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摘 要：中国古代的考课制度是文官管理法的重要内容。从战国起直至清朝，历朝历代都有兴革，但是一直持续发展经久不衰，并且渐渐趋于制度化、程序化和法律化。我国古代文官考课制度具有十分重要的历史借鉴意义，深入研究古代文官考课制度将有利于科学发展和完善我国国家公职人员管理制度。
关键词：考课制度 文官 公务员队伍
古代考课制度既是古代文官管理制度中的重要组成部分也是古代人事管理制度中的重要内容。
一、古代文官考课制度发展历程
考课，亦称考绩、课计、考校等。考，指考察各级官员在任职期间执行政策法令的情况。课，是考课机构或官员根据国家行政规则进行监督和考核，其目的对各级行政官员进行有效的行政考核及监督，之后依照考核结果对官员进行奖惩赏罚，确认每个官员的行政职能、职守责任及对国家的贡献。考课作为我国古代文官管理制度中的重要内容及重要的行政手段，在封建统治者进行吏治整顿、管理文官、维护封建政治秩序稳定中发挥了重要作用。
据史料记载，中国古代文官考课制度的开端起于西周时期，该时期，主要采用述职和巡狩对各地诸侯进行考核，对于一般官员考核方法主要是“以六计课群吏”。春秋战国时期，官僚等级制逐步取代世卿世禄制，统治者可自由任免官吏，大大削弱了贵族血缘纽带的政治特权性。这必然要变革之前的文官管理制度尤其是文官考课制度以满足统治者的需要。古代思想家专门对考课制度有一定的研究，荀子主张设立“相”一职来主管考绩，“论列百官之长，要百事之听，度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功以效于君，当则可，不可则费。”战国时期以“上计”为主要考核方式，上计制要求地方官员于年终时将所辖内赋税、人口、田地等情况汇编成册，接受朝廷的考核，皇帝将依其政绩进行奖惩升降。此时形成了以上计制度为核心的沟通上下政务的固定办法。春秋战国时期采用各项考课举措，仅是为了加强中央集权制度的一项国策，在各个诸侯国中的实施情况不一致，且未设立专业的考课主体、机构及法规，考课方式方法较为简单，未形成一种合理、完整、严格的考课制度。但春秋战国时期的考课思想和实践为秦汉人事考课制度的正式形成奠定了理论准备及实践经验。
秦朝统一六国之后，在政治秩序稳定、经济发展繁荣的条件下，全国官吏考课制度的制定和实践得以进一步发展，考课制度仍以上计为主，并制定了考课的法律《为吏之道》其中具體规定了“五善”、“五失”。西汉在上计制度的基础上进一步具体明确丞相府和御史府为考课机关，根据考课结果对官吏实行升降赏罚，将考课制度和奖惩制度相结合起来。东汉时期，考课理论得到较大发展，思想家王符在《潜夫论·考绩》中指出文官是国家行政法令的具体执行者，要使法令实施有效就必须“治吏”，而考课就是最重要的“治吏”手段。他提出设立不同的考课标准以考核不同级别的职官，以考核定奖罚黜陟。秦汉的考课，以政绩为依据，考课机构专门化，并且废黜官员日后有功仍可升迁。
到了唐代，考课制度得到快速发展。就考课机关而言，考课法《唐令》中规定了考课机构为尚书省吏部；统一制定了官员考课标准、内容及相应的赏罚具体规定，此时考课的基本内容为“四善”、“二十七最”。“‘四善’：一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤非懈。‘二十七最’是依据各部门职能不同，分别提出的不同要求，如铨衡人物，擢尽才良，为选司之最；清激浊，褒贬必当，为考校之最；礼制仪式，动合经典，为礼官之最；音律克谐，不失节奏，为乐官之。补之以‘拾遗’。”[2]唐代考课制度中既对官吏品德的标准有统一的要求，与此同时依据不同行政部门及官员职能设定具体考课要求。考课制度在唐代发展趋于完善。自唐代之后，考课方式越来越简化。宋代考课制度中考课主要方式是建立考状即审官院和考课院根据上报的考核材料进行审定，称为“磨勘”。宋代考课重视年资而非政绩，在实践中赏多罚少，考课制度并未得到真正的落实，名存实亡。
