论文部分内容阅读
摘 要：为了配合城镇化发展，完善城市基础设施和提高公共服务水平，中小城市地方融资平台数量越来越多。如何规范平台管理，如何转型以适应经济的发展是目前应该考虑的重要问题。本文概述了中小城市地方融资平台的发展现状，指出中小城市地方政府融资平台存在的主要问题是管理体制存在不足、融资方式单一、债务风险较大。中小城市地方政府融资平台应该建立现代化的企业管理机制、运用多样化的融资方式和推广PPP运营模式以促进平台转型发展。
关键词：中小城市 地方政府融资平台 发展现状 存在问题 转型发展
一、引言
近十几年来，经济不断发展，城镇化的发展脚步加快，为了完善城市基础设施和提高公共服务水平，政府的财政压力也随之而来。为了缓解财政压力，地方融资平台应运而生。但是，大量的中小城市地方融资平台有着内部管理混乱、债务风险过高等问题，这将会影响当地的城镇化发展和政府财政状况。
已有的国内外研究文献，大部分是研究地方政府融资平台整体的运营模式、存在的问题以及解决方案。例如，谭长路（2009）对比分析了国内外不同的地方投融资平台的运营模式，如英国的公私合营模式，重庆的“八大投”模式，并给出了完善我国地方政府融资平台运营模式的建议。沈靖驭（2015）认为地方政府融资平台由于融资方式单一，缺乏风险预警机制等多个原因导致地方政府融资平台的风险偏大。Tarlok Singh（2012）认为民间闲置资金应该投入到城市基础设施和公共服务建设中，民间的资金参与对地方的城镇化发展具有重要的意义。闫晨阳（2016）指出不同地方的融资平台因为地理位置不同，转型发展的路径不一。地方政府融资平台需要根据市场的变化做出实时调整，不断的改革创新，才能在未来的发展中占据优势地位。
中小城市地方政府融资平台数量众多，占地方政府融资平台比例过半。中小城市地方政府融资平台在转型过程中所遇到问题和解决方法和大城市的地方政府融资平台有所区别，但当前单独对中小城市地方政府融资平台的研究较为欠缺。掌握中小城市地方政府的发展现状，剖析其发展中存在的问题并探讨其转型发展对策，对促进中小城市地方政府融资平台的可持续发展具有重要意义。
二、中小城市地方政府融资平台的发展现状
地方融资平台，是各级地方政府用于筹集资金，以完善城市的基础设施和公共项目为目的而设立的公司。2008年，美国次贷危機波及中国，中国政府提出了“四万亿”的投资计划以刺激经济，拉动内需。地方政府需要负责提供其中的2.82万亿资金，这对地方政府来说是个巨大的资金压力。这时，地方政府融资平台为市政建设筹集了大量的资金。平台得到了快速的发展和扩张，也缓解了政府的财政压力。截至2017年3月31日，全国共有11728家地方融资平台公司，数量众多，县级地方政府融资平台占一半以上，市级地方政府融资平台占40%左右。从2011年到2016年间，有息债务规模翻倍，增加至43.28万亿元。《全国政府性债务审计结果》公布，截至2013年6月底，地方政府融资平台的资金主要用于市政建设、交通运输设施建设、教科文卫、保障性住房、生态建设和环境保护等公共项目，共87806.13亿元，占总资金支出的86.77%，大力推动了社会事业的改革发展和民生改善。
在快速发展的同时，中小城市地方政府融资平台也出现了许多问题。由于中小城市地方政府融资平台融资方式单一，项目回款时间长利润小，监管机制缺失，导致了平台管理机制混乱，自身偿债能力不足，持续融资能力不足等问题。一系列的潜在问题让地方政府融资平台的信用评级开始受到怀疑。江苏新海连发展集团的信用评级被降至BB，其全资境外子公司香港特区致远集团评级被降至BB—。
三、中小城市地方政府融资平台存在的问题
1.管理体制存在不足。中小城市地方政府融资平台是政府为了筹措资金而设立的公司。许多中小城市地方政府融资平台公司的管理层人员不是聘请的职业经理人，而是由政府人员担任或者指派的，他们缺乏专业的管理公司的能力和经验。在公司治理结构上，缺乏科学的管理机制。许多融资平台没有监事会、董事会等，或者这些机构形同虚设，没有真正地落实执行他们应有的职责。实质上，中小城市地方政府融资平台主要是由政府管控的，在关于投资融资、项目选择、人事管理等方面的决策都没有自身的独立性，更多的可能是听取政府的意见，项目的选择上大部分取决于政府当年的整体规划和安排。在这样的管理体制下，融资平台可能会做出不科学、不利于公司长远发展的决策。同时，融资平台缺乏监管部门、行业协会等多方面的监督，很可能出现内部管理混乱、挪用项目资金等问题。
