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政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。按照建立健全公共财政体制的要求，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。近几年来，各级政府在加强政府非税收入管理，建立健全监督管理制度等方面进行了有益探索，对于规范政府收入分配秩序，从源头上防范腐败起到了积极作用。但是，由于目前各方面认识不尽一致，有关政府非税收入的政策界限不够明确，加之体制改革与法制建设滞后等原因，政府非税收入还存在管理政出多门、“越位”和“缺位”现象并存、尚未完全纳人预算管理、管理法制建设相对滞后等问题。因此，要结合部门预算改革，将非税收入全部纳入预算管理，结合国库集中收付制度改革，加快非税收入收缴改革步伐，建立健全非税收入监督机制，加快非税收入管理的法制化进程，切实加强和规范非税收入管理。
一、更新政府非税收入管理理念
由于非税收入主要表现为“收费”和“罚没”两种形式，且大部分非税收入没有纳入财政预算管理，因而，一些部门、单位甚至领导同志，认为非税收入的所有权和使用权应归部门所有，对非税收入的财政属性缺乏足够认识。在管理上有的要么放任不管，一放就乱，有的收支挂钩，多收乱罚。这是导致各级各部门放松对非税收入管理的思想根源。尽快建立非税收入新理念，真正把各级领导的思想认识统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。一是要牢固树立非税收入是财政收入重要组成部分的新观念，把规范政府非税收入管理与加强税收征管置于同等重要地位。二是树立全局观念，把非税收入管理改革置于财政改革与经济发展的全局来衡量，摆正政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系，摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的倾向。三是树立宏观调控观念，注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能，减少和规范行政审批，通过改革规范非税收入管理，减轻社会负担，优化经济发展环境，从而为建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系打下坚实基础。
二、建立和完善非税收入征管体系，进一步提高管理水平和效率
由于各项非税收人大多分散在部门单位管理，财政资金长期体外循环，游离于监督之外。而且拥有行政管理职权的部门和单位，一般或多或少存-在收费项目或罚没收入，在同一个单位既有行政性收费，又有事业性收费，还有经营服务性收费，程序繁多，手续复杂；尸些部门和单位甚至将某些管理职能置于下属事业单位或团体协会，从而增加收费环节，或将一些已取消的行政事业性收费擅自转为经营服务性收费；在现有收费项目中，除了按合法程序设立的中央和省级行政事业性收费、政府性基金项目外，还有省以下政府和部门越权批准或擅自出台的收费项目，包括带有强制性的：经营服务性收费”，搭车收费等等。执收执罚的部门多、环节多、项目多、标准乱，政府难以从整体上把握财政资金的收入信息，无法统筹调节其在各部门中的使用。因此要按照非税收入的管理流程，改革现行分散征收、自主使用的非税收入管理办法，建立“征收、预算、使用三分离”的新型非税收入管理模式。一是统一非税收入的征收管理，将非税收入征收管理的职责权限集中于专门的非税收入征收管理机构。二是要通过收入直接缴人国库或财政专户等途径，将非税收入纳入部门预算统一管理，增强非税收入使用上的透明度，充分发挥政府预算在非税收入资金调控与管理中的作用。三是将非税收入纳人财政收入预算，在财政支出管理上实行统筹安排，强化政府对非税收入的统筹调剂功能。四是要按照“收支两条线”的要求，将非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系。五是实行计算机信息化管理，开发和推广应用非税收入信息监管系统，推广电脑开票的票据管理方式，提高工作效率和管理水平。
三、明确征管主体，完善非税收入的预算管理制度
由于非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，因此，非税收入目前仍由各个执收执罚单位分散征收，尽管国家和政府对各项收费和罚款规定有严格的范围和标准，并实行了“收支两条线”管理，但乱收、乱罚、乱支的现象依然存在。这种多方征收、多家使用、“多头”管理的格局，使非税收入征管的执法主体不明确，肢解了非税收入管理职能，分散了非税收入征管力量，从而造成管理脱节，收人流失，分配失控，监督失灵。同时，也大大增加了非税收入的管理成本，降低了管理效益。这是当前非税收入管理不够规范的重要因素。要彻底改变长期以来形成的非税收入“谁收谁用谁管”的传统作法，就要把非税收入视同税收一样，将其征收管理权限集中于一个专门征收管理机关，明确代表政府管理所有的非税收入，是非税收人管理的唯一主体。为强化非税收入征管，真正把非税收入作为财政收入的重要组成部分，以抓税收的力度来管好非税收入。只有实现对所有非税收入的统一征收，统筹安排，统一管理，才能真正从源头上杜绝“三乱”，优化经济发展环境，支持经济和社会事业的全面发展。
