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摘 要：我国少数民族地区一直属于我国的欠发达地区，并且在改革开放和市场经济的推动下，少数民族地区与发达地区之间的贫富差距有进一步拉大的趋势。民族地区财政转移支付政策对协调区域经济发展、缩小地区差距的主财政法律制度发挥着重要作用。然而，我国现行的财政转移支付立法存在着诸多缺陷，具有明显的非规范性和不稳定性特征，亟待完善。因此，本文在通过对黔东南州地区特点的分析和对现行民族地区财政转移支付优惠政策进行系统阐述的基础上，分析出新形势下，针对少数民族地区财政转移支付政策存在的不足，并提出了完善的对策和建议。
关键词：黔东南州；少数民族地区；财政转移支付政策
一、在黔东南地区加大财政转移支付力度的必要性
我国是一个拥有56个民族的国家，除汉族外有55个少数民族，主要聚居在西部。本地区受地理环境状况相对闭塞，经济基础薄弱、科技文化水平落后、资金投入不足、市场经济观念淡薄等诸多因素困扰，使该地区经济发展缓慢。自从实行分税制的分级财政管理体制以来，根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确提出，分税制财政体制改革的指导思想之一就是要合理调节地区之间的财力分配;既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展。“全州财政总收入累计完成288206万元，同比增长21.48%，增收50964万元。自治州政府所住地的凯里市，2009年，完成生产总值62.59亿元，比上年增长12%，其中第一产业增长6.2%，第二产业增长6.4%，第三产业增长17.4%；2009年，该市财政总收入完成74004万元，完成预算的107.79%，比上年增长20.71%，财政总支出完成102233万元（含专款），完成预算的100.78%，比上年增长20.81%。”
关于2009年财政预算执行情况和2010年财政预算（草案）的报告。从以上数据显示，近年来，黔东南州的经济确实得到了快速的发展，财政收入也随之明显增加。但财政支出的增长速度却远远高于财政收入的增长速度，黔东州的财政仍然比较困难。与发达地区相比，仍然存在一定的差距.黔东南州社会经济的发展离不开国家实施的财政转移支付政策的支持，黔东南州社会经济的进一步发展发展更需要国家对财政转移支付政策的进一步完善。
二、黔东南地区财政转移支付政策的现状
1994年分税制财政体制的改革使中央的财政收入增加了，增强了中央的宏观调控能力。同时，为了促进少数民族地区的进一步发展，国家在少数民族地区加大了转移支付力度和增加了多种专项补助。在一定程度上缓解了黔东南地区的财政困难，对该地区经济的发展发挥了重要作用。
（一）在分税制下，我省加大对民族地区的财政转移支付力度
随着经济改革与发展的不断深入，地区间财政不平衡问题越来越突出，影响了我国社会的和谐，从而要求中央不断扩大对少数民族地区转移支付的资金规模。因此我省在深入贯彻中央财政转移支付政策的基础上，针对我省情以及各地区的特点，制定了一系列切实可行的针对少数民族地区财政转移支付政策。比如，为加快民族地区的经济社会发展，省财政厅制定了《贵州省民族地区转移支付补助办法》，加大了对民族地区的财政转移支付力度。2008年省级财政对民族自治地方的转移支付补助达137.89亿元，占省对下补助额的49.72%，比2007年增加29亿元，增长26.63%；专项转移支付101.62亿元，占省对下补助的44.36%，比2007年增加56.04亿元，增长122.95%。
贵州财政统计年鉴
（二）贵州省对少数民族地区新增加多种专项补助
为促进我省可持续发展和社会的稳定，贵州省针对本省各地区间经济与社会发展的实际，进行了大量的专向补助。比如：
2006年11月29日，关于转发《贵州省劳动和社会保障厅、贵州省财政厅关于印发〈贵州省农民工技能就业培训补贴办法（试行）〉的通知》的通知。
