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从秦汉到明清，地方政府的副职配置以及与此相关的一切制度各具千秋之间，也有贯通历代的共同之处，就是副职的实际人数，往往比编制所定要多。没有副职，难以实施权力制约。副职太多，造成行政成本暴涨、行政效率低下等弊端。
明代嘉靖四十二年（公元1563年），新任江西兴国知县海瑞，向江西巡抚吴尧山递交了一份题为《兴国八议》的呈文，就本县的各项政务改革逐一提出主张。其中第八条称：兴国县人口不多，冗官不少，像清军县丞、捕盗主簿这些副县级职位，于政事无补，对民众无益，还留着有什么用，不如都裁革掉。一时，满城哗然！
正副职暗流涌动
秦汉时期的郡县副职都以副署文书、佐理事务为日常工作，除非特许，没有过问其他政务的权力。副职对正官“不买账”，甚至针锋相对，出现相互对抗的现象，并不少见。
从秦汉到明清，中国地方行政建置虽然历经郡县二级制、州郡县三级制、道（路）州（府）县三级制、省（司）府州县复合制等多种变化，但各级政权的“领导班子”设置，基本上都是正副职官员相辅模式，且大多为一正二副到一正三副，只有京师、畿辅、陪都所在，因为政事繁杂而多设副职。如秦汉是郡县二级制，郡政府的正官为郡守，副职为郡尉（后称都尉）、郡丞；县政府的正官称县令、县长，副职为县尉、县丞；小县一丞一尉，大县一丞二尉，京县三丞四尉。曹操的仕途从洛阳北部尉起步，就是京县四尉之一。
明代起，地方正官权力反弹，即便是同知、县丞这种有“二堂”、“二尹”名义的第一副职，也不再有过问全局的职权，而是依惯例由正官委派，分管某一方面的工作。但若对正官的施政方针或具体处置有意见，也可以直接向上级申诉。副职难于驾驭，所以许多正官以裁减乃至清除副职为快事。本文开篇所述海瑞建议要求为兴国县减副，固然有裁冗省费的正大名义，或许也有类似动机。以他那种雷厉风行的个性，来自左右的制约自然是越少越好。
正副相辅模式演变
“领导班子”之所以多取正副官员相辅模式：一方面，有借助副职对正官的辅助提高工作效率之意；另一方面，寓有相互制约之意。通过副职设置实施同级监督，以宋代为标本。宋代的州一级政区有府、州、军、监四种，州级政府各设知州（知府、知军、知监）一人为正官，通称郡守。此外还有身份特殊的“通判”。赵宋开国之初，为笼络人心，稳定政局，往往留用前政权的所谓“伪官”继续担任州府领导，同时又在他们身边设置中央派来协助工作的通判，凡是州府公事，必须由通判与知州同签，方得施行，实寓监督之意。往后，通判制度推广到宋朝全境。神宗朝官制改革，通判被明确为副职，设置人员数因衙门所管地域大小和地位轻重而定，大体为一至二员。其他像签书判官、推官等，实际上是“助理郡政、分案治事”的长官助理，而且有会同知州、通判签署公文的权利。
职权配置又对正官副职的关系相处产生重要影响。比如秦汉绝对是郡守说一不二的一长制，行政级别600石的郡丞虽然有“二太守”的名义，但对于郡政的影响，其实还比不上只有100石级别的主簿，就是郡府办公室主任，因为主簿是太守自署的，既是亲信，又指挥自如，比起中央派来的郡丞，自然更容易得到郡守信任。
魏晋以来，副职与正官在官员级别上的差距被明显拉开，如郡太守为五品，其副职郡丞、长史都下居八品。地方权力过于集中于“一把手”导致朝廷尾大不掉的问题严重起来。到了唐代，又有新的对策来加以调整：一方面，缩小正副官员级别差距。如上州刺史定为从三品，别驾为从四品，长史为从五品上，司马为从五品下，一正三副，使之成为一个梯级结构；另一方面，是分曹治事的属官们由中央任命（以往都由正职官员自己聘任），从操作层面上讲，州县的行政司法财经文教监察正是由这一班人具体执掌的。这种任官途径和在正职官员领导下分工负责的施政形式，对于实施同级监督和提升中央集权，都产生了实效。
