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摘 要：人民监督员制度作为加强对司法权的监督制约与尊重和保障人权的重要举措，通过不断的发展和完善，正以其具有的现实性、合理性，受到社会各界的认同和关注，但其在运行中存在的一系列弊端和缺陷影响和制约着监督工作的成效。
关键词:立法缺失;监督;弊端;改革;出路
人民监督员制度，成为体现中国民主法治进步的精彩一笔。2008年3月18日，第十一届全国人民代表大会第一次会议表决通过了最高人民检察院工作报告，并在《关于最高人民检察院工作报告的决议》中明确指出：“同意报告提出的2008年的工作安排”。而工作报告提出的2008年的工作安排重点之一，就是“全面实行人民监督员制度，推动人民监督员制度法制化，健全检察工作接受人民群众监督的机制。”
一、人民监督员制度在运行中存在的问题
人民监督员制度虽然在一定程度上有效地解决了检察机关查办职务犯罪案件缺乏外部监督的问题，增强了执法的公信度和透明度，但作为新事物，人民监督员制度改革也面临诸如立法缺失，选任、管理模式不科学，履职保障不健全，监督范围随意性大，以及监督程序规定不明确等问题，导致人民监督员监督缺乏刚性，带一些“咨询”色彩。
（一）人民监督员制度选任模式和选任程序缺乏法律依据，立法缺失导致一系列缺点和弊端。
目前，选任人民监督员的模式和程序却没有法律依据，选任程序一般是由检察机关自行进行，缺乏最基本的候选、公告、异议、确认以及更换的程序，选任工作缺乏法定性、权威性。产生的人民监督员存在社会公信力不高，监督权威不强，人员结构不合理等问题，影响了监督工作的质量，其弊端主要表现在以下几个方面：
一是人民监督员选任方法缺乏科学性，产生的人民监督员权威性不强，社会认可程度不高，公信度较低，与建立外部监督新途径的制度定位有差距。同时，由于人民监督员的产生缺少最基本的候选、公告、异议、确认以及更换的程序，仅有检察机关予以评议使得人民监督员几乎脱离了群众对他们的监督，其履行职务的表现，难以保证他们的代表性。在此种形式授权下的人民监督员履行职责，监督力度和效果不可避免地受到影响。
二是选任的人民监督员具有组织化、精英化、官方化色彩，领导干部居多，民意代表性、广泛性不足。现有的选任机制在选任人员方面具有较明显的倾向性，注重学历背景和政治背景，没有充分体现代表性。而担任人民监督员要求具备“较高的政策、法律水平”将大多数普通民众排除在人民监督员的可选范围之外，使人民监督员的代表面过于狭窄，导致人民监督员的民意代表性不够，广泛性不强，没有从真正意义上实现“人民”监督。
三是现有选任模式不利于人民监督员的日常管理及考核
根据现有的选任模式，人民监督员虽然由检察机关来选任，但检察机关并不对人民监督员进行组织管理、考核等工作，因为被监督者是无法对监督者的监督工作进行组织管理的，检察机关设立的人民监督员办公室也只是对人民监督员工作的开展起到一个协助作用。人民监督员的日常工作没有负责人来进行组织管理、监督考核，工作的成效得不到有效的监督，无法保证人民监督员监督的公正性和权威性，不利于人民监督员制度的发展。
（二）人民监督员的监督缺乏应有的独立性。导致这一点的因素很多，而首要原因在于人民监督员的选任机制。人民监督员是由检察院自行选任的，即被监督者选择并“邀请”监督者来对自己实施监督，而且相关的监督费用也由检察院承担。不得不质疑，这样的监督在多大程度上是独立的、认真的、有效的？所以，人民监督员被“邀请”担任监督员后，往往会因为种种因素——诸如“面子”、顾虑、预期效用等——而难以对检察业务进行独立、有效的监督。
（三）人民监督员的职责权限受到很大限制，导致了监督不及时、监督效率不高。人民监督员所进行的监督是一种受邀请的被动监督，由被监督者决定监督者如何去监督，没有形成完善的组织形式和监督程序，监督者的职责权限受到很大限制，而不是完整意义上的宪法和法律赋予人民对国家机关进行监督应有的权利。人民监督员制度在职责权限等方面的局限性，导致了监督不及时、监督效率不高，制约了监督职能的充分发挥，对此，社会各界也有很大质疑。
