin, S. The uses of Argument. [M]. Cambridge: Cambridge University Press. 1958.
[4] Dunn, W.N. Public Policy Analysis: An Introduction. [M]. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.1994, p.96
[5] Fischer, Frank. Evaluating Public Policy. [M]. Belmont, CA: Wadsworth. 1995, p.228