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食品安全的内涵极其丰富，必须加以明确界定，否则容易发生歧义，产生误解。食品安全一般具有三层含义，即食品的数量安全、食品的质量安全和食品来源的可持续性安全。第一层面的食品数量安全，即基本食品的供给量要符合人们的购买需要，既要让人们买得起，又要让人们买得到。第二层面指的是食品质量安全，是指一个单位范畴(国家、地区或家庭)从生产或提供的食品中获得营养充足、卫生安全的食品消费以满足其正常生理需要，即维持生存生长或保证从疾病、体力劳动等各种活动引起的疲乏中恢复正常的能力。包括食品卫生符合标准，质量合格，营养要有利于人类生存和健康的需求等内容。第三层面的食品来源的可持续性安全，指食品的原料来源要与生态环境、资源利用保持协调关系，确保食品来源的可持续性。食品质量安全，是维持人类健康生活的基本要求权利［1］，本文着重从食品质量安全角度来探讨食品安全。
我国的《食品安全法》第99条规定:食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。
笔者认为，食品安全指食品的种植、养殖、加工、包装、运输、贮存、销售、消费等环节符合食品安全标准要求，不存在危害消费者生命安全健康因素，以及间接影响下一代健康的隐患。这个概念表明食品安全是个动态的过程，既包括生产过程安全，也包括销售、贮存、消费过程的安全；既包括现实的安全，也包括未来安全。
二、我国食品安全事故主要表现
民以食为天，食品关系到人类的生存和身体健康，关系到经济、政治、社会的发展和稳定。近年来，危及人类健康、生命安全的重大食品安全事件屡屡发生，如近几年发生的 “工业明胶酸奶”、“三聚氰胺奶粉”、“苏丹红”、 “皮革奶”、“双汇瘦肉精猪肉”等事故，在全国范围内引起强烈的反响，暴露出我国食品安全方面存在的缺陷、弊端。所以，如何完善食品安全法律制度，构建有效地食品安全监管体系，就显得尤为重要和迫切。
1、农产品、禽类产品的安全状况令人堪忧。生产者为了追求产量和利润，在种植过程中滥用激素类农药、使用大量化肥、农药、化肥残留在农产品中。同时，养殖户为了追求经济效益，大量激素、抗生素用于禽、畜、水产品，出现了“速成鸭”、“瘦肉猪”，甚至添加危害人类健康安全的药物以增加产量，从而使禽、畜、水产品受到污染。
2、在生产制造食品的过程中使用劣质原料，添加有毒物质，滥用添加剂。如：用病死畜禽加工熟肉制品；用“地沟油”加工油炸食品；在腌制咸菜过程中超标准量使用防腐剂苯甲酸钠；在饮料中过量添加甜蜜素糖精钠等甜味剂；焙烤食品中添加二氧化硫作为增白剂；使用矿物油给大米增亮，改变色泽；为改善米粉、腐竹口感使用“吊白块”。这些都给人类的健康带来潜在的威胁。
3、微生物数量超标，对食品安全构成威胁。近年来在我国屡屡发生因食品微生物数量超标中毒事件，特别是在餐饮行业问题尤为突出。食品微生物超标中毒事件呈集体爆发性特征，如1999年全国城运会51名运动员因金黄色葡萄球菌毒素食物中毒； 2001年青海西宁铁路一中和广东省南海市南庄高中发生两起细菌性食物中毒，造成279人中毒。而且餐饮行业中食品微生物中毒事故，不易采取预防措施，安全性检测不易落实，给人们的健康带来很大威胁。
4、食品生产、安全日期不规范。在我国货架期较短的食品，如奶制品生产日期、保质日期随意改动，致使过期食品再次流入市场，严重威胁消费者的健康。合肥、石家庄等地曾出现“早产奶”，即奶制品包装上的生产日期，晚于消费者的实际购买日期，以延长奶制品的货架期，甚至有厂家对已经过了安全保质期的产品收回，用乙醇等有机溶剂进行清洗后，重新打码，这种变动日期的“早产食品”、过期食品应该引起重视。
三、我国食品安全法律制度现状及存在的问题
目前我国食品安全基础法律有：《食品安全法》、《产品质量法》、《农业法》、《标准化法》、《进出口商品检验法》等，涉及食品安全要求的技术标准法律法规有《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品标签标注规定》、《食品添加剂管理规定》，《转基因食品卫生管理办法》等，在上述基础法律和技术规范的基础上，国务院相关部门及地方各级政府制定的相关的规章作为补充，形成了一套完备的食品安全法律体系。