明代是我国古代职官考课制度较为完善的时期，明代考课制度更加详细完善且有效。明代考课方式分“考满”与“考察”两种，考满是对官员以任职的年限为标准的一种常规考核。考察，是对所有官员进行的考察，重点监察过失，给予相应处置。之后张居正结合考满法，颁布了考成法，主张综核名实，整顿吏治。张居正的考成法是对文官考课制度的又一贡献。清承明制，但有所变化，考核标准为“四格八法”。“‘四格’即操守、政绩、才能、年资四个方面。守分廉、平贪；政分勤、平、怠；才分长、平、短；年分青、中、老。以守廉政勤才长年青为一等，守平政平才平年中为二等，以守贪政怠才短年老或政勤才长而守平为三等.‘八法’，即贪、酷、罢软无力、不谨、年老、有疾、浮躁、才力不及，属于应淘汰之列的官吏。”
总之，中国古代的文官考课制度是一种常态化的文官管理制度，以古代庞大的职官制度，与人才选拔制度和官吏废黜制度紧密相连。考课制度在整肃职官队伍，治国理政等方面发挥了至关重要的作用。
二、古代文官考课制度的特点分析
中国古代文官考课制度源远流长，它维护了国家机器运转及秩序稳定，保障了中国古代政治、经济及文化的发展，被归纳为“扬清激浊”，作为一种具有稳定性及经常性的文官管理机制，主要具有以下特点：
第一，定期考课与不定期考课相结合。中国古代的帝王十分重视对官员平时的考课，并将其作为年终考课的依据，并且他们特十分重视每年一次的年度考核，还有三年一考，而后六年再考，九年大考等为期限进行考课，这里包含了考课的日常性特征也包含了其阶段性。此外，考课周期也与官吏任期相一致，及时考察了各位官员的为官实绩。
第二，考课标准共性与个性相结合，明确且注重实绩。秦汉至明清的官员考课标准涉及道德、才能、劳绩、年龄等方面，并且根据不同官职的设计和制定的具有特殊性的考课标准，既有统一性标准也有分类性标准。例如，秦朝规定了官吏的“五善”“五失”；唐代考课标准对各级官员基本要求“四善”，和各部门工作最佳表现的“二十七最”；宋代承袭唐代的“四善四最”；以及明代的“三等八法”等。 第三，考课结果与官员惩戒相结合。中国古代统治者根据官员功绩和表现进行评价，决定官员的职务升迁去留和奖惩，如此极大地调动了官员的积极性，增强了官员责任感。历代封建统治者根据考课结果进行奖惩升降，奖惩升降的形式多样化，主要以物质奖惩为主，常见的有官职升降、俸禄增减、赏赐金银、赐爵封侯等。
第四，考课机构的专门化。考课机构的专门化为有效进行考核工作提供了组织保证，同时代表着考核工作制度化、法制化。秦汉时，负责中央考课工作的机构为垂相府和御史大夫府，各部门所属僚佐的初考由行政长官负责。唐朝在尚书省吏部的考功司是常设考课机构。其中在考核开始，为防止舞弊皇帝另派校考官、监考官参与考核。宋朝的考课机构从吏部划分出来，分设了审官院和考课院，使考课机构的分工与职责更专门化、具体化。中国文官考课自东汉后已有专门的官员考课常设机构。直至明清时期，中国古代文官考课机构已经基本实现专门化、法律化。
以上所述文官考课制度的特点都表明了古代考课的制度化、专门化及法律化，但其目的是为了维护封建君主专制制度以及封建国家政权的发展，其弊端也在与之发展，古代政府从中央到地方均是“一人做主”，是实实在在的“一人政府”，人治大于法治，从本质上致使考课制度在某种程度上流于形式。
