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中图分类号：F299.2 文献标识码：A
摘要：城市化进程的加快对城市管理提出了愈加严格的要求，城管作为城市管理一线执法者，其打人的事迹经常见诸于各大媒体。城管打人的原因除了有制度建设不健全、执法队伍素质不高，执法理念不正确以外，还有人性的基本对抗。介于此，笔者建议国家有关部门可以加强法律法规的制度建设、队伍建设，提高执法人员素质，树立“以人为本、公平正义”的执法理念，建立与相对人良好的沟通协调机制，以望逐步减少直至消除城管打人的现象。
关键词：城管打人;个人行为;原因;对策
一、问题的提出
随着中国城镇化进程的加快，城市管理呈愈加复杂之态。城管打人等暴力执法经常见诸各类媒体，城管也成为了民众抱怨、调侃的对象。城管在执法过程中打人的行为是个人行为还是职务行为，频繁出现的暴力执法的原因该归结为何处，以及又该如何解决。笔者拟对以上事项作简要论述以期为解决实务当中的矛盾问题有所裨益。
二、城管打人的行为不是职务行为
（一）“城管”简介
城管，即城市管理综合行政执法部门及其人员的简称，它起源于国家对于城市管理相对集中处罚权的改革。即将多个行政机关处罚权的执行集中于一个行政机关手中，从而精简执法队伍，提高行政执法效率。
1996年的《中华人民共和国行政处罚法》第16条第一次明确规定了相对集中处罚权制度，为城管的设立提供了法律依据，而2002年10月《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》等文件则在政策上给“城管”的设立提供了支持。自此，从北京宣武区开始，全国各地纷纷开始实施城管执法的工作。城管行使着多个行政职能部门的行政处罚权，其范围涉及市容环境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政等十几个方面的几百项行政处罚权。
（二）职务行为与个人行为的区分
理论界对于职务行为和个人行为的区分界限没有统一的标准，但学界普遍认为，区分两种行为的核心是以公务员所承担的行政职务及所属行政机关的行政职权与行政职责为基础。判定职务行为的关键就是公务员行使的职务是否包含了行政权力这个要素。①即其若行使的是法定行政权力，则其为职务行为，否则即为个人行为。
（三）城管在执法过程中的打人行为的性质分析
1、城管享有行政主体资格
所谓行政主体资格，是指符合法定条件的组织，经过法定条件和程序，所获得的行政主体法律地位。②行政主体一般包括两个要件，一是法律要件，即行政主体的设立要有相关的法律法规的明确规定或是有权机关的授权;二是组织要件，这其中包括独立的办公场所、独立的物资经费保障、法定的人员和编制等。从组织要件上看，我国城管基本都能有专门的办公地点、物资设备和人员配备;从法律要件来看，《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。由此可以推出：只有具有行政主体资格的行政机关才能行使处罚权。城管作为行使相对集中行政处罚权的城市综合管理执法部门享有行政主体资格。
2、城管的职权范围不包括打人行为
由于行政处罚是一种关乎公民切身合法权益的重要行政权力，其行使有着严格的法律规定。《行政处罚法》第八条规定：行政处罚的种类包括警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留;法律、行政法规规定的其他行政处罚。法律法规中没有任何一条规定，城管可以在执法过程中“打人”。
三、对城管在执法过程中打人行为的原因分析
（一）城管综合执法的体制致使城管直面着城市社会绝大部分的一线矛盾
城管集中行使处罚权体制设置的初衷是为了减少各政府职能部门交叉行使处罚权、多头执法、执法扰民的情况，因而其涉及的职权领域相当广泛。工商、卫生、市政等职能部门享有与居民生活息息相关事项方面的审批、核准等职能，而这些事项大多能在特定机构的办公窗口下解决，往往也不会产生太大矛盾和冲突，而最易产生矛盾的行政处罚权已被转移给了城管，该体制本身就决定了城管与市民之间产生冲突的可能性会相较其它职能部门高很多。
（二）城管队员的素质参差不齐，执法理念较为落后
城管成立之初，其成员鱼龙混杂，素质普遍不高，又没有正式的行业主管部门对其执法方式进行规范、制约和监督，因而暴力执法方式屡见不鲜。现如今，城管队员中虽然已有通过国家公务员考试或事业单位考试的正式编制队员，但队伍中还存在着大量临时协管人员，可谓素质参差不齐。从执法理念上来说，城管队员并没有普遍树立服务型执法理念。大多数城管队员抱着“特权思想”，不善于与相对人沟通交流，执法理念较为落后。
（三）“人性”的对抗使然