2008年3月19日，贵州省财政厅和贵省水利厅联合下发了关于贵州省“三小”水利工建设专项补助资金管理办法的文件。
为进一步加大对粮食生产的扶持力度，根据国务院会议精神，2008年国家水稻良种补贴实行水稻生产地区全覆盖，并按实际种植面积补贴。按照农业部、财政部通知要求，结合我省实际，2008年5月19日，贵州省农业厅、省财政厅印发了《贵州省2008年国家水稻良种补贴项目实施方案》的通知。
工资性专项补助：为了保证各地区机关事业单位职工工资按时足额发放，贵州财政根据1999年和2001年出台的调整工资政策，按一定比例对黔东南地区给予了专项补助等等。
三、黔东南州财政转移支付制度存在的问题
(一)财政转移支付法制不完善。
我国目前缺乏一部单独的政府间转移支付法律。《民族区域自治法》虽然对转移支付有一些规定，但基本上是原则性的，缺少具有操作性和针对性的规定，不能以立法的形式明确规定转移支付的规模数量界限，规定转移支付的方式和程序，从法律上来体现转移支付的规范和科学。致使转移支付的及时足额到位没有刚性保证。大多数情况下，对资金的使用仅是做了规定，人为因素影响大，随意性较大，缺乏法律的约束和保障。另外，对于资金的使用和分配也缺乏科学的依据和标准，在立项审批、项目的确定和范围的选择上都存在不合理现象。这样往往导致了资金的浪费和使用效益的低下。
(二)财政转移支付结构不合理。
1、一般性转移支付比重偏小。一般性转移支付具有地区财力平衡功能，是国际上政府转移支付的主要形式，一般占到全部转移支付的一半左右。而一般性转移支付在我国的占比却很小，如2004年、2005年，我国的一般性转移支付占全部转移支付的比重按照窄口径计算分别为12．4％和15．3％。自然使本省对黔东南州的一般性转移支付比重就偏小。
2、专项转移支付随意性大。专项转移支付项目计划与本地区实际需要存在一定差距，民族地区政府又很难结合实际作必要调整和统筹安排，影响了专项资金使用效益的发挥。一些民族地区用中央和省区安排的专项经费顶抵本应承担的经费，将原来已经安排的公共服务资金撤出，使民族地区公共服务水平和质量不能形成应有的实质性提升或较大提升。
(三)现行转移支付缺乏监督和制约机制
我国现行的财政转移支付无论是一般性转移支付还是专项转移支付，都缺乏相应的监督和约束机制。一些不应列人专项拨款的项目由中央财政安排了专项拨款资金，而且专项资金也不能做到专款专用。由于转移支付分配方法的不规范、欠科学化、非公式化，而不少转移资金的分配使用缺乏事权依据，费用分摊和使用随意性大，不透明，没有相应的管理机构来监督、考评转移支付资金的使用和成学，使来自不同名目、不同途径的财政转移支付之间标准混乱，功能冲突，严重影响了转移支付功能的发挥。
四、完善少数民族地区财政转移支付制度的对策及建议
（一）针对不同少数民族地区的特点，结合《民族区域自治法》的相关规定，制定一套切实可行的相关法律来加以规范化，制度化，以保证民族地区财政转移支付制度的实施。比如，黔东南州旅游源得天独厚；矿产资源比较丰富，但产业结构比较单一，出口产品以金属硅，电解金属锰、棕刚玉等矿产品为主；教育基础设施以及教育水平相对落后；少数民族传统文化非常丰富等等。应针对这些地方特色，首先，中央修订《预算法》，明确一般性转移支付在预算中的地位、作用及表现形式，以保证转移支付的固定资金来源。其次，黔东南州政府应该依据本地区的特点，制定切实可行的使用转移支付财政资金的实施方案。再次，中央制定《转移支付法》，明确实施转移支付的形式、原则，组成转移支付制度各部分之间的关系、各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序，以及违反时进行处罚的标准等。地方再制定实施细则，以便结合当地实际，充分运用国家优惠政策，以加快地区的现代化进程，缩小地区间的差距。
（二）调整财政转移支付结构