但是，经过分析现阶段频发的食品安全事故的原因，可以发现我国的食品安全法律制度仍存在很多问题,主要表现在：
1、食品安全法律法规系统性和完整性较差，食品安全法律法规之间存在冲突，缺少协调性。多数法律的规定也都是一些概要性的，缺少协调性和针对性，漏洞较多，可操作性较差，致使食品安全执法部门遇到法律没有规定的情况，无法可依，具体操作起来很难。而不同法律法条之间的协调性较差，不同执法部门依据标准不同，处理结果不一致，不利于执法权威性的树立。
2、食品安全法律制定目标错位。我国食品安全法律法规是以实现部门管理目标为目的，将部门管理中存在的问题作为规范对象，涵盖的法律法规并不是以食品安全为目标构建和筹划的，而是以惩治违法行为为主要立法内容。许多世界各国一致认可的食品安全的法律原则如整体性原则、预防性原则并没有体现出来。
3、法律责任分配、承担制度不健全。我国法律授权参与食品安全监管的部门有卫生、农业、质检、工商、食品药品监督管理局，由于监督管理部门多，部门间的职能交叉、重复执法、重復抽检、执法缺位、监管空白等现象较为突出，导致食品安全监管部门职能缺位。另外，法律法规对食品安全事故责任单位和责任人的惩处相对过轻，威慑力不够。
四、完善我国食品安全法律制度的建议
1、完善从农田到餐桌的全程监管制度
食品从原料到消费，经历加工、运输、销售、贮存等环节，整个过程就如一条供应链，任何一个环节出现质量问题，都会影响到食品安全，危机人类身体健康。到目前为止，我国还没有引入“食品供应链”的概念，制定出覆盖全过程法律法规，
2、健全食品召回制度
针对食品安全突发事件的应急响应机制，是一种快速、迅捷的响应机制。食品的生产商、进口商或者经销商以及食品安全监管部门应在最短的时间内对突发事件的起因、可能产生的影响做出客观、全面地评估，食品召回是这种应急响应机制主要环节。 3、完善食品追溯制度以建立食品安全信用体系
完善食品溯源制度，不仅为消费者提供食品的全面准确信息，维护消费者的知情权，为其购买行为提供依据；还可以强化了食品供应链中各生产者、供应者的责任，明确利益主体的责任迫使生产劣质食品的企业退出市场或改进质量，同时也维护信誉好的企业的合法权益。建立规范化、制度化的食品安全信用体系，是完善食品从农田到餐桌全过程安全监管的有效保障。要在《食品安全法》第八章监督管理章节中，确立食品安全信用管理制度并制定具体措施，建立食品企业安全信用标准，明确信用等级对食品企业进行奖惩制度。
4、合理配置食品安全法律责任制度
刑事方面，在我国《刑法》中与食品安全有关的罪一共有三条，第140条的生产、销售伪劣产品罪，第143条生产、销售不符合卫生标准的食品罪，第144条生产、销售有毒、有害食品罪。这三条虽然都是针对危害食品安全行为进行了处罚，表面上看是对食品安全的保护，但是条文过于笼统，适用性不强，导致现实中发生的制售有毒有害食品的生产者、销售者，被处以刑罚的较少。建议在刑法中应当增设“危害食品安全罪”，而且定性为行为犯，以达到保护食品安全权的目的。
行政责任方面，对于违法食品企业处罚金额不应当根据有无“非法所得”来确定，因为食品安全具有潜在危险，不管其有没有进入流通领域，食品生产经营者有没有获利，都必须加以处罚。《食品安全法》中对于食品生产经营者的违法行为的处罚力度太小了，违法分子在与执法机关的方复博弈中，因其违法成本低于非法所得，仍有利润空间，就致使他们不惧处罚，造成食品制假售假愈演愈烈，所以必须加强现有法律法规的行政惩罚力度。
民事责任方面，在我国实践中却，由于诉权不明确、举证难、诉讼成本高等原因，很少有消费者能从生产、销售者那里获得赔偿。建议引进惩罚性赔偿制度，即如果违法行为人的行为具有恶意，或者对食品安全事故态度轻率、漠不关心导致了损害的发生，法院除了可以判决其承担与消费者所受损害对等的赔偿之外，还可以判决超过实际损害范围的惩罚性赔偿，以弥补受害人的损失。
注释：
［1］李哲敏著：“食品安全内涵及评价指标体系研究”，《北京农业职业学院学报》，2004年18卷第1期，第14页。
参考文献：
［1］［美］玛丽恩·内斯特尔:食品安全,社会科学文献出版社，2006年版。
［2］陈锡文:中国食品安全战略研究,北京化学工业出版社，2004年版。
［3］贾敬敦，陈春明:《中国食品安全态势分析》,中国农业科技出版社，2003年版。
