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摘 要：政府审计作为治理工具，是国家政治制度的重要组成部分。在依法治国的战略部署下，国有企业在深化改革之路上摸索前进。政府审计是民主法治的產物，也是推进民主法制建设的工具，政府审计通过发挥监督职能，促进国有企业依法治理、科学管理、完善企业制度，提高企业治理效率。本文分析预防、揭示、抵御功能在依法治企中的作用，探讨政府审计如何推进依法治企，并提出建议，提升国有企业监管水平和国有企业治理水平。
关键词：政府审计 依法治企 国有企业
一、研究背景
在全面依法治国的战略部署下，国有企业作为国民经济的重要力量，它不仅是一种特殊的市场主体，也是推行依法治国的微观基础，更责无旁贷地负担起提高国家经济实力的责任。依法治企是国有企业做优做强的必由之路，是建立现代企业制度的必然要求，也是规范国有企业经营管理、提高竞争力的有效途径之一。国有企业必须将“依法决策、依法竞争、依法发展”作为出发点和落脚点，增强国有经济控制力、运行治理能力、以及社会影响力，促进国有企业稳健发展。政府审计是国有企业监督体系的重要环节，更是依法治企的重要手段。政府审计发挥预防、揭示和抵御功能，对推进依法治企有积极促进作用。
2014年10月国务院发布《关于加强审计工作的意见》，提出我国部署审计工作“全覆盖”的要求和范围，进一步推进并发挥审计监督作用，推动国家重大决策部署和贯彻落实有关政策措施，切实维护经济秩序和促进廉政建设。《意见》指出对涉及管理、分配、使用公共资源、国有资产、国有资源的部门、单位和个人均要进行审计，实现审计监督的“全覆盖”。2015年《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中明确要求“健全国有资本审计监督体系和制度，实行企业国有资产审计监督全覆盖，建立对企业国有资本的经常性审计制度”，由此可见，国有企业的改革创新之路需要政府审计的参与，并发挥作用。
二、文献综述
关于审计与依法治企的研究中，张瑞东（2002）认为加强审计监督是依法治企的有效手段。杨茁（2007）提出在国有企业改革的过程中政府审计职能可能被弱化，政府审计应该以风险为导向，在工作中强化其审计监督职能，对国有企业改革风险点进行预警防范；强化对改制后企业的国有资产运营效果的审计监督；对国有控股企业应进一步强化经济责任审计。张爱军和周鹤群（2016）提出通过建立依法治企的长效机制，查找企业问题中更深层次的原因，巩固和扩展内、外部审计结果，防止解决老问题又引起新问题，加强企业风险防范，逐步向预防型、增值型审计转变，由以监督为主向监督与评价并重转变。赵佳等人（2016）在国家电网公司要实现内部控制闭环管理中，提出通过综合性、全面性的依法治企综合检查，为内部控制审计提供方向和切入点，利用依法治企成果并提出审计建议，完善风险管理制度和业务流程，为依法治企综合检查提供依据。
目前，关于政府审计与依法治企的研究，没有实证研究，缺乏经验证据，以理论论述为主。主要观点为政府审计发挥审计功能对国有企业依法治理有积极促进作用。
三、依法治企的现状
在法律层面，宪法规定国有企业在法律规定范围内有权自主经营，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理以达到经营目标。我国目前对国企的法律调控，主要以《公司法》和《企业国有资产法》为主，其他具体相关法律、制度配合调整，规范企业的性质、设立目的、管理、信息披露监管等方面。国家的法律体系为企业提供公平、公正、竞争的市场环境，使企业更好的在法律监督和制约下运行，释放企业活力。政府简政放权，国有企业去行政化成为国有企业深化改革的重点。2014年李克强总理在国务院常务会上强调：“要通过不断深化行政审批制度改革，坚持依法行政，逐步建立起公开、透明、可预期的市场环境。”会议提出轻审批重事中事后监管，通过简政放权，将不该有的审批坚决取消，将该有的权力下放到位，将权力放活管好。完善的法律环境是依法治企必要条件，为建立现代企业制度提供基础保障。