三、古代文官考课制度的现实借鉴意义
公务员作为行政权力的实际实施者及执行者，其整体队伍的建设事关国家政权的稳固及国家治理现代化的实现。新公共管理运动兴起后，私营部门的先进管理理念引入到公共部门，这很值得我们反思，国外的经验并非就是至宝，中国文化博大精深，各朝各代的发展与延续，必然有着有效的人事管理方法和理念，在学习国外经验和理念的同时，我们更应该从历史和实践中汲取宝贵的经验和理念。中国古代文官考课制度对我们现在的公务员考核制度具有的借鉴意义以下几个方面：
首先，考核机构常态化及专业化。现在的公务员考核制度中应设立常态化、专业化的考核机构取代临时性的考核小组。考核制度是人事管理工作中的重要環节，对人事管理制度具有深刻的影响。由于考核工作具有极强的技术性和专业性，而临时性的考核组织，权威性差、成员责任感弱，考核目标容易落空，达不到应然的考核效果。
其次，完善考核期限。日常性考核与阶段性考核相结合，制定相关考核年限计划。“考课定期化，考课时间相对集中，是考课制度化的标志。”《公务员法》中规定了公务员考核有平时考核和定期考核两种。由于缺乏详细的考试期限的规定，公务员考核在时间上具有极大的随意性，均有上级主管单位自主决定。由于公务员的奖励和晋升只受到定期考核的影响，所以平时考核常被忽略。而考核常态化 要从平时考核中得以体现。因此，在重视定期考核的同时，也要关注平时考核，考核常态化才能够对公务员日常工作进行有效的检查和监督。
再次，考核标准具体化。考核标准既要有特殊性也要有统一性，这是由政府部门职能差异性和多元性所决定的。唐代根据不同的部门及官吏职能设定了多样多层次的考核标准，同时兼顾了考课制度中标准设立的科学性及考课结果的公正性，有利于合理激励政府官员工作积极性的发挥。因此，在公务员考核中地方政府可参照公务员考核的原则性规定，因事制宜，根据不同政府部门及官员的工作内容差异设立分类考核的标准要具有合理性、科学性和系统性，充分体现行政部门职能、行政人员职位特点、工作性质和业务要求。
最后，建立健全考核监督机制。从内部监督方面，公务员考核主管部门要增设多样化的监督方式，完善内部申诉制度，对各部门的考核工作进行监督检查并公布结果。此外，执行公务员考核追责制度，在考核过程中，各考核主体的权责分明，并制定责任追究办法，以此保证考核进程、结果客观性、公平性、公正性。从外部监督方面，完善公众监督机制，公开公务员考核标准、工作过程、方法等，形成自上而下、自下而上的多方位监督体系。
中国古代的考课制度，尽管带有不可避免的局限性，但在历史上起过一定的进步作用。经过历代实践逐步完善起来的古代官员考课制度，具有严密的组织系统、考核标准和对各类不同职务官吏分类考核以及考核与奖惩相结合的方法。现代公务员考核制度要求考察公务员的道德素质和工作能力，从整个公务员管理制度系统考虑，必须要使考核制度与其他公务员管理制度相结合，完善公务员管理体系的系统性、协调性和整体性。古代文官考课制度，对于现代的公务员考核具有一定的借鉴意义，但是漫长的历史长河中仍有许多宝贵的真理需要探索。
参考文献：
[1]曹志.各国公职人员考试任用制度[M].北京：北京大学出版社，1998.
[2]张晋藩.考课—中国古代职官管理的重要制度[J].行政法学研究，2015（2）.
[3]朱伟华，徐璋. 中国古代职官考课制度特点初探[J].历史教学问题，1998（10）.
[4]李超纲，宋小海，李江.中国古代官吏制度浅论[M].北京：劳动人事出版社，1989.