从法理的角度来看，城管打人可以归结为人性的对抗。在原始的自然状态中，人性中与生俱来的以生存为基础的自然属性占着主导地位，由于自然条件的匮乏加之没有具有权力的共同裁判者，人们出于“自我保存”的欲望会“以强凌弱”，不正当的使用武力导致了战争状态的出现，人类为了保存自己，不得不让渡自己的一些权利组成社会状态下的公共权力，并制定出法律，形成稳定的秩序。虽然当今社会的文明程度得到了很大提高，但人最基本的自然属性仍然根深蒂固。在城管和相对人的关系中，城管作为执行公权力的代表，人性中有一种要求他人绝对服从的欲望，而那些占道经营、无证经营的相对人大多数为进城务工的农民和下岗工人，对于他们来说，“自我保存”的生存欲望将城管视为阻碍自己生存的“敌人”，其本身就有一种对抗的心理。
四、对城管打人的对策分析
（一）建立并完善相关的法律、法规
我国城管长期以来并没有一部专门的法律对其法律地位，执法权限和方式进行详尽的规定，因而，需要建立并完善相关法律法规，明确城管的法律地位，并给城管在具体的执法过程中提供指导和约束。以法律为保障，建设起开放透明的监督机制，比如在物资条件允许的地区对城管执法过程进行全程录音录像，此种方式一方面可以监督城管执法，另一方面在纠纷发生时也能作为证据为查明真伪提供保障。
（二）加强城管队伍建设，提升执法理念
加强队伍建设，应该具体做到以下两点：首先，统一考试，完善执法资格制度;其次，组织并完善相关的培训制度。对城管队员的培训不仅包括基础的职责范围和执法方式，还包括执法理念的提升，应树立“以人为本，公平正义”的执法理念，建设一支服务型城管执法队伍。
（三）建立城管与相对人平等和谐的沟通机制
城管打人通常发生在和小商贩的冲突当中，基于他们人性中的利益对抗，城管应该建立起双向交流的沟通机制，一方面充分利用媒体及时宣传自己为公众的服务职能，另一方面，城管也要建立起网络、服务窗口、交流会议等有效渠道，及时听取相对人的意见，切实了解小商贩的生存需求，与有关部门协商寻求“疏导”式的解决方式，通过沟通，化解矛盾，力求从根源上防止对抗行为的发生。
参考文献：
[1]王连昌，马怀德.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，2007.
[2]王娟，钟林斌.公务员公务行为与个人行为探析[J].政治与法律
注解：
①王娟，钟林斌：《公务员公务行为与个人行为探析》，载《政治与法律》2008年第12期。
②王连昌、马怀德：《行政法学》中国政法大学出版社，2007年2月修订第3版，第42页。
作者简介：
熊晋谊（1990—），女，重庆万州人，硕士研究生在读，单位：四川大学法学院，主要从事诉讼法学研究。
摘要：城市化进程的加快对城市管理提出了愈加严格的要求，城管作为城市管理一线执法者，其打人的事迹经常见诸于各大媒体。城管打人的原因除了有制度建设不健全、执法队伍素质不高，执法理念不正确以外，还有人性的基本对抗。介于此，笔者建议国家有关部门可以加强法律法规的制度建设、队伍建设，提高执法人员素质，树立“以人为本、公平正义”的执法理念，建立与相对人良好的沟通协调机制，以望逐步减少直至消除城管打人的现象。
关键词：城管打人;个人行为;原因;对策
一、问题的提出
随着中国城镇化进程的加快，城市管理呈愈加复杂之态。城管打人等暴力执法经常见诸各类媒体，城管也成为了民众抱怨、调侃的对象。城管在执法过程中打人的行为是个人行为还是职务行为，频繁出现的暴力执法的原因该归结为何处，以及又该如何解决。笔者拟对以上事项作简要论述以期为解决实务当中的矛盾问题有所裨益。
二、城管打人的行为不是职务行为
（一）“城管”简介
城管，即城市管理综合行政执法部门及其人员的简称，它起源于国家对于城市管理相对集中处罚权的改革。即将多个行政机关处罚权的执行集中于一个行政机关手中，从而精简执法队伍，提高行政执法效率。
1996年的《中华人民共和国行政处罚法》第16条第一次明确规定了相对集中处罚权制度，为城管的设立提供了法律依据，而2002年10月《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》等文件则在政策上给“城管”的设立提供了支持。自此，从北京宣武区开始，全国各地纷纷开始实施城管执法的工作。城管行使着多个行政职能部门的行政处罚权，其范围涉及市容环境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政等十几个方面的几百项行政处罚权。
（二）职务行为与个人行为的区分
理论界对于职务行为和个人行为的区分界限没有统一的标准，但学界普遍认为，区分两种行为的核心是以公务员所承担的行政职务及所属行政机关的行政职权与行政职责为基础。判定职务行为的关键就是公务员行使的职务是否包含了行政权力这个要素。①即其若行使的是法定行政权力，则其为职务行为，否则即为个人行为。
（三）城管在执法过程中的打人行为的性质分析
1、城管享有行政主体资格