在政府层面，政府要依法行使政府的行政权力。政府干预应是市场失灵的补充作用，政府如何在不扰乱企业正常运行秩序的情况，在法律范围内规范企业行为？政府干预的度，如何选择？这些问题是政府一直面临并需要解决的。政府不宜过多介入国有企业的运营管理，法律赋予政府审查国有企业是否履行其职能并且规范运行。只有当政府依法行政，权力才使用得当。另一个问题是国有企业公共性和营利性的定位问题，政府是否可以寻求两者之间的平衡点。国有企业的产生是为了弥补市场失灵，为发展国家经济和调控经济而具有公共性。从企业的角度为出发点，营利性是指国有企业需要实现价值和利益最大化。政府的作用是在法律允许的情况下，使国有企业公平竞争，自由生存发展，如何寻求这一平衡点，是政府探索及解决的重要问题。
在企业层面，国有企业依然存在问题，并期望通过进一步改革来解决。目前现存的主要问题是企业治理问题。具体包括：（1）股权结构不合理。国家在国有企业绝对控股造成政府与国有企业的角色错位，国家对国有企业地监督和控制，演变为行政干预。（2）国有股份过于集中、投资主体虚置，所有者缺位现象导致企业严重的“委托代理问题”和“内部人控制”现象。国家和管理层属于不同的利益主体，具有不同的目标函数。“内部人控制”可能会造成职责乱象、信息披露不规范、短期行为、转移国有资产、过度投资等问题。（3）股东大会、董事会、经理层、监事会等组织结构之间没有建立起有效的制衡监督机制以防止个人决策为主、董事会决策功能作用不大、监事会形同虚设等引发的问题。综上，国有企业的依法治企之路很长，如何更好地依法治理企业，需要我们进一步研究。
四、政府审计与依法治企
1.政府审计发挥的功能。刘家义认为审计的发展是随着在经济社会发展中承担责任和作用的变化而不断变化的。审计源于会计，更离不开会计，是检查会计账簿和监督会计行为的活动。政府审计是民主法治的产物，源于所有权和经营权、管理权分离所形成的受托经济责任关系，是评价和确认受托经营者、管理者是否履行了其经济责任的一项监督活动。政府审计应在国有企业治理的过程中发挥预防、揭示、抵御作用。 2.政府审计在依法治企中发挥的作用。政府审计以监督职能为基础，发挥预防、揭示和抵御功能，与依法治企的目标相一致，共同作用于国有企业的治理当中，以保证国有资产有效利用，提高国有企业增值保值的作用，使国有企业健康稳步发展。政府审计的主体是国家，是监督体系不可或缺的一部分，它受托于人民，不依附于任何政府機构，专门从事对国家经济活动的审计监督工作，独立于被审计单位，与被审计单位不存在直接的经济利益关系。法律体系为社会提供法律环境，政府审计功能的发挥辅助监管部门查错纠弊，规范企业行为，坚持从严监管、从严追责、违法必究。在完善的法律环境下，政府审计拥有更强的独立性、权威性和威慑性，更易于发现国有企业治理存在的问题，有助于国有企业制定重大经济决策、执行宏观政策、以及完善内部管理制度，提高企业的治理效率，使国有企业有效地运行在监督体系和法律环境之下。作用图如图1：
一是预防功能，是指政府审计凭借其独立性和威慑性，对国有企业起到预防和预警企业经济健康运行中风险隐患的作用。政府审计通过对国有企业的财务、财政收支、经济决策以及公共资源的使用情况进行审计监督，并做出独立、客观、真实、公正的评价。审计预防功能重点关注国有企业的资本投资情况和国有资本运营公司开展的股权运营情况以及国有资本经营预算情况，通过及时跟进，密切关注企业整体的运行安全和资产安全，及时发现倾向性、违法违章性问题，及早感知运行风险，提前发出预警并警示，防止问题事态严重转化为趋势性问题，防止违法违规思想转化为违法违规行为。预防功能的作用，有助于维护国有企业经济安全问题、落实国资监管部署、改善公司管理和治理、防范风险和提高企业的运行质量和运行效率。通过政府审计发挥预防功能，国有企业将会更合理有效地分配物力和财力，将国有资本更多地投入到关系国民经济命脉的重要行业、关键领域，以更好地服务国家战略。
