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摘 要：随着环境污染的日益严重，保护环境已成为人类越来越重大的责任。环境保护不仅关系到个人利益，也关系到公共利益。然而由于我国目前尚未建立环境行政公益诉讼制度，更使得由此带来的环境问题日益突出。本文将对环境行政公益诉讼制度进行分析，并结合我国现状对构建环境行政公益诉讼制度加以探讨。
关键词：环境行政公益诉讼；侵权；责任
环境是人类进行劳动和生活的空间。由于环境资源具有不可分割性，因此，它被认为是一种公共物品，生产者和消费者都可以从环境资源中受益。同时，环境资源的价值无法衡量，人们可以免费享用环境资源带来的益处，除非环境状况恶化，严重危及生产和消费时，人们才会意识到保护环境的重要性。改革开放以来，我国经济持续、快速的发展，人们在开发利用自然资源发展经济的同时，也给生态环境造成了很大破坏。据权威部门统计资料显示，自1998年以来，环境纠纷以每年超过20%的速度递增，根据环境保护部提供的最新报告，2010年上半年，每个月都至少发生10起导致严重污染的工业事故，这比2009年增加50%。
环境污染侵害的是社会公众的利益，尽管在我国法律中明确规定破坏环境行为可予以起诉，但实际上许多环境污染行为由于没有直接侵犯到特定公民、法人或组织的权益，不具有“直接利害关系”或者“直接受到损害”的条件，往往导致无人享有诉权。同时由于环境行政管理部门缺乏强有力的执法手段，致使污染和破坏环境的违法行为往往得不到及时的制止和制裁。虽然目前我国已有环境公益诉讼的案例，但其诉讼过程的艰辛和法律适用的尴尬，无不表明环境公益诉讼有关法律的缺失。
一、 环境行政公益诉讼制度概述
环境行政公益诉讼就是指检察机关、公民、法人或其他组织针对行政机关环境违法行为侵害或威胁到环境与生态资源等环境公共利益时,依法向法院提起的行政诉讼,由法院依照法定程序对行政行为的合法性予以审查并作出裁判的一种活动。在现实生活中，如果一些行政机关放任企业污染环境，或违法进行的环境资源规划致使环境侵权，就属于行政违法行为，应该成为环境公益诉讼的起诉对象。由于环境行政违法行为具有宏观性、多次性、广普性的特点，往往对环境资源的破坏产生更大的影响。［3］目前西方很多国家认识到了这一点，纷纷通过立法加强对政府管理部门或行政执法机关的规制，建构了较为完善的环境行政公益诉讼制度。
环境行政公益诉讼有如下几个特征：
第一、诉讼目的的公益性。环境权是社会性权利，具有公益性，环境行政公益诉讼的原告提出环境行政公益诉讼的目的不仅仅是为了保护公民的权利,监督行政权力,其直接目的是保护社会公共利益。
第二、起诉主体范围的广泛性。环境公共利益与人们的生命权和健康权休戚相关，与每个人以及子孙后代的生存状况密切联系。如果按照传统当事人理论衡量原告资格，则会与诉讼的公益价值追求相悖。环境行政公益诉讼的起诉主体应既可以是环境遭受破坏的直接的利害关系人，也可以是间接的受害人，他们都可以以自己的名义依据法律的授权提起诉讼。
第三、诉讼的对象是行政机关损害或者威胁到环境的行政行为。行政机关在行使职权时，无论是合法或不合法，只要其行为侵害或者威胁到环境权，就应该成为诉讼对象。［5］如一些行政机关工作人员常常在利益驱使或其他因素的影响下，不履行法定职责，从而构成对环境公共利益的损害。当然，环境行政公益诉讼的提起不要求一定有环境损害的事实发生, 因为环境问题一旦发生，往往难以恢复，只要在合理判断下证明到有侵害到公众环境权益的可能,就可以提起诉讼。
二、我国现行法律有关规定的不足之处
目前我国立法机关已经意识到环境污染问题的严重性，并构架了以环境为标准的法律体系，［5］p38但关于环境侵权的救济机制仍存有缺陷,公众环境权益仍得不到有效保障。这主要体现在以下及方面：
1.没有在法律中明确公民的环境权。环境一旦遭到破坏对人类生存将会构成很大的威胁，因此笔者认为环境权应是一种宪法权利。目前很多国家在宪法中对环境权加以了规定，如《俄罗斯联邦宪法》、《瑞士宪法》等等。我国《宪法》中没有关于环境权的明确规定，只在《环境保护法》中有体现环境权的意思,但因缺乏具体可操作的条款，使得公民在提起环境行政公益诉讼时,无法直接以环境权受损寻求司法救济。