两宋在限制正官擅权方面创意更多，比如前文提过的州县政府会签制度，说白了也是让正副官员相互掣肘的设计，好处是能够有效防止“一把手”专断独行，坏处是行政效率和同僚关系可能受到消极影响。
副职该多少治愈痼疾
晚明以后，州县副职地位急速跌落，到清代则跌到谷底，中央分配到地方的一切权力都无可分割地被确定为州县正官这一职位独享，州县官就是“一人政府”，副职基本处在开会陪座、发告示联名的层次。据《光绪会典》卷四、卷五记：全国共有73个直隶州、145个属州，仅设州同知52人，州通判70人；共有1314个县，仅设县丞345人、主簿55人，平均每三个县还摊不上一个副职。但“一把手”不是千手观音，绝无一个人能够承担州县政府所有的职能。于是，幕友、长随、书吏、衙役四套班子合成一个“混沌整体”，按照与正官的关系亲疏、委托轻重等差别，在不同方面和不同阶段上充当“一人制”的工具，由此造成的组织不善和缺乏协调。不受制约的权力必然导致滥用和腐败，在缺乏同级监督的清代地方官场上，这一点十分凸显。所以到后来人们开始对正官的权力独揽产生了怀疑，纷纷提出在州县中增设副职以分正官权力的主张。
历朝各代中地方副职超编最多的，要数宋朝。真宗咸平四年，有关部门汇报最新一次精官简政成果，谓裁减天下冗吏十九万五千人。虽然中央各机构已经“员外加置，无有限数”，毕竟只能收容极小一部分，其他都分流到各部门各单位充实领导力量。以后陆续增添团练、通判、副使、判官、推官等各种官职，现在又安排了四个分管工商专营和特税征收的，一州如此，天下可知。而这种现象，亦正是中国职官史上的痼疾之一。
（编辑：文心雅）
明代嘉靖四十二年（公元1563年），新任江西兴国知县海瑞，向江西巡抚吴尧山递交了一份题为《兴国八议》的呈文，就本县的各项政务改革逐一提出主张。其中第八条称：兴国县人口不多，冗官不少，像清军县丞、捕盗主簿这些副县级职位，于政事无补，对民众无益，还留着有什么用，不如都裁革掉。一时，满城哗然！
正副职暗流涌动
秦汉时期的郡县副职都以副署文书、佐理事务为日常工作，除非特许，没有过问其他政务的权力。副职对正官“不买账”，甚至针锋相对，出现相互对抗的现象，并不少见。
从秦汉到明清，中国地方行政建置虽然历经郡县二级制、州郡县三级制、道（路）州（府）县三级制、省（司）府州县复合制等多种变化，但各级政权的“领导班子”设置，基本上都是正副职官员相辅模式，且大多为一正二副到一正三副，只有京师、畿辅、陪都所在，因为政事繁杂而多设副职。如秦汉是郡县二级制，郡政府的正官为郡守，副职为郡尉（后称都尉）、郡丞；县政府的正官称县令、县长，副职为县尉、县丞；小县一丞一尉，大县一丞二尉，京县三丞四尉。曹操的仕途从洛阳北部尉起步，就是京县四尉之一。
明代起，地方正官权力反弹，即便是同知、县丞这种有“二堂”、“二尹”名义的第一副职，也不再有过问全局的职权，而是依惯例由正官委派，分管某一方面的工作。但若对正官的施政方针或具体处置有意见，也可以直接向上级申诉。副职难于驾驭，所以许多正官以裁减乃至清除副职为快事。本文开篇所述海瑞建议要求为兴国县减副，固然有裁冗省费的正大名义，或许也有类似动机。以他那种雷厉风行的个性，来自左右的制约自然是越少越好。