（四）人民监督员的监督缺乏足够的权威性。2003年9月通过，2004年7月修订的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第25、26条规定：人民监督员的表决意见由检察长或检察委员会进行审查；检察长不同意的，应提请检察委员会讨论；检察委员会不同意的，应依法做出决定，并由人民监督员办公室向人民监督员做出说明；参加监督的多数人民监督员若有异议，可提请上一级人民检察院复核。可见，按照被监督者所设定的规则，人民监督员所拥有的监督权力有限，而且是非约束性的，只有建议权，没有决定权，更没有启动、变更和终止诉讼程序的功能。
二、深化人民监督员制度的改革设想
2008年5月16日，最高人民检察院检察长曹建明主持召开党组会，在听取试点工作情况汇报和领导小组关于深化试点工作的意见后，进行了专题讨论研究，根据党中央的指示和全国人大的要求对试点工作进行了新的部署。会议认为：要以改革的精神来推进人民监督员制度的改革。可见，从高层对人民监督员制度的肯定和将来的改革期望来看，人民监督员制度将走向更加完善、规范。
（一）加快对人民监督员制度正式立法
人民监督员制度自2003年8月试点以来，得到了社会各界的理解和支持。2004年至2007年的全国两会上，人大代表和政协委员们在审议、讨论最高人民检察院工作报告时，对人民监督员制度给予充分肯定，并提出议案、提案和建议，呼吁为人民监督员制度立法。
据统计，自2004年以来，全国两会上共有全国人大代表500余人次和２名全国政协委员提出关于为人民监督员制度立法的16项议案、1项提案和5项建议。笔者认为应重视人大代表的议案、提案和建议，对人民监督员制度及时进行立法，具体条款可以在《检察院组织法》和《刑事诉讼法》中加以规定，即通过《检察院组织法》规定人民监督员的条件、产生方式、职权，通过刑事诉讼法规定人民监督员的工作程序。
（二）改革现有选任模式和选任程序，实行人大选任“体制外”监督
人民监督员制度试行之初，人民监督员由检察机关自己选任、检察长颁发证书。笔者认为只有彻底实现监督的外部化、社会化，把选任人民监督员的权利从检察机关脱离出来，才能真正实现人民监督员制度外部监督的本质属性，才能体现制度设计的科学性、保证监督过程的实效性、树立监督结果的公信力。人大选任人民监督员模式可以有效的解决上述问题，由人大来选任人民监督员，并进行最基本的候选、公告、异议、确认以及更换的程序，对其日常工作进行组织管理、监督考核，既有利于消除社会质疑，也解决了人民监督员本身缺乏监督的问题，形成了人民监督员监督检察机关、人民监督员与检察机关共同接受人大监督的双重关系。
（三）推行“上下级交叉与同级异地交叉监督结合模式”
在人民监督员制度的具体运行模式中，“同级监督模式”无法克服学界和检察机关所诟病的地方化、熟人化问题。而在上提一级（下管一级）和异地交叉监督两种模式中，都无法解决上级机关仍然是本地人民监督员监督的问题。而“上下级交叉与同级异地交叉监督结合模式”，克服了以上各種模式的缺点，使上级以及下级各地检察院都是由其他检察机关的人民监督员进行监督。与其他模式相比，具有天然的优势。
（四）加强和完善人民监督员的履职保障
要充分发挥人民监督员的监督作用，必须加强他们的履职保障工作。笔者以为，应当从以下几个方面赋予人民监督员履职所需的相应职权。
第一，知情权。要保障人民监督员的知情权，检察机关对自身办理的职务犯罪案件，应当在立案侦查、强制措施、移送审查起诉等各诉讼环节中的每一个办案步骤，都应向人民监督员进行通报和反馈，在必要时，人民监督员可主动向检察机关了解案件办理情况，检察机关有关职务犯罪侦查工作方面的执法检查和工作会议，也应当尽可能邀请人民监督员参加。
第二，受训权。人民监督员工作是一项专业性、政策性很强的专门监督工作，因此必须加强对选聘的人民监督员的法律培训工作，通过人民监督员办公室采取多种形式，如组织集中培训，发放法律书籍，邀请人民监督员参加疑难案例研讨会等，努力提高其法律水平和业务能力，以适应监督工作的需要。
第三，保障权。人民监督员参与监督工作,需要占用一定的时间精力,需要必备的物质设施。因此,为人民监督员提供宽敞的办公环境、必要的办公设施、必备的学习资料以及一定的物质补偿等都是很有必要的。同时做好人民监督员的监督经费落实，确保人民监督员的监督津贴和办案补助到位，从物质方面保障人民监督员地位的独立性。此外还应加强对人民监督员的安全保障，严厉查处打击报复或阻碍人民监督员履职的行为。
