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摘 要：近年来，偷越国（边）境案件高发，本文从基层检察院办理此类案件的实际情况出发，分析了这类案例高发原因，提出了对策建议。
关键词：偷越国（边）境；原因；建议
一、某县办理偷越国（边）境案件的基本情况
我院2009年至2011年办理的偷越国（边）境案件共12件12人。
（一）典型案件
高某偷越国（边）境案。高某，重庆铜梁县人，于2004年3月至2009年2月期间，借用金某、高某（系其妹）的身份信息，以自己的头像在公安机关办理旅游护照及港澳通行证，出入马来西亚、新加坡、澳门等地区20次，“非法”出国务工，其行为已经构成偷越国（边）境罪。
（二）案件特征
偷越国（边）境案件在案情上具有很强的相似性，该类案件的主要特征是：
1、以“旅游”为名，行“务工”之实。被告人多为农民，其出境的目的就是务工增收。由于合法出国务工需要办理境内和境外的多种手续，要求高、费时长，而办理旅游签证则相对容易，因此为图方便、省事，以“旅游” 的理由办理签证，持旅游签证出国打“黑工”。
2、冒用他人身份信息办理签证。与一般不办理签证、从封闭地区偷越出国（边）境的行为不同，被告人采取冒用多人身份信息去公安机关办理签证、从关口“正常”出境的方式偷越国（边）境。因为旅游签证最长期限只有3个月，如果延长则需要在国内等待半年甚至更长时间，为达到长期滞留国外的目的，于是采取了假冒多人身份信息办理旅游签证出境的犯罪手段。
3、法律意识淡薄，没有意识到自己行为违法。被告人没有通过具有资质的劳务中介或外派企业组织出国务工，而是通过本地熟人或中介介绍出国寻找就业门路；部分介绍人或违法中介教唆当事人编造出国事由，隐瞒出国真实目的，从而达到出国务工的目的。被告人并没有意识到自己的行为已触犯了国家法律。
4、风险意识缺乏，没有意识到自己行为的严重后果。被告人不但违反我国法律，也违反其务工国的法律，一旦被发现将被遣返。并且在劳动时受到伤害也不能得到应有的救助和赔偿，难以得到法律的有效保护。
二、该类案件高发的主要原因
偷越国（边）境案件高发的原因很复杂，但归纳起来主要包括以下四个方面：
（一）国外对劳动力需求的不断增加
随着发达国家出生率降低和人口老龄化，全球劳务的总体需求快速增长，海外一些地区出现了劳动力严重短缺的情况，对劳动力的市场需求较大。
（二）出国务工增收的内在动力不断增强
中国是一个劳动力相对富余的国家，随着我国农村城镇化步伐不断加快，目前农村约有1.5亿剩余劳动力需要转移, 而国内市场由于受各种条件限制，对劳动力吸纳的程度有限。
（三）部分务工者不了解对外劳务合作的相关政策
由于文化素质不高，以及获取信息的渠道不畅，部分务工者不了解我国对外劳务合作的相关政策，在寻求外出务工时不知道如何顺利、合法地走出国门，采取了违法手段，导致偷越国（边）境案件的高发。
（四）部分务工者无力支付合法出国务工前各种费用
在出国务工前，需要进行体检、签证、培训等各种前期准备，产生的费用从几千元到几万元不等。许多农民都是因为家庭贫困才外出务工的，根本无法承受這笔前期费用，因此不得不放弃通过合法途径到国外打工的机会，转而采取偷越国（边）境的方式非法打工。
三、完善我国对外劳务合作制度的相关建议
党的十七大明确提出：统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设要以促进农民增收为核心，多渠道转移农民就业。对外劳务合作不失为一条扩大就业，农民增收的有效途径，也是经济全球化的必然。因此，针对上述问题，提出如下建议。
（一）完善立法、统一标准
近年来，我国对外劳务输出人数增多，市场不断成长已经成为不争的事实，而立法滞后的矛盾也日益凸显出来。应先将目前充斥市场的各种规范性文件进行清理，制定出系统的管理条例和实施细则，形成完整统一的法律框架。不能继续将对外劳务输出这一在国际上已认可的独立门类，继续按照以往的模式细分成不同的类别来制定规则。制定统一的标准对行业发展，繁荣市场有至关重要的意义。
（二）“疏”“堵”并举、加强管理