2.对原告主体资格限定较为严格。我国《行政诉讼法》第2 条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。”从此法条看出在我国在行政诉讼方面对原告起诉资格比较严格，限定有资格提起行政诉讼的人,应是行政机关的直接管理人(即行政相对人)，也就是说，只有直接被侵犯合法权益的公民、法人或其他组织才具备原告资格，当个人间接利益受到侵害或者合法利益暂时未受侵害时，法院往往以无利害关系驳回诉讼。此外,这里的“合法权益”往往针对指具体权益，但在现实生活中,有的环境权益侵害甚至只是降低了它的自然界美学价值，而不会直接对人身、财产造成损害结果，如果限定行政主体的起诉范围，则不利于环境污染问题的解决和公众环境权益的有效保护。［5］
3.行政诉权缺失。《行政诉讼法》第十一条规定了行政诉讼案件的受案范围，其中内容主要是针对人身权和财产权。其中第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。” 这属于开放性条款，公民、法人可以根据其他法律的特别规定起诉，但是这一条款形同虚设，因为至今没有哪一部法律对此做了补充性规定，这导致现实生活中出现大量的环境公益受到侵犯的事件由于缺乏相关法律依据却得不到救济,这种司法救济程序的缺失，使得一些行政机关为了追求单方面经济利益和领导机关的政绩，弃公益于不顾，为了发展经济，严重破坏了优美的生态环境。因此，笔者认为,尽快在我国建立环境行政公益诉讼制度非常必要。
三、 对我国环境行政公益诉讼构建的几点建议
1.拓宽环境行政诉讼的受案范围
行政诉讼受案范围，是指人民法院受理行政诉讼案件的范围，［6］从我国现有的行政诉讼法规定来看，环境行政公益诉讼的原告只能对行政机关危害环境公益的具体行政行为提起诉讼，抽象行政行为与行政机关的不作为行为被排除在受案范围之外。在现实生活中，一些行政机关往往过分重视短期内的经济发展而忽略了对环境保护，如制定一些危害环境的政策、规章，而这类抽象行政行为往往被排除在行政诉讼的受案范围外。除此之外，行政机关在其职责范围内, 对侵害环境公益的违法行为置之不理，或放纵该行为，一旦侵害环境的行为发生，还会出现两个行政机关互相推诿职责的不作为行为，这也会严重侵害到环境权。
2.应该取消对原告主体资格不适当的限制
目前，我国对环境行政诉讼的原告主体资格限制较为严格，如《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第一款规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，即提起行政诉讼的原告应是具体行政法律关系中自身合法权益受到侵犯的公民、法人或其他组织，否则按照“不告不理”的原则，审判程序将无法启动。这种对原告主体资格的限定，大大的缩小了行政诉讼原告的范围。［7］一些西方国家，如美国的私人检察总长理论规定：“当公民基于维护公共利益的目的而起诉与之没有任何利害关系的行政行为时，可以请求检察总长批准他使用‘私人检察总长’身份。”依此，是否与被诉具体行政行为具有利害关系，不再是限制起诉人成为行政公益诉讼原告资格的条件。只要是基于维护公益目的，任何人均可通过国会授权取得“私人检察总长”身份，将侵害公益的行政行为诉诸法庭。而我国的诉讼理论是建立在“直接利害关系人”理论基础之上，这使得原告资格非常狭窄，在环境行政公益诉讼案件中显得尤为突出，所以我国应借鉴西方国家的做法，适当拓宽原告资格，即只要公民认为行政机关的违法行政行为有严重影响或侵害其合法利益的可能，就可提起环境行政公益诉讼。
3.实行举证责任转移，减轻环境行政公益诉讼的原告举证责任
在一般侵权案件中，要求原告的提供充分的证据来证明自己的主张,否则就可能承担败诉的风险。但如果在环境行政公益诉讼中也适用这一原则，就将会使原告处于极其不利的地位。因为在环境公益诉讼中，原被告实力常常悬殊较大，原告取证能力相对行政机关较弱，这种情况下如果还适用“谁主张，谁举证的原则”，既不公平，也不经济。［6］各国为了保证公众能够通过诉讼途径保护自身的合法权益,大多采用了举证责任转移原则。从我国目前的环境行政公益诉讼案件来看，提起诉讼的主体多数是普通公民，而诉讼结果多以败诉而告终，这其中一个重要因素是法院认定证据不足。因此，我们应规定合理的举证责任，使原告摆脱想诉而又无证据证明的尴尬境地。采用举证责任转移原则，将扭转原告的不利地位，从而使双方当事人实现了举证责任实质上平衡。