［4］江汉湖:《食品安全性与质量控制》,中国轻工业出版社，2002年版。
［5］陳伟红:“我国食品卫生安全监督管理体制的现状及对策”，卫生经济研究，2005年第2期。
［6］傅旭明:“多角度审视食品安全”，中国经济时报，2001年第10期。
［7］郝武:“试论加强和完善对食品安全的管理与立法”，杭州商学院学报2003年第3期。
（作者通讯地址：江苏省徐州市泉山区检察院，江苏 徐州 221000）
我国的《食品安全法》第99条规定:食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。
笔者认为，食品安全指食品的种植、养殖、加工、包装、运输、贮存、销售、消费等环节符合食品安全标准要求，不存在危害消费者生命安全健康因素，以及间接影响下一代健康的隐患。这个概念表明食品安全是个动态的过程，既包括生产过程安全，也包括销售、贮存、消费过程的安全；既包括现实的安全，也包括未来安全。
二、我国食品安全事故主要表现
民以食为天，食品关系到人类的生存和身体健康，关系到经济、政治、社会的发展和稳定。近年来，危及人类健康、生命安全的重大食品安全事件屡屡发生，如近几年发生的 “工业明胶酸奶”、“三聚氰胺奶粉”、“苏丹红”、 “皮革奶”、“双汇瘦肉精猪肉”等事故，在全国范围内引起强烈的反响，暴露出我国食品安全方面存在的缺陷、弊端。所以，如何完善食品安全法律制度，构建有效地食品安全监管体系，就显得尤为重要和迫切。
1、农产品、禽类产品的安全状况令人堪忧。生产者为了追求产量和利润，在种植过程中滥用激素类农药、使用大量化肥、农药、化肥残留在农产品中。同时，养殖户为了追求经济效益，大量激素、抗生素用于禽、畜、水产品，出现了“速成鸭”、“瘦肉猪”，甚至添加危害人类健康安全的药物以增加产量，从而使禽、畜、水产品受到污染。
2、在生产制造食品的过程中使用劣质原料，添加有毒物质，滥用添加剂。如：用病死畜禽加工熟肉制品；用“地沟油”加工油炸食品；在腌制咸菜过程中超标准量使用防腐剂苯甲酸钠；在饮料中过量添加甜蜜素糖精钠等甜味剂；焙烤食品中添加二氧化硫作为增白剂；使用矿物油给大米增亮，改变色泽；为改善米粉、腐竹口感使用“吊白块”。这些都给人类的健康带来潜在的威胁。
3、微生物数量超标，对食品安全构成威胁。近年来在我国屡屡发生因食品微生物数量超标中毒事件，特别是在餐饮行业问题尤为突出。食品微生物超标中毒事件呈集体爆发性特征，如1999年全国城运会51名运动员因金黄色葡萄球菌毒素食物中毒； 2001年青海西宁铁路一中和广东省南海市南庄高中发生两起细菌性食物中毒，造成279人中毒。而且餐饮行业中食品微生物中毒事故，不易采取预防措施，安全性检测不易落实，给人们的健康带来很大威胁。
4、食品生产、安全日期不规范。在我国货架期较短的食品，如奶制品生产日期、保质日期随意改动，致使过期食品再次流入市场，严重威胁消费者的健康。合肥、石家庄等地曾出现“早产奶”，即奶制品包装上的生产日期，晚于消费者的实际购买日期，以延长奶制品的货架期，甚至有厂家对已经过了安全保质期的产品收回，用乙醇等有机溶剂进行清洗后，重新打码，这种变动日期的“早产食品”、过期食品应该引起重视。
三、我国食品安全法律制度现状及存在的问题
目前我国食品安全基础法律有：《食品安全法》、《产品质量法》、《农业法》、《标准化法》、《进出口商品检验法》等，涉及食品安全要求的技术标准法律法规有《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品标签标注规定》、《食品添加剂管理规定》，《转基因食品卫生管理办法》等，在上述基础法律和技术规范的基础上，国务院相关部门及地方各级政府制定的相关的规章作为补充，形成了一套完备的食品安全法律体系。
但是，经过分析现阶段频发的食品安全事故的原因，可以发现我国的食品安全法律制度仍存在很多问题,主要表现在：
1、食品安全法律法规系统性和完整性较差，食品安全法律法规之间存在冲突，缺少协调性。多数法律的规定也都是一些概要性的，缺少协调性和针对性，漏洞较多，可操作性较差，致使食品安全执法部门遇到法律没有规定的情况，无法可依，具体操作起来很难。而不同法律法条之间的协调性较差，不同执法部门依据标准不同，处理结果不一致，不利于执法权威性的树立。