二是揭示功能，是指政府审计通过监督检查国有企业内部各项治理政策措施执行情况，起到反映真实情况和披露存在问题的作用。政府审计对国有企业的重大经营决策，包括国有资产处置、国有产权交易、国有企业投资经营以及重大额资金的使用“三重一大”问题等，还包括国有企业内部管理制度、国有企业财务报表的真实性、重要物资购买和招标投标、贷款发放、产权交易和证券交易、土地和矿产资源交易等领域和关键环节进行审计监督，查错纠弊，发现问题并依法对违法违规行为做出惩戒。揭示功能有助于发现国有企业存在的制度障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，为完善制度，调整机制，填补管理漏洞做铺垫。政府审计是国有企业经济健康运行的“安全员”，提高风险的敏感性，提前发出预警，加强防范，提高依法治企能力。
三是抵御功能，是指政府审计通过促进国有企业健全企业制度、完善治理体制、规范运行机制，起到抑制和抵御国有企业经营运行中各种“病害”问题的作用，促进提高国有企业治理效率。通过揭示功能的发挥，以披露问题为主，发现国有企业治理制度层面和机制层面的问题，深入分析，并利用自身的强制权责令企业进行整改，防止企业问题扩大，防止消极因素侵害社会经济。促进国有企业改革体制、健全法制、完善制度，强化管理，促进国有企业健康发展。
预防、揭示和抵御功能发挥的作用共同作用于国有企业的运行中，共同保障国有企业经济的健康运行。以揭示为基础，抵御为重点，预防为目的，对重大问题实施跟踪审计，针对性提出建议。揭示问题时，不仅要敏感，还要有专业的判断力。抵御功能要求从根本上解决问题和预防问题，及时纠正、修补漏洞，形成威慑，从而使审计结果转化为依法治理的助推力。政府审计作为一种制度安排，是依法治企的有效手段，保证国有企业合法运行的有效机制。
五、政府审计功能提升依法治企的几点建议
党的十八届四中全会明确全面推进依法治国的总目标和重大任务，要求国有企业配合监察和审计机关部门的审计监督工作，针对不同部门要明确审计范围和内容，规范审计程序，完善审计监督制度，将审计作为常态化手段，积极推进依法治企。政府审计发挥预防、揭示和抵御功能，有助于加强对国有企业的监管和审计，是有效治理国有企业的方法手段之一。针对以上内容，提出以下提升依法治企水平的几点建议，建议如下：
1.落实审计全覆盖，扩大国有企业审计范围。根据2014年10月发布的《国务院关于加强审计工作的意见》以及2015年12月发布的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，国家分别对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权做出了部署和安排。审计“全覆盖”要求凡是公共资金、国有资产、国有资源以及公共权力履行情况都要进行审计，并且作为常态化审计工作。因此，政府审计依法对国有企业、国有资产和资源、领导干部履行经济责任情况进行审计，是国家对审计工作提出的明确要求和任务。政府审计的范围包括：一是对国有企业财务收支（资产、负债、损益等）的会计信息真实性、经营活动的合法性实施审计和监督，并对经营活动的效益性进行评价，对其合规性进行审计；二是对国有企业领导干部的经济责任进行审计，强化企业领导人员的责任意识，防止并惩治腐败行为，为企业主管部门考核和奖惩提供参考，保障国有资产增值保值；三是对国有企业的改制、重组和并购以及产生的股权转让和国有资本产权的评估和界定都要进行审计；四是对国有企业贯彻落实国家决策部署情况进行跟踪审计、专项审计等。另外，随着国家把实施“走出去”战略和“一带一路”战略作为全面提高开放型经济水平的重要内容，国有企业“走出去”的步伐越来越快，但对国有企业境外资产和业务的审计尚未全面展开，对境外国有资产安全的维护有待加强，这将成为政府审计对国有企业进行审计的一个崭新课题。