（作者通讯地址：广西梧州市长洲区检察院，广西 梧州 543002）
关键词:立法缺失;监督;弊端;改革;出路
人民监督员制度，成为体现中国民主法治进步的精彩一笔。2008年3月18日，第十一届全国人民代表大会第一次会议表决通过了最高人民检察院工作报告，并在《关于最高人民检察院工作报告的决议》中明确指出：“同意报告提出的2008年的工作安排”。而工作报告提出的2008年的工作安排重点之一，就是“全面实行人民监督员制度，推动人民监督员制度法制化，健全检察工作接受人民群众监督的机制。”
一、人民监督员制度在运行中存在的问题
人民监督员制度虽然在一定程度上有效地解决了检察机关查办职务犯罪案件缺乏外部监督的问题，增强了执法的公信度和透明度，但作为新事物，人民监督员制度改革也面临诸如立法缺失，选任、管理模式不科学，履职保障不健全，监督范围随意性大，以及监督程序规定不明确等问题，导致人民监督员监督缺乏刚性，带一些“咨询”色彩。
（一）人民监督员制度选任模式和选任程序缺乏法律依据，立法缺失导致一系列缺点和弊端。
目前，选任人民监督员的模式和程序却没有法律依据，选任程序一般是由检察机关自行进行，缺乏最基本的候选、公告、异议、确认以及更换的程序，选任工作缺乏法定性、权威性。产生的人民监督员存在社会公信力不高，监督权威不强，人员结构不合理等问题，影响了监督工作的质量，其弊端主要表现在以下几个方面：
一是人民监督员选任方法缺乏科学性，产生的人民监督员权威性不强，社会认可程度不高，公信度较低，与建立外部监督新途径的制度定位有差距。同时，由于人民监督员的产生缺少最基本的候选、公告、异议、确认以及更换的程序，仅有检察机关予以评议使得人民监督员几乎脱离了群众对他们的监督，其履行职务的表现，难以保证他们的代表性。在此种形式授权下的人民监督员履行职责，监督力度和效果不可避免地受到影响。
二是选任的人民监督员具有组织化、精英化、官方化色彩，领导干部居多，民意代表性、广泛性不足。现有的选任机制在选任人员方面具有较明显的倾向性，注重学历背景和政治背景，没有充分体现代表性。而担任人民监督员要求具备“较高的政策、法律水平”将大多数普通民众排除在人民监督员的可选范围之外，使人民监督员的代表面过于狭窄，导致人民监督员的民意代表性不够，广泛性不强，没有从真正意义上实现“人民”监督。
三是现有选任模式不利于人民监督员的日常管理及考核
根据现有的选任模式，人民监督员虽然由检察机关来选任，但检察机关并不对人民监督员进行组织管理、考核等工作，因为被监督者是无法对监督者的监督工作进行组织管理的，检察机关设立的人民监督员办公室也只是对人民监督员工作的开展起到一个协助作用。人民监督员的日常工作没有负责人来进行组织管理、监督考核，工作的成效得不到有效的监督，无法保证人民监督员监督的公正性和权威性，不利于人民监督员制度的发展。
（二）人民监督员的监督缺乏应有的独立性。导致这一点的因素很多，而首要原因在于人民监督员的选任机制。人民监督员是由检察院自行选任的，即被监督者选择并“邀请”监督者来对自己实施监督，而且相关的监督费用也由检察院承担。不得不质疑，这样的监督在多大程度上是独立的、认真的、有效的？所以，人民监督员被“邀请”担任监督员后，往往会因为种种因素——诸如“面子”、顾虑、预期效用等——而难以对检察业务进行独立、有效的监督。
（三）人民监督员的职责权限受到很大限制，导致了监督不及时、监督效率不高。人民监督员所进行的监督是一种受邀请的被动监督，由被监督者决定监督者如何去监督，没有形成完善的组织形式和监督程序，监督者的职责权限受到很大限制，而不是完整意义上的宪法和法律赋予人民对国家机关进行监督应有的权利。人民监督员制度在职责权限等方面的局限性，导致了监督不及时、监督效率不高，制约了监督职能的充分发挥，对此，社会各界也有很大质疑。