尽管主管部门和政府委托的行业组织采取了一系列的措施规范管理对外劳务输出，可是，市场经营秩序混乱的问题依然存在。可以采取“疏”与“堵” 两种手段，进一步提高管理水平。“疏”是指通过管理机构整合、减少审批环节，进一步畅通正规渠道；通过政策扶持、限定收费、提高行政效率等措施，提高正规外派企业的竞争力。“堵”包括两个方面，一方面，要以严厉手段打击非法渠道，对违规经营的中介公司等坚决摘牌，例如 2004 年国家有关部委联合开展清理整顿非法出入境中介活动的“春雷”专项行动，在一段时间里净化了劳务输出市场。另一方面，要把好出境管理关，堵住“非法劳务、合法出境”的通道。对于同一批次、多人头的大规模出境，边境管理部门在做形式审查的同时，应当进行实质性审查，主要审核出国的目的地和出国的事由，杜绝以旅游为幌子，进行非法务工。对于出国事由、动机确实可疑的人员，可以暂不予放行，及时与其户口所在地的相关部门取得联系，查证属实后方才放行。
（三）政府重视、健全机制
劳动者是劳动力的载体，有思想、有人格，其行为需要规范、权益需要保护。因此，对外劳务合作不应被看作是一种单纯的市场行为，简单地受市场规律的支配，它应当受到政府的高度重视。
对外劳务合作作为一种包含多元主体、具有涉外因素、影响公民权益的经济活动，政府在对外劳务输出中应承担重要的责任。这不仅仅指一国政府对他国政府的主权及市场的尊重，更重要的是：政府在对本国市场规则的设定、市场环境的完善方面应尽的职责，以及对本国公民享有的管理权利和承担的保障义务。
政府作为行政权力的拥有者，应是劳动者权益的最大保护者。由于赴外劳务人员合法权益的保障工作是一项涉及部门较多、较为复杂的社会系统工程，需要公安、工商、商务、劳动、司法等有关部门的共同努力，建立和完善对赴外劳务人员权益保障监管机制。紧扣劳动合同制度这一关键，派出前把关，派出后监督，回国后反馈。在解决劳动关系纠纷时，遵循国际法则，依照有关法律法规的规定进行处理，公平、公正、高效地进行司法救济，更好地保障涉外劳动法律关系当事人的合法权益。 （四）整合培训、优化结构
我国对外劳务合作的现状是：劳务队伍与其他劳务输出大国相比在技能、语言等方面不占优势；高级劳务人员比例少，在国际竞争中处于不利的地位。打破瓶颈的关键在于提高劳动者素质，优化劳动者结构，增强劳动者核心竞争力。因此，一方面，要切实做好教育培训工作。加强对外劳务输出人员的专业技术培训和继续教育；更新培训教育的课程，特别是要做好外语和应用技能的培训；调整劳务人员的知识结构、提高技术素养和文化素质。同时，逐步将劳务输出培训中心和培训基地市场化，不断提高培训效率和效果；并且通过政府推动国际教育合作，与他国达成相互承认职业技术资格及认证的协议。另一方面，要加强对我国劳务输出方向进行宏观指导。例如，在发达国家或已经有了一定工业基础的较发达国家的劳务市场中，着力突破当地解决不了和当地人才紧缺的劳务市场，如医护人员、高级海员、中餐厨师、高级技工等；对发展中国家则应主要着眼技术含量较高的工作，如技术人员、管理人员和较高层次的技术工人等。此外还可以及时追踪国际市场需求变化，指导发展实用技术、现代农业、高科技行业等技术含量较高的劳务输出。
（五）加大宣传、统一平台
从实际情况看，我国对外劳务合作还处于自然发展的状态，大部分务工人员采取的是投亲靠友奔熟人的方法。针对这样的现象，构建畅通的宣传沟通平台至关重要。因为宣传是劳务输出由自发、分散向有组织、有规模发展的基础。
第一，要成立和完善宣传沟通的管理机构。针对出国务工者的特点，将植根于基层的对外劳务输出的管理基点、宣传工作的重点放到村（街道）一级。同时，建立人员出境联报联查制度，及时了解人员出国务工情况。
第二，要加大宣传力度引导劳务合理输出。充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体，通过制作专题片，开辟专栏、印刷宣传册等形式，广泛宣传劳务输出的重要意义、国家对出国务工的法律法规、优惠政策、正规途径，劳务信息，让更多的人知道这种就业方式和需求，并且知道实现这种就业方式合法正规的办理方法和渠道；可以确定每年的某月为劳务输出宣传月，号召县、乡、村三级和社会各方面都来关心、支持、宣传对外劳务合作。