最后审计范围还包括检查国有资产、国有资源的管理、使用以及运营中是否遵守国家法律法规、国有资产管理部门职责履行情况和国有资产运行绩效情况，均是重点审计的内容。在审计“全覆盖”的要求下，扩大对国有企业审计的边界，对国有资产以及境外资产等相关内容不留盲区和死角。 2.进行国有企业分类分层审计。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出将国有企业分类分层审计监管，依据不同的功能将公益类、特定功能类和竞争营利性三类国有企业分别制定审计目标和审计范围。公益性企业主要承担公益目标，针对公益性企业，审计内容的重点侧重于资金的流向问题，根据资金链条进行审计，审查是否具有公益性效益等问题；政府可以专门立法，并建立严格的预算管理制度，审计机关对其财政收支进行严格的预算审计，考核企业的效益性目标。特定功能性企业大部分是涉及国家经济安全的行业，这类企业既有公益性特征，又追求盈利。这类企业需要特殊审计，并制定特殊审计程序。审计机关不仅监督其是否遵循行业法律法规，还要考核其国有资产增值保值的目标。第三类竞争盈利性企业，在审计过程中，应根据不同类型的国有企业，设定不同的审计目标、审计内容。以合法性、合规性和效益性为目标进行审计监督工作。通过分类分层审计，可以突出审计重点，提高国有企业监管的有效性和針对性，更好地释放国有企业的活力。
3.政府审计和内部审计多元结合。政府审计作为一种外部的、专职的、独立的监管机制，它所发挥的作用更具有权威性、引导性和独立性。国有企业内部审计是企业最基本的监督机制，为决策者提供鉴证信息、决策信息，事前预防企业经营风险，是公司治理的一部分。国有企业内部审计主要对企业财务状况进行审计，避免财务舞弊行为，降低生产成本等作用，改善企业的内部控制制度和内部控制环境，优化企业业务流程，提升企业创造价值的能力。政府审计与企业内部审计共同作用于国有企业，可以对被审企业进行更为全面的审计，两者的发挥的功能相互补充，提高审计质量
4.培养学科交叉审计人才、强化大数据技术运用。根据国际形势，国有企业需要形成一套健全高效的审计人才培养、激励、评价和使用机制。经济全球化的时代，需要培养学科交叉的审计人才，不仅具有审计专业素质，还需要其他专业结合。跨专业、跨领域培养人才，提高审计人才综合能力；完善企业审计人员选任机制，对专业性较强的职位实行聘任制，并设立高级审计专业技术资格。另一方面，加强大数据技术的运用，建立数字化、共享化的审计指挥平台、大数据综合分析平台、审计综合作业平台和综合服务支撑系统等。各个审计机关和审计部门相互配合，共享审计结果、审计公告。通过互联网逐步实现审计公文处理、审计计划编制、档案管理、资源配置、质量控制等各项审计工作的信息化、一体化和科学化。
5.加大审计结果公告力度。审计机关每年均要对国有企业进行审计，但审计署每年披露的审计结果公告是有限的。国家、社会和公众需要了解和监督国有企业运行情况、领导责任权利执行情况以及审计监督工作结果，审计机关应加大审计结果公告力度，并探索实行国有资本审计专门报告制度，使得我国的审计监督体系更加完善。
六、结语
在经济发展新常态下，国有企业要贯彻落实全面深化改革和依法治国的总体要求，必须以法治引领，规范改革。政府审计发挥的作用，为国有企业改革护航，保障国有企业经营的合规性、合法性和效益性。通过审计，揭示国有企业法制不健全、有法不依等问题，揭露查处违法乱纪行为，加强对国有企业领导责任和权力运行的制约和监督。当前，实现国有企业深化改革与升级，维护国有资产安全和依法治企是各个企业共同面临的问题，政府审计是依法用权力制约权力的制度安排，它具有预防、揭示和抵御功能，是国有企业监管的“安全员”，为国有企业改革和依法治理做出积极作用，提高了国有企业的治理水平和竞争力。
参考文献：
[1]杨茁，政府审计在国有企业改革中的职能弱化及其修正和创新[J]，审计研究，2007（2）：21-23.