首先，应该简化转移支付的类型，调整为均等化转移支付和专项转移支付两种。这样，可以使转移支付目标和对象更明确，减少重复补贴。其次，进一步扩大一般性转移支付规模。应逐步提高一般性转移支付的比例，使其成为转移支付的主要形式。再次，通过法律规范专项转移支付。通过制定严格的项目准入机制、减少立项的随意性和盲目性。同时，可以在资金分配时，考虑地方在支付能力和提供公共产品成本上的差异以及人均收入等指标，使资金的再分配实现公平的目的，充分发挥专项转移支付在均等化方面的作用。从而通过扩大均等化转移支付的规模、强化财政均等化功能，最终实现建立一个以公式化为基础、一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。
（三）实行财政监督专门化，加强财政监督力度。
强化财政监督，加强财政监督检查，着力提高财政资金使用效益 。一是在各级财政部门里专设一个财政监督部门，专门落实国家对少数民族地区实行的财政转移支付。把监督检查贯穿于资金筹集、分配、拨付、使用、管理的全过程，加强对重大项目资金调拨、大宗物资采购等重点事项的监督，尤其是加大对各项涉及民生的重大项目的监督检查，确保各项目资金能充分发挥效益。二是各级财政部门积极主动接受人大和政协及审计部门的监督，并根据各方面提出的意见和建议进行认真整改，不断提高财政管理水平。三是加强制度建设。不断完善财政监督机制，针对本地区经济发展水平和地区特色，出台一套完整并有效的体制。比如结合工作实际，出了重大项目分税、产业专项资金、前期项目费用和重点公路建设资金等管理办法以及定点维修和定点接待两个规定，进一步完善财政体制机制，使财政监督逐步走向法制化、规范化。
参考文献：
［1］梁积江，黄勇. 试论民族地区经济发展中的财政转移支付问题. 中央民族大学学报， 2003 (5)
［2］王倩倩、薛天光：《民族自治地方转移支付制度的完善》，《东北财经大学学报》2008年第3期。
［3］安体富.中国转移支付制度:现状、问题、改革建议［J］.财政研究，2007
［4］罗荆，唐红军. 对我国财政转移支付立法的思考［J ］ . 新疆财经，2006
［5］张冬梅，陈颖．少数民族经济发展中的财政政策【M】．北京：中央民族大学出版社，2006年
（作者通讯地址：贵州大学法学院，贵州 贵阳550025）
关键词：黔东南州；少数民族地区；财政转移支付政策
一、在黔东南地区加大财政转移支付力度的必要性
我国是一个拥有56个民族的国家，除汉族外有55个少数民族，主要聚居在西部。本地区受地理环境状况相对闭塞，经济基础薄弱、科技文化水平落后、资金投入不足、市场经济观念淡薄等诸多因素困扰，使该地区经济发展缓慢。自从实行分税制的分级财政管理体制以来，根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确提出，分税制财政体制改革的指导思想之一就是要合理调节地区之间的财力分配;既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展。“全州财政总收入累计完成288206万元，同比增长21.48%，增收50964万元。自治州政府所住地的凯里市，2009年，完成生产总值62.59亿元，比上年增长12%，其中第一产业增长6.2%，第二产业增长6.4%，第三产业增长17.4%；2009年，该市财政总收入完成74004万元，完成预算的107.79%，比上年增长20.71%，财政总支出完成102233万元（含专款），完成预算的100.78%，比上年增长20.81%。”
关于2009年财政预算执行情况和2010年财政预算（草案）的报告。从以上数据显示，近年来，黔东南州的经济确实得到了快速的发展，财政收入也随之明显增加。但财政支出的增长速度却远远高于财政收入的增长速度，黔东州的财政仍然比较困难。与发达地区相比，仍然存在一定的差距.黔东南州社会经济的发展离不开国家实施的财政转移支付政策的支持，黔东南州社会经济的进一步发展发展更需要国家对财政转移支付政策的进一步完善。