第三，要结合真实案例进行宣传。加大宣传典型事例的力度，通过树立正面典型，为外出务工人员提供一个介绍经验、展示风采的平台，用真实的案例进行正确的引导。让务工农民明白，如果存在出国务工不规范的行为，即使到了国外，也容易出现违反所在国法律或权益受到侵害等情况，不但无“工”可“务”，反而会在异国他乡受难。
（六）加强保障、及时救助
随着我国对外劳务合作的发展，相應的中介服务机构和救助措施也应不断完善，以便为出国务工人员提供更多的保障。
第一，建立合同验证机构。通过政府资源，帮助务工人员了解对外劳务合作项目的真实性，查验企业的经营资格。告知务工人员能否直接与对外劳务合作企业签订合同。
第二，增设权利保障派出机构。我国商务、外交、劳动与保障等相关部委可以在他国法律允许的范围内，在我国海外务工人员相对集中的国家和地区设立专门的海外务工人员权利保障机构，为我国海外务工人员提供一线支持。
第三，设立出国劳务风险基金。建议由政府、务工人员输出公司、对外务工者三方按比例出资设立出国劳务风险基金，对出国务工人员发生的伤亡等损失在经济上给予一定的救助，在一定程度上减轻出国务工人员的后顾之忧，使其能安心工作。
（七）加快创新、科学发展
为实现地方对外劳务合作的跨越式发展，应着力改变区县对外劳务服务中心和对外劳务合作企业“单打独斗”的局面，以省或市为单位建立统一的对外劳务合作管理服务机构，重组部分大型劳务合作企业，成立对外劳务合作的集团公司，以提高企业的竞争力、品牌和规模效应，从而改变低端劳务输出比例大，专业水平低，无品牌的旧发展模式，不断扩大劳务输出的广度和深度。
在“互利互惠、合作共赢”的原则下，积极寻找对外合作机会，与劳动力需求国家签署双边劳务合作协定，在巩固传统市场的基础上,不断开拓新兴市场。另外，还应加大与国内先进地区的合作力度，借鉴学习先进地区比较成熟的对外劳务合作模式，借助其资金、技术、劳务信息等方面的优势，扩大就业渠道，成功实现“走出去”战略，并针对本地的实际情况，开创一条独具特色的规模化、专业化、品牌化的发展之路，实现科学发展。
（作者通讯地址：重庆市铜梁县人民检察院，重庆 铜梁 402560）
关键词：偷越国（边）境；原因；建议
一、某县办理偷越国（边）境案件的基本情况
我院2009年至2011年办理的偷越国（边）境案件共12件12人。
（一）典型案件
高某偷越国（边）境案。高某，重庆铜梁县人，于2004年3月至2009年2月期间，借用金某、高某（系其妹）的身份信息，以自己的头像在公安机关办理旅游护照及港澳通行证，出入马来西亚、新加坡、澳门等地区20次，“非法”出国务工，其行为已经构成偷越国（边）境罪。
（二）案件特征
偷越国（边）境案件在案情上具有很强的相似性，该类案件的主要特征是：
1、以“旅游”为名，行“务工”之实。被告人多为农民，其出境的目的就是务工增收。由于合法出国务工需要办理境内和境外的多种手续，要求高、费时长，而办理旅游签证则相对容易，因此为图方便、省事，以“旅游” 的理由办理签证，持旅游签证出国打“黑工”。
2、冒用他人身份信息办理签证。与一般不办理签证、从封闭地区偷越出国（边）境的行为不同，被告人采取冒用多人身份信息去公安机关办理签证、从关口“正常”出境的方式偷越国（边）境。因为旅游签证最长期限只有3个月，如果延长则需要在国内等待半年甚至更长时间，为达到长期滞留国外的目的，于是采取了假冒多人身份信息办理旅游签证出境的犯罪手段。
3、法律意识淡薄，没有意识到自己行为违法。被告人没有通过具有资质的劳务中介或外派企业组织出国务工，而是通过本地熟人或中介介绍出国寻找就业门路；部分介绍人或违法中介教唆当事人编造出国事由，隐瞒出国真实目的，从而达到出国务工的目的。被告人并没有意识到自己的行为已触犯了国家法律。
4、风险意识缺乏，没有意识到自己行为的严重后果。被告人不但违反我国法律，也违反其务工国的法律，一旦被发现将被遣返。并且在劳动时受到伤害也不能得到应有的救助和赔偿，难以得到法律的有效保护。
二、该类案件高发的主要原因
偷越国（边）境案件高发的原因很复杂，但归纳起来主要包括以下四个方面：