4.环境行政公益诉讼的诉讼费用分担和激励机制
环境侵权案件,由于牵涉面广、涉及许多复杂的专业知识且诉讼费用昂贵，使得一般公民或社会组织难以承受。而环境行政公益诉讼的目的在于督促执法，而非损害赔偿,具有较强的公益性质, 所以诉讼费用分担设计相当重要。环境行政公益诉讼是一项公益性的事业,胜诉后, 受益人是不特定多数人甚至可能是整个社会，而不仅仅限于本人, ［8］因此, 根据公平原则,诉讼费用以及由此而带来的风险也不应由原告全部承担, 而必须由不特定的多数人甚至整个社会共同分担。因此, 国家对环境行政公益诉讼的原告应进行适当的补偿, 以减轻其参与公益诉讼的经济负担。如由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样, 一方面是对原告付出的弥补, 另一方面，有利于鼓励更多的人监督行政行为，维护环境公益。
除此之外，笔者认为应在宪法中明确公民环境权，完善环境公益行政诉讼配套制度建设，如加强公益律师队伍的建设，加大环保组织的培植力度，提高公民公益诉讼的意识等等。当前在我国建立环境行政公益诉讼制度具有紧迫的必要性，建立环境行政公益诉讼制度，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。
参考文献：
［1］曹明德. 环境侵权法［M］ . 北京:法律出版社,2000.
［2］汪劲.中国环境法原理［M］.北京：北京大学出版社，2000.
［3］黄锡生.环境资源法前沿问题研究［M］.重庆：西南师范大学出版社，2005.
［4］林妙华.潘帝全.陈晖.关于我国环境行政公益诉讼制度构建的法律思考.［J］.和田师范专科学校学报，2005，7：71-72.
［5］陈广华.论环境行政公益诉讼.［J］.南京工业大学学报,2005,3:37-40.
［6］祖丹.薛然巍.环境公益诉讼立法论析.［J］.经济与法,2006,6:220-221.
［7］林莉.关于环境行政公益诉讼制度的法律思考.［J］.河北法学.2007,8:153-155.
［8］陈广华.李德仁.环境行政公益诉讼制度的立法构想. http://www.southlawyer.net/homepage/21/2006612201756698498.htML
（作者通讯地址：贵阳学院法律系 ， 贵州贵阳550005）
关键词：环境行政公益诉讼；侵权；责任
环境是人类进行劳动和生活的空间。由于环境资源具有不可分割性，因此，它被认为是一种公共物品，生产者和消费者都可以从环境资源中受益。同时，环境资源的价值无法衡量，人们可以免费享用环境资源带来的益处，除非环境状况恶化，严重危及生产和消费时，人们才会意识到保护环境的重要性。改革开放以来，我国经济持续、快速的发展，人们在开发利用自然资源发展经济的同时，也给生态环境造成了很大破坏。据权威部门统计资料显示，自1998年以来，环境纠纷以每年超过20%的速度递增，根据环境保护部提供的最新报告，2010年上半年，每个月都至少发生10起导致严重污染的工业事故，这比2009年增加50%。
环境污染侵害的是社会公众的利益，尽管在我国法律中明确规定破坏环境行为可予以起诉，但实际上许多环境污染行为由于没有直接侵犯到特定公民、法人或组织的权益，不具有“直接利害关系”或者“直接受到损害”的条件，往往导致无人享有诉权。同时由于环境行政管理部门缺乏强有力的执法手段，致使污染和破坏环境的违法行为往往得不到及时的制止和制裁。虽然目前我国已有环境公益诉讼的案例，但其诉讼过程的艰辛和法律适用的尴尬，无不表明环境公益诉讼有关法律的缺失。
一、 环境行政公益诉讼制度概述
环境行政公益诉讼就是指检察机关、公民、法人或其他组织针对行政机关环境违法行为侵害或威胁到环境与生态资源等环境公共利益时,依法向法院提起的行政诉讼,由法院依照法定程序对行政行为的合法性予以审查并作出裁判的一种活动。在现实生活中，如果一些行政机关放任企业污染环境，或违法进行的环境资源规划致使环境侵权，就属于行政违法行为，应该成为环境公益诉讼的起诉对象。由于环境行政违法行为具有宏观性、多次性、广普性的特点，往往对环境资源的破坏产生更大的影响。［3］目前西方很多国家认识到了这一点，纷纷通过立法加强对政府管理部门或行政执法机关的规制，建构了较为完善的环境行政公益诉讼制度。