二、黔东南地区财政转移支付政策的现状
1994年分税制财政体制的改革使中央的财政收入增加了，增强了中央的宏观调控能力。同时，为了促进少数民族地区的进一步发展，国家在少数民族地区加大了转移支付力度和增加了多种专项补助。在一定程度上缓解了黔东南地区的财政困难，对该地区经济的发展发挥了重要作用。
（一）在分税制下，我省加大对民族地区的财政转移支付力度
随着经济改革与发展的不断深入，地区间财政不平衡问题越来越突出，影响了我国社会的和谐，从而要求中央不断扩大对少数民族地区转移支付的资金规模。因此我省在深入贯彻中央财政转移支付政策的基础上，针对我省情以及各地区的特点，制定了一系列切实可行的针对少数民族地区财政转移支付政策。比如，为加快民族地区的经济社会发展，省财政厅制定了《贵州省民族地区转移支付补助办法》，加大了对民族地区的财政转移支付力度。2008年省级财政对民族自治地方的转移支付补助达137.89亿元，占省对下补助额的49.72%，比2007年增加29亿元，增长26.63%；专项转移支付101.62亿元，占省对下补助的44.36%，比2007年增加56.04亿元，增长122.95%。
贵州财政统计年鉴
（二）贵州省对少数民族地区新增加多种专项补助
为促进我省可持续发展和社会的稳定，贵州省针对本省各地区间经济与社会发展的实际，进行了大量的专向补助。比如：
2006年11月29日，关于转发《贵州省劳动和社会保障厅、贵州省财政厅关于印发〈贵州省农民工技能就业培训补贴办法（试行）〉的通知》的通知。
2008年3月19日，贵州省财政厅和贵省水利厅联合下发了关于贵州省“三小”水利工建设专项补助资金管理办法的文件。
为进一步加大对粮食生产的扶持力度，根据国务院会议精神，2008年国家水稻良种补贴实行水稻生产地区全覆盖，并按实际种植面积补贴。按照农业部、财政部通知要求，结合我省实际，2008年5月19日，贵州省农业厅、省财政厅印发了《贵州省2008年国家水稻良种补贴项目实施方案》的通知。
工资性专项补助：为了保证各地区机关事业单位职工工资按时足额发放，贵州财政根据1999年和2001年出台的调整工资政策，按一定比例对黔东南地区给予了专项补助等等。
三、黔东南州财政转移支付制度存在的问题
(一)财政转移支付法制不完善。
我国目前缺乏一部单独的政府间转移支付法律。《民族区域自治法》虽然对转移支付有一些规定，但基本上是原则性的，缺少具有操作性和针对性的规定，不能以立法的形式明确规定转移支付的规模数量界限，规定转移支付的方式和程序，从法律上来体现转移支付的规范和科学。致使转移支付的及时足额到位没有刚性保证。大多数情况下，对资金的使用仅是做了规定，人为因素影响大，随意性较大，缺乏法律的约束和保障。另外，对于资金的使用和分配也缺乏科学的依据和标准，在立项审批、项目的确定和范围的选择上都存在不合理现象。这样往往导致了资金的浪费和使用效益的低下。
(二)财政转移支付结构不合理。
1、一般性转移支付比重偏小。一般性转移支付具有地区财力平衡功能，是国际上政府转移支付的主要形式，一般占到全部转移支付的一半左右。而一般性转移支付在我国的占比却很小，如2004年、2005年，我国的一般性转移支付占全部转移支付的比重按照窄口径计算分别为12．4％和15．3％。自然使本省对黔东南州的一般性转移支付比重就偏小。
2、专项转移支付随意性大。专项转移支付项目计划与本地区实际需要存在一定差距，民族地区政府又很难结合实际作必要调整和统筹安排，影响了专项资金使用效益的发挥。一些民族地区用中央和省区安排的专项经费顶抵本应承担的经费，将原来已经安排的公共服务资金撤出，使民族地区公共服务水平和质量不能形成应有的实质性提升或较大提升。
(三)现行转移支付缺乏监督和制约机制