2.融资方式单一。中小城市地方政府融资平台的融资方式主要是依靠银行贷款，银行的长期贷款占总负责的一半以上，过度地依赖银行贷款，融资结构不太合理。一是因为大部分的中小城市地方政府融资平台向政策性银行或者商业银行贷款是用于城市的基础设施和公共设施建设，所需金额大，还款时间长，地方政府都会向多个银行替其进行担保，所以贷款程序方便、容易。二是银行认为有了政府的担保，即使项目出现问题，平台无法按时还款，政府会用财政资金先行还款。这样一来，贷款的风险减低，坏账的机率比较小，所以银行更愿意贷款给地方政府融资平台而非私营企业。
同时，中小规模的地方融资平台因为资产规模较小，盈利能力较弱，可以选择的融资方式比大型的地方融资平台少，难度较大。其他的融资方式，如上市融资、发行企业债券等方式需要一定的条件，有些中小城市地方政府融资平台无法达到。总体而言，中小城市地方政府平台更容易也更倾向于向银行贷款。
主要依靠银行贷款的单一融资方式会造成地方中小融资平台还款压力过大，如果平台没有足够的资金偿还贷款，政府就要帮助平台偿还贷款，财政资金压力变大。如果财政资金紧张，无法还款，产生坏账，资金风险将会由多个银行承担。由于金额较大，容易对整体的银行系统造成较大的财务影响。 3.债务风险较大。大部分中小城市地方政府融资平台的资产负债率偏高，意味着资产是由过多的负债构成的。因为当地政府为地方融资平台提供信用担保，所以银行对地方政府融资平台的贷款总金额没有严格的控制。过多的负债代表着地方政府融资平台每年还要支付高额的利息费用。一味地想要依靠政府的财政补贴来偿还债务是不现实的，所以中小城市地方政府融资平台可能会拆东墙补西墙，不断地向银行贷款，来偿还到期的本金利息。
平台的资金链主要依靠完工项目的利润、负债、政府的财政补贴来维系。地方政府融资平台负责的大部分是周期较长，回收资金较慢，利润较低的基础设施建设项目。低利润率，高还款额，回收成本过慢，这都给融资平台带来很大的还款压力，容易出现资金链断裂的问题，债务风险比较大，不利于中小城市地方政府融资平台的稳定发展。
四、促进中小城市地方政府融资平台转型发展的建议
2014年9月，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求剥离了融资平台的政府融资的职能。融资平台不得新增政府债务，大力推广政府与社会资本合作模式（PPP模式），地方政府融资平台现有的运营模式难以继续，转型发展不可避免。
2017年5月发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和6月发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》要求对违规举债的地方政府问责处罚。7月的全国金融会议要求严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任，降低政府的债务风险。
中小城市地方政府融资平台应该顺应经济发展的趋势，根据国家文件的指导意见，重新定义其在资本市场的角色，规范平台的管理，向市场化、独立经营的现代企业方向发展，作为社会资本參与城市基础设施和公共项目的建设。
中小城市地方政府融资平台自身如何规范管理，如何降低债务风险，如何推广新的项目运营模式，是中小城市地方政府融资平台转型发展所急需解决的问题。
1.政企分离，建立现代化的企业管理机制。《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求政府不再管控地方政府融资平台，地方政府融资平台要淡化行政色彩，和政府构成平等合作的关系。
在管理机制方面，政府的行政人员不应再担任融资平台的高层管理人员。平台应该聘请专业的管理团队管理融资平台，引进高精尖的人才负责项目开发，明确岗位职责，规范员工考核和培训机制，对企业的人力资源体系进行重新设计优化。在监督机制方面，应该建立健全董事会、监事会的管理监督机制，发挥应有的监督作用。同时，应该完善风险预警机制，提高风险防范能力。