环境行政公益诉讼有如下几个特征：
第一、诉讼目的的公益性。环境权是社会性权利，具有公益性，环境行政公益诉讼的原告提出环境行政公益诉讼的目的不仅仅是为了保护公民的权利,监督行政权力,其直接目的是保护社会公共利益。
第二、起诉主体范围的广泛性。环境公共利益与人们的生命权和健康权休戚相关，与每个人以及子孙后代的生存状况密切联系。如果按照传统当事人理论衡量原告资格，则会与诉讼的公益价值追求相悖。环境行政公益诉讼的起诉主体应既可以是环境遭受破坏的直接的利害关系人，也可以是间接的受害人，他们都可以以自己的名义依据法律的授权提起诉讼。
第三、诉讼的对象是行政机关损害或者威胁到环境的行政行为。行政机关在行使职权时，无论是合法或不合法，只要其行为侵害或者威胁到环境权，就应该成为诉讼对象。［5］如一些行政机关工作人员常常在利益驱使或其他因素的影响下，不履行法定职责，从而构成对环境公共利益的损害。当然，环境行政公益诉讼的提起不要求一定有环境损害的事实发生, 因为环境问题一旦发生，往往难以恢复，只要在合理判断下证明到有侵害到公众环境权益的可能,就可以提起诉讼。
二、我国现行法律有关规定的不足之处
目前我国立法机关已经意识到环境污染问题的严重性，并构架了以环境为标准的法律体系，［5］p38但关于环境侵权的救济机制仍存有缺陷,公众环境权益仍得不到有效保障。这主要体现在以下及方面：
1.没有在法律中明确公民的环境权。环境一旦遭到破坏对人类生存将会构成很大的威胁，因此笔者认为环境权应是一种宪法权利。目前很多国家在宪法中对环境权加以了规定，如《俄罗斯联邦宪法》、《瑞士宪法》等等。我国《宪法》中没有关于环境权的明确规定，只在《环境保护法》中有体现环境权的意思,但因缺乏具体可操作的条款，使得公民在提起环境行政公益诉讼时,无法直接以环境权受损寻求司法救济。
2.对原告主体资格限定较为严格。我国《行政诉讼法》第2 条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。”从此法条看出在我国在行政诉讼方面对原告起诉资格比较严格，限定有资格提起行政诉讼的人,应是行政机关的直接管理人(即行政相对人)，也就是说，只有直接被侵犯合法权益的公民、法人或其他组织才具备原告资格，当个人间接利益受到侵害或者合法利益暂时未受侵害时，法院往往以无利害关系驳回诉讼。此外,这里的“合法权益”往往针对指具体权益，但在现实生活中,有的环境权益侵害甚至只是降低了它的自然界美学价值，而不会直接对人身、财产造成损害结果，如果限定行政主体的起诉范围，则不利于环境污染问题的解决和公众环境权益的有效保护。［5］
3.行政诉权缺失。《行政诉讼法》第十一条规定了行政诉讼案件的受案范围，其中内容主要是针对人身权和财产权。其中第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。” 这属于开放性条款，公民、法人可以根据其他法律的特别规定起诉，但是这一条款形同虚设，因为至今没有哪一部法律对此做了补充性规定，这导致现实生活中出现大量的环境公益受到侵犯的事件由于缺乏相关法律依据却得不到救济,这种司法救济程序的缺失，使得一些行政机关为了追求单方面经济利益和领导机关的政绩，弃公益于不顾，为了发展经济，严重破坏了优美的生态环境。因此，笔者认为,尽快在我国建立环境行政公益诉讼制度非常必要。
三、 对我国环境行政公益诉讼构建的几点建议
1.拓宽环境行政诉讼的受案范围
行政诉讼受案范围，是指人民法院受理行政诉讼案件的范围，［6］从我国现有的行政诉讼法规定来看，环境行政公益诉讼的原告只能对行政机关危害环境公益的具体行政行为提起诉讼，抽象行政行为与行政机关的不作为行为被排除在受案范围之外。在现实生活中，一些行政机关往往过分重视短期内的经济发展而忽略了对环境保护，如制定一些危害环境的政策、规章，而这类抽象行政行为往往被排除在行政诉讼的受案范围外。除此之外，行政机关在其职责范围内, 对侵害环境公益的违法行为置之不理，或放纵该行为，一旦侵害环境的行为发生，还会出现两个行政机关互相推诿职责的不作为行为，这也会严重侵害到环境权。
2.应该取消对原告主体资格不适当的限制