四、实行资金统筹，增强政府对非税收入的调控能力
目前，对收费和罚款的管理，主要是采取“收支两条线”的管理方式，行政性收费和罚没收入等上缴国库，纳入预算管理，事业性收费等预算外收入上交财政专户。但是，按照规定应纳入财政预算管理的非税收入，实际执行效果也不理想。此外，即使一些已纳入财政管、理的非税收入，也存在与执收单位利益挂钩现象。特别是实行财政专户管理的非税收入，仍然是谁收谁用，财政部门审批管理基本流于形式，资金统筹安排和使用没有真正到位。在非税收入的使用上，非税收入尚未真正纳入规范的财政预算管理，基本上仍维持“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的分配格局。这是部门预算和财政综合预算改革难以到位的主要障碍。因此要按照“初次分配注重效率，再分配注重公平”的原则，充分发挥财政的资源配置职能作用，增强政府对非税收人的统筹调剂能力。一是要将所有非税收入全部纳入财政综合预算管理，对非税收入形成的财力实行统筹安排。按照政、事分开原则，实现非税收入使用上的分类管理，改进行政部门和事业单位的预算管理方法，真正做到非税收入的征收与使用分离。二是要积极探索非税收入按项目安排资金的新型预算管理方式，实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标。财政不但要在年度间对非税收入进行调控，而且在部门、单位间也要进行调度，并积极探索非税收入在项目间进行调剂的新路子，努力提高非税收入的资金使用效率。
五、加强法规制度建设，健全非税收入监管机制
我国在非税收入管理方面至今尚未制定一部统一的法律或行政法规，《预算法》以及《预算法实施条例》基本不涉及非税收入管理内容。非税收入从立项、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，尚没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规，使得无法可依，特别是对违返非税收入规则的事件缺乏明确的责任追究和相应处罚或惩治的制度规范，也使得非税收入在征缴过程中存在执行不力和各种违规行为。这是非税收入征收管理上存在的难点问题，也是改革中需要重点研究的关键所在。一是要加快非税收入管理法律体系建设步伐，重新修订《预算法》以及《预算法实施条例》，充实、完善有关非税收入管理的有关内容，尽快出台《非税收入管理条例》，分类制定《非税收入征收管理办法》及实施细则，形成健全的法规体系，既切断非税收入与执收单位利益挂钩，又保障依法征收使用非税收人，依法管理非税收入。二是要继续执行和完善非税收入政务公开和收费公示制度，定期向社会公布非税收入项目和标准，实行挂牌征收，使缴款的单位和群众做到心中有数，并接受社会监督。三是要建立和完善非税收入检查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度，对乱收乱罚乱用或应征不征、应罚不罚、随意减免的违纪现象，依法给予处罚。四是要建立将非税收入征、管、用情况向人大报告制度和定期审计制度，自觉接受人大、审计的监督。
(作者单位：江西省审计厅)
一、更新政府非税收入管理理念
由于非税收入主要表现为“收费”和“罚没”两种形式，且大部分非税收入没有纳入财政预算管理，因而，一些部门、单位甚至领导同志，认为非税收入的所有权和使用权应归部门所有，对非税收入的财政属性缺乏足够认识。在管理上有的要么放任不管，一放就乱，有的收支挂钩，多收乱罚。这是导致各级各部门放松对非税收入管理的思想根源。尽快建立非税收入新理念，真正把各级领导的思想认识统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。一是要牢固树立非税收入是财政收入重要组成部分的新观念，把规范政府非税收入管理与加强税收征管置于同等重要地位。二是树立全局观念，把非税收入管理改革置于财政改革与经济发展的全局来衡量，摆正政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系，摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的倾向。三是树立宏观调控观念，注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能，减少和规范行政审批，通过改革规范非税收入管理，减轻社会负担，优化经济发展环境，从而为建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系打下坚实基础。
二、建立和完善非税收入征管体系，进一步提高管理水平和效率