（一）国外对劳动力需求的不断增加
随着发达国家出生率降低和人口老龄化，全球劳务的总体需求快速增长，海外一些地区出现了劳动力严重短缺的情况，对劳动力的市场需求较大。
（二）出国务工增收的内在动力不断增强
中国是一个劳动力相对富余的国家，随着我国农村城镇化步伐不断加快，目前农村约有1.5亿剩余劳动力需要转移, 而国内市场由于受各种条件限制，对劳动力吸纳的程度有限。
（三）部分务工者不了解对外劳务合作的相关政策
由于文化素质不高，以及获取信息的渠道不畅，部分务工者不了解我国对外劳务合作的相关政策，在寻求外出务工时不知道如何顺利、合法地走出国门，采取了违法手段，导致偷越国（边）境案件的高发。
（四）部分务工者无力支付合法出国务工前各种费用
在出国务工前，需要进行体检、签证、培训等各种前期准备，产生的费用从几千元到几万元不等。许多农民都是因为家庭贫困才外出务工的，根本无法承受這笔前期费用，因此不得不放弃通过合法途径到国外打工的机会，转而采取偷越国（边）境的方式非法打工。
三、完善我国对外劳务合作制度的相关建议
党的十七大明确提出：统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设要以促进农民增收为核心，多渠道转移农民就业。对外劳务合作不失为一条扩大就业，农民增收的有效途径，也是经济全球化的必然。因此，针对上述问题，提出如下建议。
（一）完善立法、统一标准
近年来，我国对外劳务输出人数增多，市场不断成长已经成为不争的事实，而立法滞后的矛盾也日益凸显出来。应先将目前充斥市场的各种规范性文件进行清理，制定出系统的管理条例和实施细则，形成完整统一的法律框架。不能继续将对外劳务输出这一在国际上已认可的独立门类，继续按照以往的模式细分成不同的类别来制定规则。制定统一的标准对行业发展，繁荣市场有至关重要的意义。
（二）“疏”“堵”并举、加强管理
尽管主管部门和政府委托的行业组织采取了一系列的措施规范管理对外劳务输出，可是，市场经营秩序混乱的问题依然存在。可以采取“疏”与“堵” 两种手段，进一步提高管理水平。“疏”是指通过管理机构整合、减少审批环节，进一步畅通正规渠道；通过政策扶持、限定收费、提高行政效率等措施，提高正规外派企业的竞争力。“堵”包括两个方面，一方面，要以严厉手段打击非法渠道，对违规经营的中介公司等坚决摘牌，例如 2004 年国家有关部委联合开展清理整顿非法出入境中介活动的“春雷”专项行动，在一段时间里净化了劳务输出市场。另一方面，要把好出境管理关，堵住“非法劳务、合法出境”的通道。对于同一批次、多人头的大规模出境，边境管理部门在做形式审查的同时，应当进行实质性审查，主要审核出国的目的地和出国的事由，杜绝以旅游为幌子，进行非法务工。对于出国事由、动机确实可疑的人员，可以暂不予放行，及时与其户口所在地的相关部门取得联系，查证属实后方才放行。
（三）政府重视、健全机制
劳动者是劳动力的载体，有思想、有人格，其行为需要规范、权益需要保护。因此，对外劳务合作不应被看作是一种单纯的市场行为，简单地受市场规律的支配，它应当受到政府的高度重视。
对外劳务合作作为一种包含多元主体、具有涉外因素、影响公民权益的经济活动，政府在对外劳务输出中应承担重要的责任。这不仅仅指一国政府对他国政府的主权及市场的尊重，更重要的是：政府在对本国市场规则的设定、市场环境的完善方面应尽的职责，以及对本国公民享有的管理权利和承担的保障义务。
政府作为行政权力的拥有者，应是劳动者权益的最大保护者。由于赴外劳务人员合法权益的保障工作是一项涉及部门较多、较为复杂的社会系统工程，需要公安、工商、商务、劳动、司法等有关部门的共同努力，建立和完善对赴外劳务人员权益保障监管机制。紧扣劳动合同制度这一关键，派出前把关，派出后监督，回国后反馈。在解决劳动关系纠纷时，遵循国际法则，依照有关法律法规的规定进行处理，公平、公正、高效地进行司法救济，更好地保障涉外劳动法律关系当事人的合法权益。 （四）整合培训、优化结构