[2]张瑞东，加强审计监督是依法治企的有效手段[J]，审计，2002（8）：31.
[3]赵佳，文科，结合依法治企实现内部控制闭环管理[J]，财经界（学术版） ， 2016（5）：109-110.
[4]刘家义，论国家治理与国家审计[J]，中国社会科学，2012（2）：60-72.
关键词：政府审计 依法治企 国有企业
一、研究背景
在全面依法治国的战略部署下，国有企业作为国民经济的重要力量，它不仅是一种特殊的市场主体，也是推行依法治国的微观基础，更责无旁贷地负担起提高国家经济实力的责任。依法治企是国有企业做优做强的必由之路，是建立现代企业制度的必然要求，也是规范国有企业经营管理、提高竞争力的有效途径之一。国有企业必须将“依法决策、依法竞争、依法发展”作为出发点和落脚点，增强国有经济控制力、运行治理能力、以及社会影响力，促进国有企业稳健发展。政府审计是国有企业监督体系的重要环节，更是依法治企的重要手段。政府审计发挥预防、揭示和抵御功能，对推进依法治企有积极促进作用。
2014年10月国务院发布《关于加强审计工作的意见》，提出我国部署审计工作“全覆盖”的要求和范围，进一步推进并发挥审计监督作用，推动国家重大决策部署和贯彻落实有关政策措施，切实维护经济秩序和促进廉政建设。《意见》指出对涉及管理、分配、使用公共资源、国有资产、国有资源的部门、单位和个人均要进行审计，实现审计监督的“全覆盖”。2015年《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中明确要求“健全国有资本审计监督体系和制度，实行企业国有资产审计监督全覆盖，建立对企业国有资本的经常性审计制度”，由此可见，国有企业的改革创新之路需要政府审计的参与，并发挥作用。
二、文献综述
关于审计与依法治企的研究中，张瑞东（2002）认为加强审计监督是依法治企的有效手段。杨茁（2007）提出在国有企业改革的过程中政府审计职能可能被弱化，政府审计应该以风险为导向，在工作中强化其审计监督职能，对国有企业改革风险点进行预警防范；强化对改制后企业的国有资产运营效果的审计监督；对国有控股企业应进一步强化经济责任审计。张爱军和周鹤群（2016）提出通过建立依法治企的长效机制，查找企业问题中更深层次的原因，巩固和扩展内、外部审计结果，防止解决老问题又引起新问题，加强企业风险防范，逐步向预防型、增值型审计转变，由以监督为主向监督与评价并重转变。赵佳等人（2016）在国家电网公司要实现内部控制闭环管理中，提出通过综合性、全面性的依法治企综合检查，为内部控制审计提供方向和切入点，利用依法治企成果并提出审计建议，完善风险管理制度和业务流程，为依法治企综合检查提供依据。
目前，关于政府审计与依法治企的研究，没有实证研究，缺乏经验证据，以理论论述为主。主要观点为政府审计发挥审计功能对国有企业依法治理有积极促进作用。
三、依法治企的现状
在法律层面，宪法规定国有企业在法律规定范围内有权自主经营，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理以达到经营目标。我国目前对国企的法律调控，主要以《公司法》和《企业国有资产法》为主，其他具体相关法律、制度配合调整，规范企业的性质、设立目的、管理、信息披露监管等方面。国家的法律体系为企业提供公平、公正、竞争的市场环境，使企业更好的在法律监督和制约下运行，释放企业活力。政府简政放权，国有企业去行政化成为国有企业深化改革的重点。2014年李克强总理在国务院常务会上强调：“要通过不断深化行政审批制度改革，坚持依法行政，逐步建立起公开、透明、可预期的市场环境。”会议提出轻审批重事中事后监管，通过简政放权，将不该有的审批坚决取消，将该有的权力下放到位，将权力放活管好。完善的法律环境是依法治企必要条件，为建立现代企业制度提供基础保障。