由于各项非税收人大多分散在部门单位管理，财政资金长期体外循环，游离于监督之外。而且拥有行政管理职权的部门和单位，一般或多或少存-在收费项目或罚没收入，在同一个单位既有行政性收费，又有事业性收费，还有经营服务性收费，程序繁多，手续复杂；尸些部门和单位甚至将某些管理职能置于下属事业单位或团体协会，从而增加收费环节，或将一些已取消的行政事业性收费擅自转为经营服务性收费；在现有收费项目中，除了按合法程序设立的中央和省级行政事业性收费、政府性基金项目外，还有省以下政府和部门越权批准或擅自出台的收费项目，包括带有强制性的：经营服务性收费”，搭车收费等等。执收执罚的部门多、环节多、项目多、标准乱，政府难以从整体上把握财政资金的收入信息，无法统筹调节其在各部门中的使用。因此要按照非税收入的管理流程，改革现行分散征收、自主使用的非税收入管理办法，建立“征收、预算、使用三分离”的新型非税收入管理模式。一是统一非税收入的征收管理，将非税收入征收管理的职责权限集中于专门的非税收入征收管理机构。二是要通过收入直接缴人国库或财政专户等途径，将非税收入纳入部门预算统一管理，增强非税收入使用上的透明度，充分发挥政府预算在非税收入资金调控与管理中的作用。三是将非税收入纳人财政收入预算，在财政支出管理上实行统筹安排，强化政府对非税收入的统筹调剂功能。四是要按照“收支两条线”的要求，将非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系。五是实行计算机信息化管理，开发和推广应用非税收入信息监管系统，推广电脑开票的票据管理方式，提高工作效率和管理水平。
三、明确征管主体，完善非税收入的预算管理制度
由于非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，因此，非税收入目前仍由各个执收执罚单位分散征收，尽管国家和政府对各项收费和罚款规定有严格的范围和标准，并实行了“收支两条线”管理，但乱收、乱罚、乱支的现象依然存在。这种多方征收、多家使用、“多头”管理的格局，使非税收入征管的执法主体不明确，肢解了非税收入管理职能，分散了非税收入征管力量，从而造成管理脱节，收人流失，分配失控，监督失灵。同时，也大大增加了非税收入的管理成本，降低了管理效益。这是当前非税收入管理不够规范的重要因素。要彻底改变长期以来形成的非税收入“谁收谁用谁管”的传统作法，就要把非税收入视同税收一样，将其征收管理权限集中于一个专门征收管理机关，明确代表政府管理所有的非税收入，是非税收人管理的唯一主体。为强化非税收入征管，真正把非税收入作为财政收入的重要组成部分，以抓税收的力度来管好非税收入。只有实现对所有非税收入的统一征收，统筹安排，统一管理，才能真正从源头上杜绝“三乱”，优化经济发展环境，支持经济和社会事业的全面发展。
四、实行资金统筹，增强政府对非税收入的调控能力
目前，对收费和罚款的管理，主要是采取“收支两条线”的管理方式，行政性收费和罚没收入等上缴国库，纳入预算管理，事业性收费等预算外收入上交财政专户。但是，按照规定应纳入财政预算管理的非税收入，实际执行效果也不理想。此外，即使一些已纳入财政管、理的非税收入，也存在与执收单位利益挂钩现象。特别是实行财政专户管理的非税收入，仍然是谁收谁用，财政部门审批管理基本流于形式，资金统筹安排和使用没有真正到位。在非税收入的使用上，非税收入尚未真正纳入规范的财政预算管理，基本上仍维持“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的分配格局。这是部门预算和财政综合预算改革难以到位的主要障碍。因此要按照“初次分配注重效率，再分配注重公平”的原则，充分发挥财政的资源配置职能作用，增强政府对非税收人的统筹调剂能力。一是要将所有非税收入全部纳入财政综合预算管理，对非税收入形成的财力实行统筹安排。按照政、事分开原则，实现非税收入使用上的分类管理，改进行政部门和事业单位的预算管理方法，真正做到非税收入的征收与使用分离。二是要积极探索非税收入按项目安排资金的新型预算管理方式，实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标。财政不但要在年度间对非税收入进行调控，而且在部门、单位间也要进行调度，并积极探索非税收入在项目间进行调剂的新路子，努力提高非税收入的资金使用效率。
五、加强法规制度建设，健全非税收入监管机制
我国在非税收入管理方面至今尚未制定一部统一的法律或行政法规，《预算法》以及《预算法实施条例》基本不涉及非税收入管理内容。非税收入从立项、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，尚没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规，使得无法可依，特别是对违返非税收入规则的事件缺乏明确的责任追究和相应处罚或惩治的制度规范，也使得非税收入在征缴过程中存在执行不力和各种违规行为。这是非税收入征收管理上存在的难点问题，也是改革中需要重点研究的关键所在。一是要加快非税收入管理法律体系建设步伐，重新修订《预算法》以及《预算法实施条例》，充实、完善有关非税收入管理的有关内容，尽快出台《非税收入管理条例》，分类制定《非税收入征收管理办法》及实施细则，形成健全的法规体系，既切断非税收入与执收单位利益挂钩，又保障依法征收使用非税收人，依法管理非税收入。二是要继续执行和完善非税收入政务公开和收费公示制度，定期向社会公布非税收入项目和标准，实行挂牌征收，使缴款的单位和群众做到心中有数，并接受社会监督。三是要建立和完善非税收入检查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度，对乱收乱罚乱用或应征不征、应罚不罚、随意减免的违纪现象，依法给予处罚。四是要建立将非税收入征、管、用情况向人大报告制度和定期审计制度，自觉接受人大、审计的监督。
(作者单位：江西省审计厅)