论文部分内容阅读
【摘要】本文主要研究我省信息化立法中的总体立法程序、立法原则、立法的重点内容，我省信息化立法与信息化过程中的管理主体、管理手段、管理机制，我省信息化立法与信息化过程管理的关系，以及管理主体在信息化过程中与其技术主体、行政主体和社会主体的关系问题。
【关键词】信息化；法制环境；研究
一、问题的提出
人类社会正从工业社会向信息社会迈进。信息化作为时代的特征倍受关注，信息资源也同物资、能源一样成为促进经济和社会快速发展的战略性资源，我国信息化建设的重点正由以信息技术为主转向以信息资源开发利用为主。在过去信息化建设高速推进的十多年中，我国在形成大量的信息化基础设施、大规模的用户覆盖能力和对信息化建设的高度认知感的同时，由于体制、机制不适应以及缺少法律制度的约束等问题，在实际建设中存在重视信息技术投入，轻视信息资源开发等情况，这些情况的存在，严重影响信息化带动工业化战略进而阻碍经济社会更好地发展。因此，如何运用各种组织与制度措施尤其是法律手段，保障信息网络、电子政务、信息资源开发利用、信息安全等快速稳定发展，就成为当前信息化工作的重点与核心。信息化建设已经进入以信息资源为核心的发展阶段，如何加快以信息资源为核心的信息化立法进程，努力构架规范的信息化法治环境，已成为至关重要的课题。
二、我省信息化立法重点及其基本原则
信息化涉及经济和社会各个方面且发展迅速，因此，立法应当遵守以下原则：
（一）整体性原则 以整体的眼光，统筹规划、分类实施、逐步推进。
（二）重点性原则 根据实际需要与可能，抓住战略重点和主要问题。如当前的重心在政务信息资源的开发与利用。
（三）循序渐进原则 信息化已经从信息技术为主向以信息资源为主的方向转变，立法也要逐步以信息资源为重点。
（四）创新开放与国际兼容性原则 坚持观念、制度和机制创新，并兼顾国际法律规定。
（五）确保安全原则 强化信息安全，依法打击犯罪，维护国家安全和社会稳定是立法必须加强的重点。
三、我省信息化立法及促进信息化管理的主体、手段和机制
我省对信息化的管理，必须有法律支撑；信息化立法也必将有效促进我省信息化进程。
我省信息化不是一个自发的过程，而是党政主导作用下有序推进和监督管理的过程。因此，信息化离不开执政管理主体的主持与支撑，管理主体不仅肩负着长期的管理责任，也承担着立法的重任。
我省信息化不仅是行政过程，而且是涉及社会各个层面的巨系统工程。因此，应通过立法确立管理主体，通过有效的管理手段和管理机制实施管理与推进。
（一）管理主体构建：省市县党委、人大、 省市县政府信息化行政主管部门、省市县法制管理部门、相关管理机构（省市县政务信息化和信息资源管理机构）等，可共同构成管理主体。
又可以细分为三级四层：
三级：省、市、县；
四层：党委、人大和政府的法制办、信息化领导机构为决策层；专门管理部门（信息化行政主管部门、政务信息化和信息资源管理机构、政府部门信息化管理机构等）为管理层；相关管理部门（发改委、公安、保密、工商等）为执行层；省委网宣办、保密、公安等为监督层。
（二）可采取的管理手段：经过分析对比研究，我省信息化立法及信息化的过程管理手段可包括以下6种：
行政手段：以行政的组织管理体系为依托，所施行的行政管理和行政执法等手段；
法律手段：以国家和国际相关法律体系为基础，通过立法、执法、司法等来规范我省信息化进程中的法律行为和法律关系等，以建立相对健全的法制环境来为信息化事业保驾护航；
经济手段：以国家的经济体系为基础，国家和省通过适当的经济处罚和政策优惠等行为来影响我省信息化建设；
技术手段：以当前国内外信息技术为基础，通过鼓励和限制一些技术行为来影响我省信息化的发展；
自律手段：以协会、学会等为依托，加强行为人的自律；
文化手段：通过影响人们的观念、思维方式、行为方式等来影响我省信息化的发展。