2、食品安全法律制定目标错位。我国食品安全法律法规是以实现部门管理目标为目的，将部门管理中存在的问题作为规范对象，涵盖的法律法规并不是以食品安全为目标构建和筹划的，而是以惩治违法行为为主要立法内容。许多世界各国一致认可的食品安全的法律原则如整体性原则、预防性原则并没有体现出来。
3、法律责任分配、承担制度不健全。我国法律授权参与食品安全监管的部门有卫生、农业、质检、工商、食品药品监督管理局，由于监督管理部门多，部门间的职能交叉、重复执法、重復抽检、执法缺位、监管空白等现象较为突出，导致食品安全监管部门职能缺位。另外，法律法规对食品安全事故责任单位和责任人的惩处相对过轻，威慑力不够。
四、完善我国食品安全法律制度的建议
1、完善从农田到餐桌的全程监管制度
食品从原料到消费，经历加工、运输、销售、贮存等环节，整个过程就如一条供应链，任何一个环节出现质量问题，都会影响到食品安全，危机人类身体健康。到目前为止，我国还没有引入“食品供应链”的概念，制定出覆盖全过程法律法规，
2、健全食品召回制度
针对食品安全突发事件的应急响应机制，是一种快速、迅捷的响应机制。食品的生产商、进口商或者经销商以及食品安全监管部门应在最短的时间内对突发事件的起因、可能产生的影响做出客观、全面地评估，食品召回是这种应急响应机制主要环节。 3、完善食品追溯制度以建立食品安全信用体系
完善食品溯源制度，不仅为消费者提供食品的全面准确信息，维护消费者的知情权，为其购买行为提供依据；还可以强化了食品供应链中各生产者、供应者的责任，明确利益主体的责任迫使生产劣质食品的企业退出市场或改进质量，同时也维护信誉好的企业的合法权益。建立规范化、制度化的食品安全信用体系，是完善食品从农田到餐桌全过程安全监管的有效保障。要在《食品安全法》第八章监督管理章节中，确立食品安全信用管理制度并制定具体措施，建立食品企业安全信用标准，明确信用等级对食品企业进行奖惩制度。
4、合理配置食品安全法律责任制度
刑事方面，在我国《刑法》中与食品安全有关的罪一共有三条，第140条的生产、销售伪劣产品罪，第143条生产、销售不符合卫生标准的食品罪，第144条生产、销售有毒、有害食品罪。这三条虽然都是针对危害食品安全行为进行了处罚，表面上看是对食品安全的保护，但是条文过于笼统，适用性不强，导致现实中发生的制售有毒有害食品的生产者、销售者，被处以刑罚的较少。建议在刑法中应当增设“危害食品安全罪”，而且定性为行为犯，以达到保护食品安全权的目的。
行政责任方面，对于违法食品企业处罚金额不应当根据有无“非法所得”来确定，因为食品安全具有潜在危险，不管其有没有进入流通领域，食品生产经营者有没有获利，都必须加以处罚。《食品安全法》中对于食品生产经营者的违法行为的处罚力度太小了，违法分子在与执法机关的方复博弈中，因其违法成本低于非法所得，仍有利润空间，就致使他们不惧处罚，造成食品制假售假愈演愈烈，所以必须加强现有法律法规的行政惩罚力度。
民事责任方面，在我国实践中却，由于诉权不明确、举证难、诉讼成本高等原因，很少有消费者能从生产、销售者那里获得赔偿。建议引进惩罚性赔偿制度，即如果违法行为人的行为具有恶意，或者对食品安全事故态度轻率、漠不关心导致了损害的发生，法院除了可以判决其承担与消费者所受损害对等的赔偿之外，还可以判决超过实际损害范围的惩罚性赔偿，以弥补受害人的损失。
注释：
［1］李哲敏著：“食品安全内涵及评价指标体系研究”，《北京农业职业学院学报》，2004年18卷第1期，第14页。
参考文献：
［1］［美］玛丽恩·内斯特尔:食品安全,社会科学文献出版社，2006年版。
［2］陈锡文:中国食品安全战略研究,北京化学工业出版社，2004年版。
［3］贾敬敦，陈春明:《中国食品安全态势分析》,中国农业科技出版社，2003年版。
［4］江汉湖:《食品安全性与质量控制》,中国轻工业出版社，2002年版。
［5］陳伟红:“我国食品卫生安全监督管理体制的现状及对策”，卫生经济研究，2005年第2期。
［6］傅旭明:“多角度审视食品安全”，中国经济时报，2001年第10期。
［7］郝武:“试论加强和完善对食品安全的管理与立法”，杭州商学院学报2003年第3期。
（作者通讯地址：江苏省徐州市泉山区检察院，江苏 徐州 221000）