正副相辅模式演变
“领导班子”之所以多取正副官员相辅模式：一方面，有借助副职对正官的辅助提高工作效率之意；另一方面，寓有相互制约之意。通过副职设置实施同级监督，以宋代为标本。宋代的州一级政区有府、州、军、监四种，州级政府各设知州（知府、知军、知监）一人为正官，通称郡守。此外还有身份特殊的“通判”。赵宋开国之初，为笼络人心，稳定政局，往往留用前政权的所谓“伪官”继续担任州府领导，同时又在他们身边设置中央派来协助工作的通判，凡是州府公事，必须由通判与知州同签，方得施行，实寓监督之意。往后，通判制度推广到宋朝全境。神宗朝官制改革，通判被明确为副职，设置人员数因衙门所管地域大小和地位轻重而定，大体为一至二员。其他像签书判官、推官等，实际上是“助理郡政、分案治事”的长官助理，而且有会同知州、通判签署公文的权利。
职权配置又对正官副职的关系相处产生重要影响。比如秦汉绝对是郡守说一不二的一长制，行政级别600石的郡丞虽然有“二太守”的名义，但对于郡政的影响，其实还比不上只有100石级别的主簿，就是郡府办公室主任，因为主簿是太守自署的，既是亲信，又指挥自如，比起中央派来的郡丞，自然更容易得到郡守信任。
魏晋以来，副职与正官在官员级别上的差距被明显拉开，如郡太守为五品，其副职郡丞、长史都下居八品。地方权力过于集中于“一把手”导致朝廷尾大不掉的问题严重起来。到了唐代，又有新的对策来加以调整：一方面，缩小正副官员级别差距。如上州刺史定为从三品，别驾为从四品，长史为从五品上，司马为从五品下，一正三副，使之成为一个梯级结构；另一方面，是分曹治事的属官们由中央任命（以往都由正职官员自己聘任），从操作层面上讲，州县的行政司法财经文教监察正是由这一班人具体执掌的。这种任官途径和在正职官员领导下分工负责的施政形式，对于实施同级监督和提升中央集权，都产生了实效。
两宋在限制正官擅权方面创意更多，比如前文提过的州县政府会签制度，说白了也是让正副官员相互掣肘的设计，好处是能够有效防止“一把手”专断独行，坏处是行政效率和同僚关系可能受到消极影响。
副职该多少治愈痼疾
晚明以后，州县副职地位急速跌落，到清代则跌到谷底，中央分配到地方的一切权力都无可分割地被确定为州县正官这一职位独享，州县官就是“一人政府”，副职基本处在开会陪座、发告示联名的层次。据《光绪会典》卷四、卷五记：全国共有73个直隶州、145个属州，仅设州同知52人，州通判70人；共有1314个县，仅设县丞345人、主簿55人，平均每三个县还摊不上一个副职。但“一把手”不是千手观音，绝无一个人能够承担州县政府所有的职能。于是，幕友、长随、书吏、衙役四套班子合成一个“混沌整体”，按照与正官的关系亲疏、委托轻重等差别，在不同方面和不同阶段上充当“一人制”的工具，由此造成的组织不善和缺乏协调。不受制约的权力必然导致滥用和腐败，在缺乏同级监督的清代地方官场上，这一点十分凸显。所以到后来人们开始对正官的权力独揽产生了怀疑，纷纷提出在州县中增设副职以分正官权力的主张。
历朝各代中地方副职超编最多的，要数宋朝。真宗咸平四年，有关部门汇报最新一次精官简政成果，谓裁减天下冗吏十九万五千人。虽然中央各机构已经“员外加置，无有限数”，毕竟只能收容极小一部分，其他都分流到各部门各单位充实领导力量。以后陆续增添团练、通判、副使、判官、推官等各种官职，现在又安排了四个分管工商专营和特税征收的，一州如此，天下可知。而这种现象，亦正是中国职官史上的痼疾之一。
（编辑：文心雅）