这些管理手段都可以通过立法、司法和执法体现出来，并在我省信息化法律和法规的内容中得以体现。
（三）可采取的管理机制：我省信息化立法的管理机制至少应包括以下5种：
行政管理机制——省市县信息化行政主管部门对本区域内信息化规划、工程、技术、信息产业、信息资源、信息安全等的管理；
专门资源机构管理机制——省市县信息资源管理机构对本区域内信息资源开发利用工作的具体管理（标准、信息交易、规划、信息更新、资源目录体系、交换体系、数据中心等）；
信息安全管理机制——省市县信息化行政主管部门会同公安、国家安全、保密、宣传、通讯等有关部门建立健全信息安全保障体系。
信息化监督机制——省市县相关行政主管部门对信息化发展规划和政府投资建设信息化工程进行过程监督检查等 。
信息测评管理机制——省市县信息资源管理机构定期组织有关单位，对本行政区域内信息资源开发利用单位的信息能力、信用水平和信息质量进行测评。
四、我省信息化立法的核心内容
信息资源管理立法应当是信息化立法的核心，我们以信息资源的立法为例来剖析一下信息化立法所应包含的主要内容与层面：从信息资源的全面过程性管理与信息法律关系的体系结构考虑，信息资源管理制度与法规应规范信息资源的采集、加工、流通、发布等变化过程的各个环节；界定各环节的标准、程序、权利和义务关系等；确定信息资源管理部门、企业、政府部门和社会公众在信息资源管理中的权利、义务和相应的管理与奖惩机制等；具体至少涉及以下九个方面：
（一）政务信息资源：
①促进政府信息公开——包括政府信息公开条例、编制政府信息公开目录、建立服务性资源性政府门户网站等信息媒体公开政务信息等；
②加强政务信息共享——制定政务信息标准规范、根据职责明确部门和地区信息共享的内容及方式和责任，建设政务信息资源目录体系和交换体系；
③规范政府信息资源社会化增殖开发利用——对可以进行深加工的政府信息，授权申请者使用并规范其行为，制定相应鼓励政策；
④规范政务信息的采集——制定政务信息采集制度，规范采集的方法、方式和内容，明确采集人和被采集人的权利和义务等；
⑤建立相关制度，规范社会管理、预警和应对各种突发事件的社会管理信息网络运行机制；
（二）信息资源的公益性开发利用：
①明晰公益性与商业性信息服务界限，确定公益性信息机构认定标准、定价机制和服务行为规范，鼓励社会组织对信息资源的公益性开发利用的投入；
②制定政策，促进互联网对外宣传和文化交流，扩大中华民族优秀文化的国际影响力。
（三）信息资源的商业性开发利用：
①研究制定相关政策法规，促进信息商品与【下转79页上接80页】服务市场的监管体系的建立；
②建立和完善电子商务制度，促进健康发展；
③依法鼓励文化、出版、广播影视等行业发展数字化产品和信息消费，规范信息咨询、市场调查和互联网信息服务等，逐步形成现代信息产业。
（四）信息基本权利与资产：
①强化信息产权管理，建立信息产权管理组织，严厉打击盗版侵权违法行为；
②依法保护公民的隐私权和知情权；
③完善网络环境下著作权保护和数据库保护等方面法规；
（五）信息安全：
①配合国家已有相关信息安全制度，制定相应配套制度；
②根据我省实际情况及省委、省政府要求，制定地方信息安全制度。
（六）信息标准与规范：
①制定信息资源标准，包括信息资源分类标准、信息资源基础编码标准等；
②制定信息服务标准；包括职业标准、行业规范等。
（七）重点信息系统工程：
加快制定专项信息系统工程建设规范，完善工程监理、质量、标准、验收、服务、培训等一系列制度等。
（八）电子信息证据：
确定有关电子信息证据的范围、种类、取证程序、有效期限等，建立电子信息证据的法规，防范网络犯罪和保护网民的合法权益。
（九）涉外信息资源管理方面：
对有关国内信息资源输出的规定；
对有关国外信息资源输入的规定。
五、当前需研究制定的我省信息化立法的法律法规
（一）《黑龙江省信息资源标准化条例》