在政府层面，政府要依法行使政府的行政权力。政府干预应是市场失灵的补充作用，政府如何在不扰乱企业正常运行秩序的情况，在法律范围内规范企业行为？政府干预的度，如何选择？这些问题是政府一直面临并需要解决的。政府不宜过多介入国有企业的运营管理，法律赋予政府审查国有企业是否履行其职能并且规范运行。只有当政府依法行政，权力才使用得当。另一个问题是国有企业公共性和营利性的定位问题，政府是否可以寻求两者之间的平衡点。国有企业的产生是为了弥补市场失灵，为发展国家经济和调控经济而具有公共性。从企业的角度为出发点，营利性是指国有企业需要实现价值和利益最大化。政府的作用是在法律允许的情况下，使国有企业公平竞争，自由生存发展，如何寻求这一平衡点，是政府探索及解决的重要问题。
在企业层面，国有企业依然存在问题，并期望通过进一步改革来解决。目前现存的主要问题是企业治理问题。具体包括：（1）股权结构不合理。国家在国有企业绝对控股造成政府与国有企业的角色错位，国家对国有企业地监督和控制，演变为行政干预。（2）国有股份过于集中、投资主体虚置，所有者缺位现象导致企业严重的“委托代理问题”和“内部人控制”现象。国家和管理层属于不同的利益主体，具有不同的目标函数。“内部人控制”可能会造成职责乱象、信息披露不规范、短期行为、转移国有资产、过度投资等问题。（3）股东大会、董事会、经理层、监事会等组织结构之间没有建立起有效的制衡监督机制以防止个人决策为主、董事会决策功能作用不大、监事会形同虚设等引发的问题。综上，国有企业的依法治企之路很长，如何更好地依法治理企业，需要我们进一步研究。
四、政府审计与依法治企
1.政府审计发挥的功能。刘家义认为审计的发展是随着在经济社会发展中承担责任和作用的变化而不断变化的。审计源于会计，更离不开会计，是检查会计账簿和监督会计行为的活动。政府审计是民主法治的产物，源于所有权和经营权、管理权分离所形成的受托经济责任关系，是评价和确认受托经营者、管理者是否履行了其经济责任的一项监督活动。政府审计应在国有企业治理的过程中发挥预防、揭示、抵御作用。 2.政府审计在依法治企中发挥的作用。政府审计以监督职能为基础，发挥预防、揭示和抵御功能，与依法治企的目标相一致，共同作用于国有企业的治理当中，以保证国有资产有效利用，提高国有企业增值保值的作用，使国有企业健康稳步发展。政府审计的主体是国家，是监督体系不可或缺的一部分，它受托于人民，不依附于任何政府機构，专门从事对国家经济活动的审计监督工作，独立于被审计单位，与被审计单位不存在直接的经济利益关系。法律体系为社会提供法律环境，政府审计功能的发挥辅助监管部门查错纠弊，规范企业行为，坚持从严监管、从严追责、违法必究。在完善的法律环境下，政府审计拥有更强的独立性、权威性和威慑性，更易于发现国有企业治理存在的问题，有助于国有企业制定重大经济决策、执行宏观政策、以及完善内部管理制度，提高企业的治理效率，使国有企业有效地运行在监督体系和法律环境之下。作用图如图1：
一是预防功能，是指政府审计凭借其独立性和威慑性，对国有企业起到预防和预警企业经济健康运行中风险隐患的作用。政府审计通过对国有企业的财务、财政收支、经济决策以及公共资源的使用情况进行审计监督，并做出独立、客观、真实、公正的评价。审计预防功能重点关注国有企业的资本投资情况和国有资本运营公司开展的股权运营情况以及国有资本经营预算情况，通过及时跟进，密切关注企业整体的运行安全和资产安全，及时发现倾向性、违法违章性问题，及早感知运行风险，提前发出预警并警示，防止问题事态严重转化为趋势性问题，防止违法违规思想转化为违法违规行为。预防功能的作用，有助于维护国有企业经济安全问题、落实国资监管部署、改善公司管理和治理、防范风险和提高企业的运行质量和运行效率。通过政府审计发挥预防功能，国有企业将会更合理有效地分配物力和财力，将国有资本更多地投入到关系国民经济命脉的重要行业、关键领域，以更好地服务国家战略。