中小城市地方政府融资平台应根据自身的实际情况，对所涉及的项目进行分析，结合政府未来的城市建设规划，做好长期和短期的工作计划，明确重点项目。在进行项目和融资方案选择时，考虑项目的成本和盈利情况，不受政府的干涉，独立地选择适合平台运营的项目和融资方式，做好风险预警方案，避免出现资金问题。
总的来说，中小城市地方政府融资平台应该建立一套完整的现代化的企业管理机制，转型为市场化公司。
2.多样化的融资方式。以往，中小城市地方政府融资平台主要通过政府信用保证，向银行获得贷款，单一的融资方式加大了地方政府融资平台的债务风险。中小城市地方政府融资平台应该采取多样化的融资方式，盘活社会闲置资本，可以提高资金的利用效率和降低融资风险。
一方面，中小城市地方政府融资平台依然可以将银行贷款作为融资的一个重要手段。另一方面，中小城市地方政府融资平台可以引入社会闲置资本，采取各种新的融资方式，如资产证券化，发行城市发展基金，众筹等，拓宽融资渠道。
资产证券化是把未来可预见的收入作为基础资产，以此担保，在资本市场上发行证券来获得融资。在中小城市地方政府融资平台的项目中，有一部分的项目是具有稳定的可预见性收入的，如污水处理、地铁。这种融资方式门槛较低，比较适合中小城市地方政府融资平台。
城市发展基金，主要针对未上市的中小城市地方政府融资平台的城市建设项目，向特定的机构投资者以私募的方式筹措资金。各个出资方共同成立发展基金，交给专业的信托公司管理。
合理利用社会闲置资本，创新融资方式，在减轻政府财政负担的同时也可以降低中小城市地方政府融资平台的债务风险，有利于平台改革转型和可持续发展。
3.推广PPP模式。2014年的《关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确指出要大力推广政府与社会资本合作模式，即PPP模式。PPP模式，是政府与民营企业之间共同建设城市基础设施或提供公共服务。在一定期限内，政府将该项目的特许经营权转让给私人企业，到期私人企业退出，政府回收特许经营权。在共同建设期间，政府和私人企业利润共享，风险共担。
中小城市地方政府融资平台没有相关的经验，可以学习国内一些大型的融资平台的PPP模式，吸取经验，然后结合当地的政策、经济实际情况和地理位置等因素，做出相应的调整。例如上海，市场化程度高，融资方式多样化，企业现代化程度高，项目管理模式采用承包模式。位于金融市场相对活跃的中小城市地方政府融资平台可以参考这种模式。
中小城市地方政府融资平台可以先选择利润相对稳定的项目（如污水处理、自来水供应等项目），寻找一家和项目相关的公司合资，成立一家SPV（项目公司）开始推行。利润相对稳定，风险相对较低。
从长远来说，中小城市地方政府融资平台应该引进人才、积累资源，增强自身的实力和竞争力。一个实力强的融资平台才能够持续的推进PPP模式。
参考文献：
[1]谭长路.地方政府投融资平台建设的模式的分析[J].甘肃金融，2009（7）：44-45.
[2]沈靖驭.地方政府融资平台风险防控对策研究[D].未出版之硕士论文.湖南：湘潭大学，2015.12.
[3]Tarlok Singh.Journal of Economic Policy Reform.2012（2），109-133.
[4]闫晨阳.地方政府融资平台发展现状及转型之路——以石家庄
国控投资集团为例.[D].未出版之硕士论文.河北：河北经贸大学，2016.
[5]审计署.全国政府性债务审计结果[EB/OL].2013.12.31.
[6]国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见[EB/OL].2014.9.21.
[7]财政部.关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知[EB/OL].2017.5.3.
[8]财政部.关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知[EB/OL].2017.6.26.