（四）人民监督员的监督缺乏足够的权威性。2003年9月通过，2004年7月修订的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第25、26条规定：人民监督员的表决意见由检察长或检察委员会进行审查；检察长不同意的，应提请检察委员会讨论；检察委员会不同意的，应依法做出决定，并由人民监督员办公室向人民监督员做出说明；参加监督的多数人民监督员若有异议，可提请上一级人民检察院复核。可见，按照被监督者所设定的规则，人民监督员所拥有的监督权力有限，而且是非约束性的，只有建议权，没有决定权，更没有启动、变更和终止诉讼程序的功能。
二、深化人民监督员制度的改革设想
2008年5月16日，最高人民检察院检察长曹建明主持召开党组会，在听取试点工作情况汇报和领导小组关于深化试点工作的意见后，进行了专题讨论研究，根据党中央的指示和全国人大的要求对试点工作进行了新的部署。会议认为：要以改革的精神来推进人民监督员制度的改革。可见，从高层对人民监督员制度的肯定和将来的改革期望来看，人民监督员制度将走向更加完善、规范。
（一）加快对人民监督员制度正式立法
人民监督员制度自2003年8月试点以来，得到了社会各界的理解和支持。2004年至2007年的全国两会上，人大代表和政协委员们在审议、讨论最高人民检察院工作报告时，对人民监督员制度给予充分肯定，并提出议案、提案和建议，呼吁为人民监督员制度立法。
据统计，自2004年以来，全国两会上共有全国人大代表500余人次和２名全国政协委员提出关于为人民监督员制度立法的16项议案、1项提案和5项建议。笔者认为应重视人大代表的议案、提案和建议，对人民监督员制度及时进行立法，具体条款可以在《检察院组织法》和《刑事诉讼法》中加以规定，即通过《检察院组织法》规定人民监督员的条件、产生方式、职权，通过刑事诉讼法规定人民监督员的工作程序。
（二）改革现有选任模式和选任程序，实行人大选任“体制外”监督
人民监督员制度试行之初，人民监督员由检察机关自己选任、检察长颁发证书。笔者认为只有彻底实现监督的外部化、社会化，把选任人民监督员的权利从检察机关脱离出来，才能真正实现人民监督员制度外部监督的本质属性，才能体现制度设计的科学性、保证监督过程的实效性、树立监督结果的公信力。人大选任人民监督员模式可以有效的解决上述问题，由人大来选任人民监督员，并进行最基本的候选、公告、异议、确认以及更换的程序，对其日常工作进行组织管理、监督考核，既有利于消除社会质疑，也解决了人民监督员本身缺乏监督的问题，形成了人民监督员监督检察机关、人民监督员与检察机关共同接受人大监督的双重关系。
（三）推行“上下级交叉与同级异地交叉监督结合模式”
在人民监督员制度的具体运行模式中，“同级监督模式”无法克服学界和检察机关所诟病的地方化、熟人化问题。而在上提一级（下管一级）和异地交叉监督两种模式中，都无法解决上级机关仍然是本地人民监督员监督的问题。而“上下级交叉与同级异地交叉监督结合模式”，克服了以上各種模式的缺点，使上级以及下级各地检察院都是由其他检察机关的人民监督员进行监督。与其他模式相比，具有天然的优势。
（四）加强和完善人民监督员的履职保障
要充分发挥人民监督员的监督作用，必须加强他们的履职保障工作。笔者以为，应当从以下几个方面赋予人民监督员履职所需的相应职权。
第一，知情权。要保障人民监督员的知情权，检察机关对自身办理的职务犯罪案件，应当在立案侦查、强制措施、移送审查起诉等各诉讼环节中的每一个办案步骤，都应向人民监督员进行通报和反馈，在必要时，人民监督员可主动向检察机关了解案件办理情况，检察机关有关职务犯罪侦查工作方面的执法检查和工作会议，也应当尽可能邀请人民监督员参加。
第二，受训权。人民监督员工作是一项专业性、政策性很强的专门监督工作，因此必须加强对选聘的人民监督员的法律培训工作，通过人民监督员办公室采取多种形式，如组织集中培训，发放法律书籍，邀请人民监督员参加疑难案例研讨会等，努力提高其法律水平和业务能力，以适应监督工作的需要。
第三，保障权。人民监督员参与监督工作,需要占用一定的时间精力,需要必备的物质设施。因此,为人民监督员提供宽敞的办公环境、必要的办公设施、必备的学习资料以及一定的物质补偿等都是很有必要的。同时做好人民监督员的监督经费落实，确保人民监督员的监督津贴和办案补助到位，从物质方面保障人民监督员地位的独立性。此外还应加强对人民监督员的安全保障，严厉查处打击报复或阻碍人民监督员履职的行为。
（作者通讯地址：广西梧州市长洲区检察院，广西 梧州 543002）