作者简介：刘东青（1993—）女。民族：汉。河南商丘人。黑龙江大学研究生学院，在读硕士。研究方向：行政管理。
关键词：考课制度 文官 公务员队伍
古代考课制度既是古代文官管理制度中的重要组成部分也是古代人事管理制度中的重要内容。
一、古代文官考课制度发展历程
考课，亦称考绩、课计、考校等。考，指考察各级官员在任职期间执行政策法令的情况。课，是考课机构或官员根据国家行政规则进行监督和考核，其目的对各级行政官员进行有效的行政考核及监督，之后依照考核结果对官员进行奖惩赏罚，确认每个官员的行政职能、职守责任及对国家的贡献。考课作为我国古代文官管理制度中的重要内容及重要的行政手段，在封建统治者进行吏治整顿、管理文官、维护封建政治秩序稳定中发挥了重要作用。
据史料记载，中国古代文官考课制度的开端起于西周时期，该时期，主要采用述职和巡狩对各地诸侯进行考核，对于一般官员考核方法主要是“以六计课群吏”。春秋战国时期，官僚等级制逐步取代世卿世禄制，统治者可自由任免官吏，大大削弱了贵族血缘纽带的政治特权性。这必然要变革之前的文官管理制度尤其是文官考课制度以满足统治者的需要。古代思想家专门对考课制度有一定的研究，荀子主张设立“相”一职来主管考绩，“论列百官之长，要百事之听，度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功以效于君，当则可，不可则费。”战国时期以“上计”为主要考核方式，上计制要求地方官员于年终时将所辖内赋税、人口、田地等情况汇编成册，接受朝廷的考核，皇帝将依其政绩进行奖惩升降。此时形成了以上计制度为核心的沟通上下政务的固定办法。春秋战国时期采用各项考课举措，仅是为了加强中央集权制度的一项国策，在各个诸侯国中的实施情况不一致，且未设立专业的考课主体、机构及法规，考课方式方法较为简单，未形成一种合理、完整、严格的考课制度。但春秋战国时期的考课思想和实践为秦汉人事考课制度的正式形成奠定了理论准备及实践经验。
秦朝统一六国之后，在政治秩序稳定、经济发展繁荣的条件下，全国官吏考课制度的制定和实践得以进一步发展，考课制度仍以上计为主，并制定了考课的法律《为吏之道》其中具體规定了“五善”、“五失”。西汉在上计制度的基础上进一步具体明确丞相府和御史府为考课机关，根据考课结果对官吏实行升降赏罚，将考课制度和奖惩制度相结合起来。东汉时期，考课理论得到较大发展，思想家王符在《潜夫论·考绩》中指出文官是国家行政法令的具体执行者，要使法令实施有效就必须“治吏”，而考课就是最重要的“治吏”手段。他提出设立不同的考课标准以考核不同级别的职官，以考核定奖罚黜陟。秦汉的考课，以政绩为依据，考课机构专门化，并且废黜官员日后有功仍可升迁。
到了唐代，考课制度得到快速发展。就考课机关而言，考课法《唐令》中规定了考课机构为尚书省吏部；统一制定了官员考课标准、内容及相应的赏罚具体规定，此时考课的基本内容为“四善”、“二十七最”。“‘四善’：一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤非懈。‘二十七最’是依据各部门职能不同，分别提出的不同要求，如铨衡人物，擢尽才良，为选司之最；清激浊，褒贬必当，为考校之最；礼制仪式，动合经典，为礼官之最；音律克谐，不失节奏，为乐官之。补之以‘拾遗’。”[2]唐代考课制度中既对官吏品德的标准有统一的要求，与此同时依据不同行政部门及官员职能设定具体考课要求。考课制度在唐代发展趋于完善。自唐代之后，考课方式越来越简化。宋代考课制度中考课主要方式是建立考状即审官院和考课院根据上报的考核材料进行审定，称为“磨勘”。宋代考课重视年资而非政绩，在实践中赏多罚少，考课制度并未得到真正的落实，名存实亡。