二是揭示功能，是指政府审计通过监督检查国有企业内部各项治理政策措施执行情况，起到反映真实情况和披露存在问题的作用。政府审计对国有企业的重大经营决策，包括国有资产处置、国有产权交易、国有企业投资经营以及重大额资金的使用“三重一大”问题等，还包括国有企业内部管理制度、国有企业财务报表的真实性、重要物资购买和招标投标、贷款发放、产权交易和证券交易、土地和矿产资源交易等领域和关键环节进行审计监督，查错纠弊，发现问题并依法对违法违规行为做出惩戒。揭示功能有助于发现国有企业存在的制度障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，为完善制度，调整机制，填补管理漏洞做铺垫。政府审计是国有企业经济健康运行的“安全员”，提高风险的敏感性，提前发出预警，加强防范，提高依法治企能力。
三是抵御功能，是指政府审计通过促进国有企业健全企业制度、完善治理体制、规范运行机制，起到抑制和抵御国有企业经营运行中各种“病害”问题的作用，促进提高国有企业治理效率。通过揭示功能的发挥，以披露问题为主，发现国有企业治理制度层面和机制层面的问题，深入分析，并利用自身的强制权责令企业进行整改，防止企业问题扩大，防止消极因素侵害社会经济。促进国有企业改革体制、健全法制、完善制度，强化管理，促进国有企业健康发展。
预防、揭示和抵御功能发挥的作用共同作用于国有企业的运行中，共同保障国有企业经济的健康运行。以揭示为基础，抵御为重点，预防为目的，对重大问题实施跟踪审计，针对性提出建议。揭示问题时，不仅要敏感，还要有专业的判断力。抵御功能要求从根本上解决问题和预防问题，及时纠正、修补漏洞，形成威慑，从而使审计结果转化为依法治理的助推力。政府审计作为一种制度安排，是依法治企的有效手段，保证国有企业合法运行的有效机制。
五、政府审计功能提升依法治企的几点建议
党的十八届四中全会明确全面推进依法治国的总目标和重大任务，要求国有企业配合监察和审计机关部门的审计监督工作，针对不同部门要明确审计范围和内容，规范审计程序，完善审计监督制度，将审计作为常态化手段，积极推进依法治企。政府审计发挥预防、揭示和抵御功能，有助于加强对国有企业的监管和审计，是有效治理国有企业的方法手段之一。针对以上内容，提出以下提升依法治企水平的几点建议，建议如下：
1.落实审计全覆盖，扩大国有企业审计范围。根据2014年10月发布的《国务院关于加强审计工作的意见》以及2015年12月发布的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，国家分别对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权做出了部署和安排。审计“全覆盖”要求凡是公共资金、国有资产、国有资源以及公共权力履行情况都要进行审计，并且作为常态化审计工作。因此，政府审计依法对国有企业、国有资产和资源、领导干部履行经济责任情况进行审计，是国家对审计工作提出的明确要求和任务。政府审计的范围包括：一是对国有企业财务收支（资产、负债、损益等）的会计信息真实性、经营活动的合法性实施审计和监督，并对经营活动的效益性进行评价，对其合规性进行审计；二是对国有企业领导干部的经济责任进行审计，强化企业领导人员的责任意识，防止并惩治腐败行为，为企业主管部门考核和奖惩提供参考，保障国有资产增值保值；三是对国有企业的改制、重组和并购以及产生的股权转让和国有资本产权的评估和界定都要进行审计；四是对国有企业贯彻落实国家决策部署情况进行跟踪审计、专项审计等。另外，随着国家把实施“走出去”战略和“一带一路”战略作为全面提高开放型经济水平的重要内容，国有企业“走出去”的步伐越来越快，但对国有企业境外资产和业务的审计尚未全面展开，对境外国有资产安全的维护有待加强，这将成为政府审计对国有企业进行审计的一个崭新课题。