我国对外劳务合作的现状是：劳务队伍与其他劳务输出大国相比在技能、语言等方面不占优势；高级劳务人员比例少，在国际竞争中处于不利的地位。打破瓶颈的关键在于提高劳动者素质，优化劳动者结构，增强劳动者核心竞争力。因此，一方面，要切实做好教育培训工作。加强对外劳务输出人员的专业技术培训和继续教育；更新培训教育的课程，特别是要做好外语和应用技能的培训；调整劳务人员的知识结构、提高技术素养和文化素质。同时，逐步将劳务输出培训中心和培训基地市场化，不断提高培训效率和效果；并且通过政府推动国际教育合作，与他国达成相互承认职业技术资格及认证的协议。另一方面，要加强对我国劳务输出方向进行宏观指导。例如，在发达国家或已经有了一定工业基础的较发达国家的劳务市场中，着力突破当地解决不了和当地人才紧缺的劳务市场，如医护人员、高级海员、中餐厨师、高级技工等；对发展中国家则应主要着眼技术含量较高的工作，如技术人员、管理人员和较高层次的技术工人等。此外还可以及时追踪国际市场需求变化，指导发展实用技术、现代农业、高科技行业等技术含量较高的劳务输出。
（五）加大宣传、统一平台
从实际情况看，我国对外劳务合作还处于自然发展的状态，大部分务工人员采取的是投亲靠友奔熟人的方法。针对这样的现象，构建畅通的宣传沟通平台至关重要。因为宣传是劳务输出由自发、分散向有组织、有规模发展的基础。
第一，要成立和完善宣传沟通的管理机构。针对出国务工者的特点，将植根于基层的对外劳务输出的管理基点、宣传工作的重点放到村（街道）一级。同时，建立人员出境联报联查制度，及时了解人员出国务工情况。
第二，要加大宣传力度引导劳务合理输出。充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体，通过制作专题片，开辟专栏、印刷宣传册等形式，广泛宣传劳务输出的重要意义、国家对出国务工的法律法规、优惠政策、正规途径，劳务信息，让更多的人知道这种就业方式和需求，并且知道实现这种就业方式合法正规的办理方法和渠道；可以确定每年的某月为劳务输出宣传月，号召县、乡、村三级和社会各方面都来关心、支持、宣传对外劳务合作。
第三，要结合真实案例进行宣传。加大宣传典型事例的力度，通过树立正面典型，为外出务工人员提供一个介绍经验、展示风采的平台，用真实的案例进行正确的引导。让务工农民明白，如果存在出国务工不规范的行为，即使到了国外，也容易出现违反所在国法律或权益受到侵害等情况，不但无“工”可“务”，反而会在异国他乡受难。
（六）加强保障、及时救助
随着我国对外劳务合作的发展，相應的中介服务机构和救助措施也应不断完善，以便为出国务工人员提供更多的保障。
第一，建立合同验证机构。通过政府资源，帮助务工人员了解对外劳务合作项目的真实性，查验企业的经营资格。告知务工人员能否直接与对外劳务合作企业签订合同。
第二，增设权利保障派出机构。我国商务、外交、劳动与保障等相关部委可以在他国法律允许的范围内，在我国海外务工人员相对集中的国家和地区设立专门的海外务工人员权利保障机构，为我国海外务工人员提供一线支持。
第三，设立出国劳务风险基金。建议由政府、务工人员输出公司、对外务工者三方按比例出资设立出国劳务风险基金，对出国务工人员发生的伤亡等损失在经济上给予一定的救助，在一定程度上减轻出国务工人员的后顾之忧，使其能安心工作。
（七）加快创新、科学发展
为实现地方对外劳务合作的跨越式发展，应着力改变区县对外劳务服务中心和对外劳务合作企业“单打独斗”的局面，以省或市为单位建立统一的对外劳务合作管理服务机构，重组部分大型劳务合作企业，成立对外劳务合作的集团公司，以提高企业的竞争力、品牌和规模效应，从而改变低端劳务输出比例大，专业水平低，无品牌的旧发展模式，不断扩大劳务输出的广度和深度。
在“互利互惠、合作共赢”的原则下，积极寻找对外合作机会，与劳动力需求国家签署双边劳务合作协定，在巩固传统市场的基础上,不断开拓新兴市场。另外，还应加大与国内先进地区的合作力度，借鉴学习先进地区比较成熟的对外劳务合作模式，借助其资金、技术、劳务信息等方面的优势，扩大就业渠道，成功实现“走出去”战略，并针对本地的实际情况，开创一条独具特色的规模化、专业化、品牌化的发展之路，实现科学发展。
（作者通讯地址：重庆市铜梁县人民检察院，重庆 铜梁 402560）