明代是我国古代职官考课制度较为完善的时期，明代考课制度更加详细完善且有效。明代考课方式分“考满”与“考察”两种，考满是对官员以任职的年限为标准的一种常规考核。考察，是对所有官员进行的考察，重点监察过失，给予相应处置。之后张居正结合考满法，颁布了考成法，主张综核名实，整顿吏治。张居正的考成法是对文官考课制度的又一贡献。清承明制，但有所变化，考核标准为“四格八法”。“‘四格’即操守、政绩、才能、年资四个方面。守分廉、平贪；政分勤、平、怠；才分长、平、短；年分青、中、老。以守廉政勤才长年青为一等，守平政平才平年中为二等，以守贪政怠才短年老或政勤才长而守平为三等.‘八法’，即贪、酷、罢软无力、不谨、年老、有疾、浮躁、才力不及，属于应淘汰之列的官吏。”
总之，中国古代的文官考课制度是一种常态化的文官管理制度，以古代庞大的职官制度，与人才选拔制度和官吏废黜制度紧密相连。考课制度在整肃职官队伍，治国理政等方面发挥了至关重要的作用。
二、古代文官考课制度的特点分析
中国古代文官考课制度源远流长，它维护了国家机器运转及秩序稳定，保障了中国古代政治、经济及文化的发展，被归纳为“扬清激浊”，作为一种具有稳定性及经常性的文官管理机制，主要具有以下特点：
第一，定期考课与不定期考课相结合。中国古代的帝王十分重视对官员平时的考课，并将其作为年终考课的依据，并且他们特十分重视每年一次的年度考核，还有三年一考，而后六年再考，九年大考等为期限进行考课，这里包含了考课的日常性特征也包含了其阶段性。此外，考课周期也与官吏任期相一致，及时考察了各位官员的为官实绩。
第二，考课标准共性与个性相结合，明确且注重实绩。秦汉至明清的官员考课标准涉及道德、才能、劳绩、年龄等方面，并且根据不同官职的设计和制定的具有特殊性的考课标准，既有统一性标准也有分类性标准。例如，秦朝规定了官吏的“五善”“五失”；唐代考课标准对各级官员基本要求“四善”，和各部门工作最佳表现的“二十七最”；宋代承袭唐代的“四善四最”；以及明代的“三等八法”等。 第三，考课结果与官员惩戒相结合。中国古代统治者根据官员功绩和表现进行评价，决定官员的职务升迁去留和奖惩，如此极大地调动了官员的积极性，增强了官员责任感。历代封建统治者根据考课结果进行奖惩升降，奖惩升降的形式多样化，主要以物质奖惩为主，常见的有官职升降、俸禄增减、赏赐金银、赐爵封侯等。
第四，考课机构的专门化。考课机构的专门化为有效进行考核工作提供了组织保证，同时代表着考核工作制度化、法制化。秦汉时，负责中央考课工作的机构为垂相府和御史大夫府，各部门所属僚佐的初考由行政长官负责。唐朝在尚书省吏部的考功司是常设考课机构。其中在考核开始，为防止舞弊皇帝另派校考官、监考官参与考核。宋朝的考课机构从吏部划分出来，分设了审官院和考课院，使考课机构的分工与职责更专门化、具体化。中国文官考课自东汉后已有专门的官员考课常设机构。直至明清时期，中国古代文官考课机构已经基本实现专门化、法律化。
以上所述文官考课制度的特点都表明了古代考课的制度化、专门化及法律化，但其目的是为了维护封建君主专制制度以及封建国家政权的发展，其弊端也在与之发展，古代政府从中央到地方均是“一人做主”，是实实在在的“一人政府”，人治大于法治，从本质上致使考课制度在某种程度上流于形式。
三、古代文官考课制度的现实借鉴意义