（二）《黑龙江省政务部门间信息资源交换、共享规则》
（三）《黑龙江省信息资源管理办法》
（四）《黑龙江省信息化建设促进条例》（正在制定）
【关键词】信息化；法制环境；研究
一、问题的提出
人类社会正从工业社会向信息社会迈进。信息化作为时代的特征倍受关注，信息资源也同物资、能源一样成为促进经济和社会快速发展的战略性资源，我国信息化建设的重点正由以信息技术为主转向以信息资源开发利用为主。在过去信息化建设高速推进的十多年中，我国在形成大量的信息化基础设施、大规模的用户覆盖能力和对信息化建设的高度认知感的同时，由于体制、机制不适应以及缺少法律制度的约束等问题，在实际建设中存在重视信息技术投入，轻视信息资源开发等情况，这些情况的存在，严重影响信息化带动工业化战略进而阻碍经济社会更好地发展。因此，如何运用各种组织与制度措施尤其是法律手段，保障信息网络、电子政务、信息资源开发利用、信息安全等快速稳定发展，就成为当前信息化工作的重点与核心。信息化建设已经进入以信息资源为核心的发展阶段，如何加快以信息资源为核心的信息化立法进程，努力构架规范的信息化法治环境，已成为至关重要的课题。
二、我省信息化立法重点及其基本原则
信息化涉及经济和社会各个方面且发展迅速，因此，立法应当遵守以下原则：
（一）整体性原则 以整体的眼光，统筹规划、分类实施、逐步推进。
（二）重点性原则 根据实际需要与可能，抓住战略重点和主要问题。如当前的重心在政务信息资源的开发与利用。
（三）循序渐进原则 信息化已经从信息技术为主向以信息资源为主的方向转变，立法也要逐步以信息资源为重点。
（四）创新开放与国际兼容性原则 坚持观念、制度和机制创新，并兼顾国际法律规定。
（五）确保安全原则 强化信息安全，依法打击犯罪，维护国家安全和社会稳定是立法必须加强的重点。
三、我省信息化立法及促进信息化管理的主体、手段和机制
我省对信息化的管理，必须有法律支撑；信息化立法也必将有效促进我省信息化进程。
我省信息化不是一个自发的过程，而是党政主导作用下有序推进和监督管理的过程。因此，信息化离不开执政管理主体的主持与支撑，管理主体不仅肩负着长期的管理责任，也承担着立法的重任。
我省信息化不仅是行政过程，而且是涉及社会各个层面的巨系统工程。因此，应通过立法确立管理主体，通过有效的管理手段和管理机制实施管理与推进。
（一）管理主体构建：省市县党委、人大、 省市县政府信息化行政主管部门、省市县法制管理部门、相关管理机构（省市县政务信息化和信息资源管理机构）等，可共同构成管理主体。
又可以细分为三级四层：
三级：省、市、县；
四层：党委、人大和政府的法制办、信息化领导机构为决策层；专门管理部门（信息化行政主管部门、政务信息化和信息资源管理机构、政府部门信息化管理机构等）为管理层；相关管理部门（发改委、公安、保密、工商等）为执行层；省委网宣办、保密、公安等为监督层。
（二）可采取的管理手段：经过分析对比研究，我省信息化立法及信息化的过程管理手段可包括以下6种：
行政手段：以行政的组织管理体系为依托，所施行的行政管理和行政执法等手段；
法律手段：以国家和国际相关法律体系为基础，通过立法、执法、司法等来规范我省信息化进程中的法律行为和法律关系等，以建立相对健全的法制环境来为信息化事业保驾护航；
经济手段：以国家的经济体系为基础，国家和省通过适当的经济处罚和政策优惠等行为来影响我省信息化建设；
技术手段：以当前国内外信息技术为基础，通过鼓励和限制一些技术行为来影响我省信息化的发展；
自律手段：以协会、学会等为依托，加强行为人的自律；
文化手段：通过影响人们的观念、思维方式、行为方式等来影响我省信息化的发展。
这些管理手段都可以通过立法、司法和执法体现出来，并在我省信息化法律和法规的内容中得以体现。
（三）可采取的管理机制：我省信息化立法的管理机制至少应包括以下5种：