[9]夏汛汛.浅析中小城投公司融资中存在的问题[J].现代经济信息，2017（5）：298-300.
[10]孙健.浅析政府融资平台企业的债务风险[J].经营管理，2017（4）：166.
作者简介：谢伟瑜（1993—）女。广东郁南人。硕士生。
关键词：中小城市 地方政府融资平台 发展现状 存在问题 转型发展
一、引言
近十几年来，经济不断发展，城镇化的发展脚步加快，为了完善城市基础设施和提高公共服务水平，政府的财政压力也随之而来。为了缓解财政压力，地方融资平台应运而生。但是，大量的中小城市地方融资平台有着内部管理混乱、债务风险过高等问题，这将会影响当地的城镇化发展和政府财政状况。
已有的国内外研究文献，大部分是研究地方政府融资平台整体的运营模式、存在的问题以及解决方案。例如，谭长路（2009）对比分析了国内外不同的地方投融资平台的运营模式，如英国的公私合营模式，重庆的“八大投”模式，并给出了完善我国地方政府融资平台运营模式的建议。沈靖驭（2015）认为地方政府融资平台由于融资方式单一，缺乏风险预警机制等多个原因导致地方政府融资平台的风险偏大。Tarlok Singh（2012）认为民间闲置资金应该投入到城市基础设施和公共服务建设中，民间的资金参与对地方的城镇化发展具有重要的意义。闫晨阳（2016）指出不同地方的融资平台因为地理位置不同，转型发展的路径不一。地方政府融资平台需要根据市场的变化做出实时调整，不断的改革创新，才能在未来的发展中占据优势地位。
中小城市地方政府融资平台数量众多，占地方政府融资平台比例过半。中小城市地方政府融资平台在转型过程中所遇到问题和解决方法和大城市的地方政府融资平台有所区别，但当前单独对中小城市地方政府融资平台的研究较为欠缺。掌握中小城市地方政府的发展现状，剖析其发展中存在的问题并探讨其转型发展对策，对促进中小城市地方政府融资平台的可持续发展具有重要意义。
二、中小城市地方政府融资平台的发展现状
地方融资平台，是各级地方政府用于筹集资金，以完善城市的基础设施和公共项目为目的而设立的公司。2008年，美国次贷危機波及中国，中国政府提出了“四万亿”的投资计划以刺激经济，拉动内需。地方政府需要负责提供其中的2.82万亿资金，这对地方政府来说是个巨大的资金压力。这时，地方政府融资平台为市政建设筹集了大量的资金。平台得到了快速的发展和扩张，也缓解了政府的财政压力。截至2017年3月31日，全国共有11728家地方融资平台公司，数量众多，县级地方政府融资平台占一半以上，市级地方政府融资平台占40%左右。从2011年到2016年间，有息债务规模翻倍，增加至43.28万亿元。《全国政府性债务审计结果》公布，截至2013年6月底，地方政府融资平台的资金主要用于市政建设、交通运输设施建设、教科文卫、保障性住房、生态建设和环境保护等公共项目，共87806.13亿元，占总资金支出的86.77%，大力推动了社会事业的改革发展和民生改善。
在快速发展的同时，中小城市地方政府融资平台也出现了许多问题。由于中小城市地方政府融资平台融资方式单一，项目回款时间长利润小，监管机制缺失，导致了平台管理机制混乱，自身偿债能力不足，持续融资能力不足等问题。一系列的潜在问题让地方政府融资平台的信用评级开始受到怀疑。江苏新海连发展集团的信用评级被降至BB，其全资境外子公司香港特区致远集团评级被降至BB—。
三、中小城市地方政府融资平台存在的问题
1.管理体制存在不足。中小城市地方政府融资平台是政府为了筹措资金而设立的公司。许多中小城市地方政府融资平台公司的管理层人员不是聘请的职业经理人，而是由政府人员担任或者指派的，他们缺乏专业的管理公司的能力和经验。在公司治理结构上，缺乏科学的管理机制。许多融资平台没有监事会、董事会等，或者这些机构形同虚设，没有真正地落实执行他们应有的职责。实质上，中小城市地方政府融资平台主要是由政府管控的，在关于投资融资、项目选择、人事管理等方面的决策都没有自身的独立性，更多的可能是听取政府的意见，项目的选择上大部分取决于政府当年的整体规划和安排。在这样的管理体制下，融资平台可能会做出不科学、不利于公司长远发展的决策。同时，融资平台缺乏监管部门、行业协会等多方面的监督，很可能出现内部管理混乱、挪用项目资金等问题。