我国现行的财政转移支付无论是一般性转移支付还是专项转移支付，都缺乏相应的监督和约束机制。一些不应列人专项拨款的项目由中央财政安排了专项拨款资金，而且专项资金也不能做到专款专用。由于转移支付分配方法的不规范、欠科学化、非公式化，而不少转移资金的分配使用缺乏事权依据，费用分摊和使用随意性大，不透明，没有相应的管理机构来监督、考评转移支付资金的使用和成学，使来自不同名目、不同途径的财政转移支付之间标准混乱，功能冲突，严重影响了转移支付功能的发挥。
四、完善少数民族地区财政转移支付制度的对策及建议
（一）针对不同少数民族地区的特点，结合《民族区域自治法》的相关规定，制定一套切实可行的相关法律来加以规范化，制度化，以保证民族地区财政转移支付制度的实施。比如，黔东南州旅游源得天独厚；矿产资源比较丰富，但产业结构比较单一，出口产品以金属硅，电解金属锰、棕刚玉等矿产品为主；教育基础设施以及教育水平相对落后；少数民族传统文化非常丰富等等。应针对这些地方特色，首先，中央修订《预算法》，明确一般性转移支付在预算中的地位、作用及表现形式，以保证转移支付的固定资金来源。其次，黔东南州政府应该依据本地区的特点，制定切实可行的使用转移支付财政资金的实施方案。再次，中央制定《转移支付法》，明确实施转移支付的形式、原则，组成转移支付制度各部分之间的关系、各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序，以及违反时进行处罚的标准等。地方再制定实施细则，以便结合当地实际，充分运用国家优惠政策，以加快地区的现代化进程，缩小地区间的差距。
（二）调整财政转移支付结构
首先，应该简化转移支付的类型，调整为均等化转移支付和专项转移支付两种。这样，可以使转移支付目标和对象更明确，减少重复补贴。其次，进一步扩大一般性转移支付规模。应逐步提高一般性转移支付的比例，使其成为转移支付的主要形式。再次，通过法律规范专项转移支付。通过制定严格的项目准入机制、减少立项的随意性和盲目性。同时，可以在资金分配时，考虑地方在支付能力和提供公共产品成本上的差异以及人均收入等指标，使资金的再分配实现公平的目的，充分发挥专项转移支付在均等化方面的作用。从而通过扩大均等化转移支付的规模、强化财政均等化功能，最终实现建立一个以公式化为基础、一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。
（三）实行财政监督专门化，加强财政监督力度。
强化财政监督，加强财政监督检查，着力提高财政资金使用效益 。一是在各级财政部门里专设一个财政监督部门，专门落实国家对少数民族地区实行的财政转移支付。把监督检查贯穿于资金筹集、分配、拨付、使用、管理的全过程，加强对重大项目资金调拨、大宗物资采购等重点事项的监督，尤其是加大对各项涉及民生的重大项目的监督检查，确保各项目资金能充分发挥效益。二是各级财政部门积极主动接受人大和政协及审计部门的监督，并根据各方面提出的意见和建议进行认真整改，不断提高财政管理水平。三是加强制度建设。不断完善财政监督机制，针对本地区经济发展水平和地区特色，出台一套完整并有效的体制。比如结合工作实际，出了重大项目分税、产业专项资金、前期项目费用和重点公路建设资金等管理办法以及定点维修和定点接待两个规定，进一步完善财政体制机制，使财政监督逐步走向法制化、规范化。
参考文献：
［1］梁积江，黄勇. 试论民族地区经济发展中的财政转移支付问题. 中央民族大学学报， 2003 (5)
［2］王倩倩、薛天光：《民族自治地方转移支付制度的完善》，《东北财经大学学报》2008年第3期。
［3］安体富.中国转移支付制度:现状、问题、改革建议［J］.财政研究，2007
［4］罗荆，唐红军. 对我国财政转移支付立法的思考［J ］ . 新疆财经，2006
［5］张冬梅，陈颖．少数民族经济发展中的财政政策【M】．北京：中央民族大学出版社，2006年
（作者通讯地址：贵州大学法学院，贵州 贵阳550025）