目前，我国对环境行政诉讼的原告主体资格限制较为严格，如《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第一款规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，即提起行政诉讼的原告应是具体行政法律关系中自身合法权益受到侵犯的公民、法人或其他组织，否则按照“不告不理”的原则，审判程序将无法启动。这种对原告主体资格的限定，大大的缩小了行政诉讼原告的范围。［7］一些西方国家，如美国的私人检察总长理论规定：“当公民基于维护公共利益的目的而起诉与之没有任何利害关系的行政行为时，可以请求检察总长批准他使用‘私人检察总长’身份。”依此，是否与被诉具体行政行为具有利害关系，不再是限制起诉人成为行政公益诉讼原告资格的条件。只要是基于维护公益目的，任何人均可通过国会授权取得“私人检察总长”身份，将侵害公益的行政行为诉诸法庭。而我国的诉讼理论是建立在“直接利害关系人”理论基础之上，这使得原告资格非常狭窄，在环境行政公益诉讼案件中显得尤为突出，所以我国应借鉴西方国家的做法，适当拓宽原告资格，即只要公民认为行政机关的违法行政行为有严重影响或侵害其合法利益的可能，就可提起环境行政公益诉讼。
3.实行举证责任转移，减轻环境行政公益诉讼的原告举证责任
在一般侵权案件中，要求原告的提供充分的证据来证明自己的主张,否则就可能承担败诉的风险。但如果在环境行政公益诉讼中也适用这一原则，就将会使原告处于极其不利的地位。因为在环境公益诉讼中，原被告实力常常悬殊较大，原告取证能力相对行政机关较弱，这种情况下如果还适用“谁主张，谁举证的原则”，既不公平，也不经济。［6］各国为了保证公众能够通过诉讼途径保护自身的合法权益,大多采用了举证责任转移原则。从我国目前的环境行政公益诉讼案件来看，提起诉讼的主体多数是普通公民，而诉讼结果多以败诉而告终，这其中一个重要因素是法院认定证据不足。因此，我们应规定合理的举证责任，使原告摆脱想诉而又无证据证明的尴尬境地。采用举证责任转移原则，将扭转原告的不利地位，从而使双方当事人实现了举证责任实质上平衡。
4.环境行政公益诉讼的诉讼费用分担和激励机制
环境侵权案件,由于牵涉面广、涉及许多复杂的专业知识且诉讼费用昂贵，使得一般公民或社会组织难以承受。而环境行政公益诉讼的目的在于督促执法，而非损害赔偿,具有较强的公益性质, 所以诉讼费用分担设计相当重要。环境行政公益诉讼是一项公益性的事业,胜诉后, 受益人是不特定多数人甚至可能是整个社会，而不仅仅限于本人, ［8］因此, 根据公平原则,诉讼费用以及由此而带来的风险也不应由原告全部承担, 而必须由不特定的多数人甚至整个社会共同分担。因此, 国家对环境行政公益诉讼的原告应进行适当的补偿, 以减轻其参与公益诉讼的经济负担。如由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样, 一方面是对原告付出的弥补, 另一方面，有利于鼓励更多的人监督行政行为，维护环境公益。
除此之外，笔者认为应在宪法中明确公民环境权，完善环境公益行政诉讼配套制度建设，如加强公益律师队伍的建设，加大环保组织的培植力度，提高公民公益诉讼的意识等等。当前在我国建立环境行政公益诉讼制度具有紧迫的必要性，建立环境行政公益诉讼制度，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。
参考文献：
［1］曹明德. 环境侵权法［M］ . 北京:法律出版社,2000.
［2］汪劲.中国环境法原理［M］.北京：北京大学出版社，2000.
［3］黄锡生.环境资源法前沿问题研究［M］.重庆：西南师范大学出版社，2005.
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［5］陈广华.论环境行政公益诉讼.［J］.南京工业大学学报,2005,3:37-40.
［6］祖丹.薛然巍.环境公益诉讼立法论析.［J］.经济与法,2006,6:220-221.
［7］林莉.关于环境行政公益诉讼制度的法律思考.［J］.河北法学.2007,8:153-155.
［8］陈广华.李德仁.环境行政公益诉讼制度的立法构想. http://www.southlawyer.net/homepage/21/2006612201756698498.htML
（作者通讯地址：贵阳学院法律系 ， 贵州贵阳550005）