行政管理机制——省市县信息化行政主管部门对本区域内信息化规划、工程、技术、信息产业、信息资源、信息安全等的管理；
专门资源机构管理机制——省市县信息资源管理机构对本区域内信息资源开发利用工作的具体管理（标准、信息交易、规划、信息更新、资源目录体系、交换体系、数据中心等）；
信息安全管理机制——省市县信息化行政主管部门会同公安、国家安全、保密、宣传、通讯等有关部门建立健全信息安全保障体系。
信息化监督机制——省市县相关行政主管部门对信息化发展规划和政府投资建设信息化工程进行过程监督检查等 。
信息测评管理机制——省市县信息资源管理机构定期组织有关单位，对本行政区域内信息资源开发利用单位的信息能力、信用水平和信息质量进行测评。
四、我省信息化立法的核心内容
信息资源管理立法应当是信息化立法的核心，我们以信息资源的立法为例来剖析一下信息化立法所应包含的主要内容与层面：从信息资源的全面过程性管理与信息法律关系的体系结构考虑，信息资源管理制度与法规应规范信息资源的采集、加工、流通、发布等变化过程的各个环节；界定各环节的标准、程序、权利和义务关系等；确定信息资源管理部门、企业、政府部门和社会公众在信息资源管理中的权利、义务和相应的管理与奖惩机制等；具体至少涉及以下九个方面：
（一）政务信息资源：
①促进政府信息公开——包括政府信息公开条例、编制政府信息公开目录、建立服务性资源性政府门户网站等信息媒体公开政务信息等；
②加强政务信息共享——制定政务信息标准规范、根据职责明确部门和地区信息共享的内容及方式和责任，建设政务信息资源目录体系和交换体系；
③规范政府信息资源社会化增殖开发利用——对可以进行深加工的政府信息，授权申请者使用并规范其行为，制定相应鼓励政策；
④规范政务信息的采集——制定政务信息采集制度，规范采集的方法、方式和内容，明确采集人和被采集人的权利和义务等；
⑤建立相关制度，规范社会管理、预警和应对各种突发事件的社会管理信息网络运行机制；
（二）信息资源的公益性开发利用：
①明晰公益性与商业性信息服务界限，确定公益性信息机构认定标准、定价机制和服务行为规范，鼓励社会组织对信息资源的公益性开发利用的投入；
②制定政策，促进互联网对外宣传和文化交流，扩大中华民族优秀文化的国际影响力。
（三）信息资源的商业性开发利用：
①研究制定相关政策法规，促进信息商品与【下转79页上接80页】服务市场的监管体系的建立；
②建立和完善电子商务制度，促进健康发展；
③依法鼓励文化、出版、广播影视等行业发展数字化产品和信息消费，规范信息咨询、市场调查和互联网信息服务等，逐步形成现代信息产业。
（四）信息基本权利与资产：
①强化信息产权管理，建立信息产权管理组织，严厉打击盗版侵权违法行为；
②依法保护公民的隐私权和知情权；
③完善网络环境下著作权保护和数据库保护等方面法规；
（五）信息安全：
①配合国家已有相关信息安全制度，制定相应配套制度；
②根据我省实际情况及省委、省政府要求，制定地方信息安全制度。
（六）信息标准与规范：
①制定信息资源标准，包括信息资源分类标准、信息资源基础编码标准等；
②制定信息服务标准；包括职业标准、行业规范等。
（七）重点信息系统工程：
加快制定专项信息系统工程建设规范，完善工程监理、质量、标准、验收、服务、培训等一系列制度等。
（八）电子信息证据：
确定有关电子信息证据的范围、种类、取证程序、有效期限等，建立电子信息证据的法规，防范网络犯罪和保护网民的合法权益。
（九）涉外信息资源管理方面：
对有关国内信息资源输出的规定；
对有关国外信息资源输入的规定。
五、当前需研究制定的我省信息化立法的法律法规
（一）《黑龙江省信息资源标准化条例》
（二）《黑龙江省政务部门间信息资源交换、共享规则》
（三）《黑龙江省信息资源管理办法》
（四）《黑龙江省信息化建设促进条例》（正在制定）