公务员作为行政权力的实际实施者及执行者，其整体队伍的建设事关国家政权的稳固及国家治理现代化的实现。新公共管理运动兴起后，私营部门的先进管理理念引入到公共部门，这很值得我们反思，国外的经验并非就是至宝，中国文化博大精深，各朝各代的发展与延续，必然有着有效的人事管理方法和理念，在学习国外经验和理念的同时，我们更应该从历史和实践中汲取宝贵的经验和理念。中国古代文官考课制度对我们现在的公务员考核制度具有的借鉴意义以下几个方面：
首先，考核机构常态化及专业化。现在的公务员考核制度中应设立常态化、专业化的考核机构取代临时性的考核小组。考核制度是人事管理工作中的重要環节，对人事管理制度具有深刻的影响。由于考核工作具有极强的技术性和专业性，而临时性的考核组织，权威性差、成员责任感弱，考核目标容易落空，达不到应然的考核效果。
其次，完善考核期限。日常性考核与阶段性考核相结合，制定相关考核年限计划。“考课定期化，考课时间相对集中，是考课制度化的标志。”《公务员法》中规定了公务员考核有平时考核和定期考核两种。由于缺乏详细的考试期限的规定，公务员考核在时间上具有极大的随意性，均有上级主管单位自主决定。由于公务员的奖励和晋升只受到定期考核的影响，所以平时考核常被忽略。而考核常态化 要从平时考核中得以体现。因此，在重视定期考核的同时，也要关注平时考核，考核常态化才能够对公务员日常工作进行有效的检查和监督。
再次，考核标准具体化。考核标准既要有特殊性也要有统一性，这是由政府部门职能差异性和多元性所决定的。唐代根据不同的部门及官吏职能设定了多样多层次的考核标准，同时兼顾了考课制度中标准设立的科学性及考课结果的公正性，有利于合理激励政府官员工作积极性的发挥。因此，在公务员考核中地方政府可参照公务员考核的原则性规定，因事制宜，根据不同政府部门及官员的工作内容差异设立分类考核的标准要具有合理性、科学性和系统性，充分体现行政部门职能、行政人员职位特点、工作性质和业务要求。
最后，建立健全考核监督机制。从内部监督方面，公务员考核主管部门要增设多样化的监督方式，完善内部申诉制度，对各部门的考核工作进行监督检查并公布结果。此外，执行公务员考核追责制度，在考核过程中，各考核主体的权责分明，并制定责任追究办法，以此保证考核进程、结果客观性、公平性、公正性。从外部监督方面，完善公众监督机制，公开公务员考核标准、工作过程、方法等，形成自上而下、自下而上的多方位监督体系。
中国古代的考课制度，尽管带有不可避免的局限性，但在历史上起过一定的进步作用。经过历代实践逐步完善起来的古代官员考课制度，具有严密的组织系统、考核标准和对各类不同职务官吏分类考核以及考核与奖惩相结合的方法。现代公务员考核制度要求考察公务员的道德素质和工作能力，从整个公务员管理制度系统考虑，必须要使考核制度与其他公务员管理制度相结合，完善公务员管理体系的系统性、协调性和整体性。古代文官考课制度，对于现代的公务员考核具有一定的借鉴意义，但是漫长的历史长河中仍有许多宝贵的真理需要探索。
参考文献：
[1]曹志.各国公职人员考试任用制度[M].北京：北京大学出版社，1998.
[2]张晋藩.考课—中国古代职官管理的重要制度[J].行政法学研究，2015（2）.
[3]朱伟华，徐璋. 中国古代职官考课制度特点初探[J].历史教学问题，1998（10）.
[4]李超纲，宋小海，李江.中国古代官吏制度浅论[M].北京：劳动人事出版社，1989.
作者简介：刘东青（1993—）女。民族：汉。河南商丘人。黑龙江大学研究生学院，在读硕士。研究方向：行政管理。