2.融资方式单一。中小城市地方政府融资平台的融资方式主要是依靠银行贷款，银行的长期贷款占总负责的一半以上，过度地依赖银行贷款，融资结构不太合理。一是因为大部分的中小城市地方政府融资平台向政策性银行或者商业银行贷款是用于城市的基础设施和公共设施建设，所需金额大，还款时间长，地方政府都会向多个银行替其进行担保，所以贷款程序方便、容易。二是银行认为有了政府的担保，即使项目出现问题，平台无法按时还款，政府会用财政资金先行还款。这样一来，贷款的风险减低，坏账的机率比较小，所以银行更愿意贷款给地方政府融资平台而非私营企业。
同时，中小规模的地方融资平台因为资产规模较小，盈利能力较弱，可以选择的融资方式比大型的地方融资平台少，难度较大。其他的融资方式，如上市融资、发行企业债券等方式需要一定的条件，有些中小城市地方政府融资平台无法达到。总体而言，中小城市地方政府平台更容易也更倾向于向银行贷款。
主要依靠银行贷款的单一融资方式会造成地方中小融资平台还款压力过大，如果平台没有足够的资金偿还贷款，政府就要帮助平台偿还贷款，财政资金压力变大。如果财政资金紧张，无法还款，产生坏账，资金风险将会由多个银行承担。由于金额较大，容易对整体的银行系统造成较大的财务影响。 3.债务风险较大。大部分中小城市地方政府融资平台的资产负债率偏高，意味着资产是由过多的负债构成的。因为当地政府为地方融资平台提供信用担保，所以银行对地方政府融资平台的贷款总金额没有严格的控制。过多的负债代表着地方政府融资平台每年还要支付高额的利息费用。一味地想要依靠政府的财政补贴来偿还债务是不现实的，所以中小城市地方政府融资平台可能会拆东墙补西墙，不断地向银行贷款，来偿还到期的本金利息。
平台的资金链主要依靠完工项目的利润、负债、政府的财政补贴来维系。地方政府融资平台负责的大部分是周期较长，回收资金较慢，利润较低的基础设施建设项目。低利润率，高还款额，回收成本过慢，这都给融资平台带来很大的还款压力，容易出现资金链断裂的问题，债务风险比较大，不利于中小城市地方政府融资平台的稳定发展。
四、促进中小城市地方政府融资平台转型发展的建议
2014年9月，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求剥离了融资平台的政府融资的职能。融资平台不得新增政府债务，大力推广政府与社会资本合作模式（PPP模式），地方政府融资平台现有的运营模式难以继续，转型发展不可避免。
2017年5月发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和6月发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》要求对违规举债的地方政府问责处罚。7月的全国金融会议要求严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任，降低政府的债务风险。
中小城市地方政府融资平台应该顺应经济发展的趋势，根据国家文件的指导意见，重新定义其在资本市场的角色，规范平台的管理，向市场化、独立经营的现代企业方向发展，作为社会资本參与城市基础设施和公共项目的建设。
中小城市地方政府融资平台自身如何规范管理，如何降低债务风险，如何推广新的项目运营模式，是中小城市地方政府融资平台转型发展所急需解决的问题。
1.政企分离，建立现代化的企业管理机制。《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求政府不再管控地方政府融资平台，地方政府融资平台要淡化行政色彩，和政府构成平等合作的关系。
在管理机制方面，政府的行政人员不应再担任融资平台的高层管理人员。平台应该聘请专业的管理团队管理融资平台，引进高精尖的人才负责项目开发，明确岗位职责，规范员工考核和培训机制，对企业的人力资源体系进行重新设计优化。在监督机制方面，应该建立健全董事会、监事会的管理监督机制，发挥应有的监督作用。同时，应该完善风险预警机制，提高风险防范能力。