最后审计范围还包括检查国有资产、国有资源的管理、使用以及运营中是否遵守国家法律法规、国有资产管理部门职责履行情况和国有资产运行绩效情况，均是重点审计的内容。在审计“全覆盖”的要求下，扩大对国有企业审计的边界，对国有资产以及境外资产等相关内容不留盲区和死角。 2.进行国有企业分类分层审计。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出将国有企业分类分层审计监管，依据不同的功能将公益类、特定功能类和竞争营利性三类国有企业分别制定审计目标和审计范围。公益性企业主要承担公益目标，针对公益性企业，审计内容的重点侧重于资金的流向问题，根据资金链条进行审计，审查是否具有公益性效益等问题；政府可以专门立法，并建立严格的预算管理制度，审计机关对其财政收支进行严格的预算审计，考核企业的效益性目标。特定功能性企业大部分是涉及国家经济安全的行业，这类企业既有公益性特征，又追求盈利。这类企业需要特殊审计，并制定特殊审计程序。审计机关不仅监督其是否遵循行业法律法规，还要考核其国有资产增值保值的目标。第三类竞争盈利性企业，在审计过程中，应根据不同类型的国有企业，设定不同的审计目标、审计内容。以合法性、合规性和效益性为目标进行审计监督工作。通过分类分层审计，可以突出审计重点，提高国有企业监管的有效性和針对性，更好地释放国有企业的活力。
3.政府审计和内部审计多元结合。政府审计作为一种外部的、专职的、独立的监管机制，它所发挥的作用更具有权威性、引导性和独立性。国有企业内部审计是企业最基本的监督机制，为决策者提供鉴证信息、决策信息，事前预防企业经营风险，是公司治理的一部分。国有企业内部审计主要对企业财务状况进行审计，避免财务舞弊行为，降低生产成本等作用，改善企业的内部控制制度和内部控制环境，优化企业业务流程，提升企业创造价值的能力。政府审计与企业内部审计共同作用于国有企业，可以对被审企业进行更为全面的审计，两者的发挥的功能相互补充，提高审计质量
4.培养学科交叉审计人才、强化大数据技术运用。根据国际形势，国有企业需要形成一套健全高效的审计人才培养、激励、评价和使用机制。经济全球化的时代，需要培养学科交叉的审计人才，不仅具有审计专业素质，还需要其他专业结合。跨专业、跨领域培养人才，提高审计人才综合能力；完善企业审计人员选任机制，对专业性较强的职位实行聘任制，并设立高级审计专业技术资格。另一方面，加强大数据技术的运用，建立数字化、共享化的审计指挥平台、大数据综合分析平台、审计综合作业平台和综合服务支撑系统等。各个审计机关和审计部门相互配合，共享审计结果、审计公告。通过互联网逐步实现审计公文处理、审计计划编制、档案管理、资源配置、质量控制等各项审计工作的信息化、一体化和科学化。
5.加大审计结果公告力度。审计机关每年均要对国有企业进行审计，但审计署每年披露的审计结果公告是有限的。国家、社会和公众需要了解和监督国有企业运行情况、领导责任权利执行情况以及审计监督工作结果，审计机关应加大审计结果公告力度，并探索实行国有资本审计专门报告制度，使得我国的审计监督体系更加完善。
六、结语
在经济发展新常态下，国有企业要贯彻落实全面深化改革和依法治国的总体要求，必须以法治引领，规范改革。政府审计发挥的作用，为国有企业改革护航，保障国有企业经营的合规性、合法性和效益性。通过审计，揭示国有企业法制不健全、有法不依等问题，揭露查处违法乱纪行为，加强对国有企业领导责任和权力运行的制约和监督。当前，实现国有企业深化改革与升级，维护国有资产安全和依法治企是各个企业共同面临的问题，政府审计是依法用权力制约权力的制度安排，它具有预防、揭示和抵御功能，是国有企业监管的“安全员”，为国有企业改革和依法治理做出积极作用，提高了国有企业的治理水平和竞争力。
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