中小城市地方政府融资平台应根据自身的实际情况，对所涉及的项目进行分析，结合政府未来的城市建设规划，做好长期和短期的工作计划，明确重点项目。在进行项目和融资方案选择时，考虑项目的成本和盈利情况，不受政府的干涉，独立地选择适合平台运营的项目和融资方式，做好风险预警方案，避免出现资金问题。
总的来说，中小城市地方政府融资平台应该建立一套完整的现代化的企业管理机制，转型为市场化公司。
2.多样化的融资方式。以往，中小城市地方政府融资平台主要通过政府信用保证，向银行获得贷款，单一的融资方式加大了地方政府融资平台的债务风险。中小城市地方政府融资平台应该采取多样化的融资方式，盘活社会闲置资本，可以提高资金的利用效率和降低融资风险。
一方面，中小城市地方政府融资平台依然可以将银行贷款作为融资的一个重要手段。另一方面，中小城市地方政府融资平台可以引入社会闲置资本，采取各种新的融资方式，如资产证券化，发行城市发展基金，众筹等，拓宽融资渠道。
资产证券化是把未来可预见的收入作为基础资产，以此担保，在资本市场上发行证券来获得融资。在中小城市地方政府融资平台的项目中，有一部分的项目是具有稳定的可预见性收入的，如污水处理、地铁。这种融资方式门槛较低，比较适合中小城市地方政府融资平台。
城市发展基金，主要针对未上市的中小城市地方政府融资平台的城市建设项目，向特定的机构投资者以私募的方式筹措资金。各个出资方共同成立发展基金，交给专业的信托公司管理。
合理利用社会闲置资本，创新融资方式，在减轻政府财政负担的同时也可以降低中小城市地方政府融资平台的债务风险，有利于平台改革转型和可持续发展。
3.推广PPP模式。2014年的《关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确指出要大力推广政府与社会资本合作模式，即PPP模式。PPP模式，是政府与民营企业之间共同建设城市基础设施或提供公共服务。在一定期限内，政府将该项目的特许经营权转让给私人企业，到期私人企业退出，政府回收特许经营权。在共同建设期间，政府和私人企业利润共享，风险共担。
中小城市地方政府融资平台没有相关的经验，可以学习国内一些大型的融资平台的PPP模式，吸取经验，然后结合当地的政策、经济实际情况和地理位置等因素，做出相应的调整。例如上海，市场化程度高，融资方式多样化，企业现代化程度高，项目管理模式采用承包模式。位于金融市场相对活跃的中小城市地方政府融资平台可以参考这种模式。
中小城市地方政府融资平台可以先选择利润相对稳定的项目（如污水处理、自来水供应等项目），寻找一家和项目相关的公司合资，成立一家SPV（项目公司）开始推行。利润相对稳定，风险相对较低。
从长远来说，中小城市地方政府融资平台应该引进人才、积累资源，增强自身的实力和竞争力。一个实力强的融资平台才能够持续的推进PPP模式。
参考文献：
[1]谭长路.地方政府投融资平台建设的模式的分析[J].甘肃金融，2009（7）：44-45.
[2]沈靖驭.地方政府融资平台风险防控对策研究[D].未出版之硕士论文.湖南：湘潭大学，2015.12.
[3]Tarlok Singh.Journal of Economic Policy Reform.2012（2），109-133.
[4]闫晨阳.地方政府融资平台发展现状及转型之路——以石家庄
国控投资集团为例.[D].未出版之硕士论文.河北：河北经贸大学，2016.
[5]审计署.全国政府性债务审计结果[EB/OL].2013.12.31.
[6]国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见[EB/OL].2014.9.21.
[7]财政部.关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知[EB/OL].2017.5.3.
[8]财政部.关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知[EB/OL].2017.6.26.
[9]夏汛汛.浅析中小城投公司融资中存在的问题[J].现代经济信息，2017（5）：298-300.
[10]孙健.浅析政府融资平台企业的债务风险[J].经营管理，2017（4）：166.
作者简介：谢伟瑜（1993—）女。广东郁南人。硕士生。