所谓行政主体资格，是指符合法定条件的组织，经过法定条件和程序，所获得的行政主体法律地位。②行政主体一般包括两个要件，一是法律要件，即行政主体的设立要有相关的法律法规的明确规定或是有权机关的授权;二是组织要件，这其中包括独立的办公场所、独立的物资经费保障、法定的人员和编制等。从组织要件上看，我国城管基本都能有专门的办公地点、物资设备和人员配备;从法律要件来看，《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。由此可以推出：只有具有行政主体资格的行政机关才能行使处罚权。城管作为行使相对集中行政处罚权的城市综合管理执法部门享有行政主体资格。
2、城管的职权范围不包括打人行为
由于行政处罚是一种关乎公民切身合法权益的重要行政权力，其行使有着严格的法律规定。《行政处罚法》第八条规定：行政处罚的种类包括警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留;法律、行政法规规定的其他行政处罚。法律法规中没有任何一条规定，城管可以在执法过程中“打人”。
三、对城管在执法过程中打人行为的原因分析
（一）城管综合执法的体制致使城管直面着城市社会绝大部分的一线矛盾
城管集中行使处罚权体制设置的初衷是为了减少各政府职能部门交叉行使处罚权、多头执法、执法扰民的情况，因而其涉及的职权领域相当广泛。工商、卫生、市政等职能部门享有与居民生活息息相关事项方面的审批、核准等职能，而这些事项大多能在特定机构的办公窗口下解决，往往也不会产生太大矛盾和冲突，而最易产生矛盾的行政处罚权已被转移给了城管，该体制本身就决定了城管与市民之间产生冲突的可能性会相较其它职能部门高很多。
（二）城管队员的素质参差不齐，执法理念较为落后
城管成立之初，其成员鱼龙混杂，素质普遍不高，又没有正式的行业主管部门对其执法方式进行规范、制约和监督，因而暴力执法方式屡见不鲜。现如今，城管队员中虽然已有通过国家公务员考试或事业单位考试的正式编制队员，但队伍中还存在着大量临时协管人员，可谓素质参差不齐。从执法理念上来说，城管队员并没有普遍树立服务型执法理念。大多数城管队员抱着“特权思想”，不善于与相对人沟通交流，执法理念较为落后。
（三）“人性”的对抗使然
从法理的角度来看，城管打人可以归结为人性的对抗。在原始的自然状态中，人性中与生俱来的以生存为基础的自然属性占着主导地位，由于自然条件的匮乏加之没有具有权力的共同裁判者，人们出于“自我保存”的欲望会“以强凌弱”，不正当的使用武力导致了战争状态的出现，人类为了保存自己，不得不让渡自己的一些权利组成社会状态下的公共权力，并制定出法律，形成稳定的秩序。虽然当今社会的文明程度得到了很大提高，但人最基本的自然属性仍然根深蒂固。在城管和相对人的关系中，城管作为执行公权力的代表，人性中有一种要求他人绝对服从的欲望，而那些占道经营、无证经营的相对人大多数为进城务工的农民和下岗工人，对于他们来说，“自我保存”的生存欲望将城管视为阻碍自己生存的“敌人”，其本身就有一种对抗的心理。
四、对城管打人的对策分析
（一）建立并完善相关的法律、法规
我国城管长期以来并没有一部专门的法律对其法律地位，执法权限和方式进行详尽的规定，因而，需要建立并完善相关法律法规，明确城管的法律地位，并给城管在具体的执法过程中提供指导和约束。以法律为保障，建设起开放透明的监督机制，比如在物资条件允许的地区对城管执法过程进行全程录音录像，此种方式一方面可以监督城管执法，另一方面在纠纷发生时也能作为证据为查明真伪提供保障。
（二）加强城管队伍建设，提升执法理念
加强队伍建设，应该具体做到以下两点：首先，统一考试，完善执法资格制度;其次，组织并完善相关的培训制度。对城管队员的培训不仅包括基础的职责范围和执法方式，还包括执法理念的提升，应树立“以人为本，公平正义”的执法理念，建设一支服务型城管执法队伍。
（三）建立城管与相对人平等和谐的沟通机制
城管打人通常发生在和小商贩的冲突当中，基于他们人性中的利益对抗，城管应该建立起双向交流的沟通机制，一方面充分利用媒体及时宣传自己为公众的服务职能，另一方面，城管也要建立起网络、服务窗口、交流会议等有效渠道，及时听取相对人的意见，切实了解小商贩的生存需求，与有关部门协商寻求“疏导”式的解决方式，通过沟通，化解矛盾，力求从根源上防止对抗行为的发生。
参考文献：
[1]王连昌，马怀德.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，2007.
[2]王娟，钟林斌.公务员公务行为与个人行为探析[J].政治与法律
注解：
①王娟，钟林斌：《公务员公务行为与个人行为探析》，载《政治与法律》2008年第12期。
②王连昌、马怀德：《行政法学》中国政法大学出版社，2007年2月修订第3版，第42页。
作者简介：
熊晋谊（1990—），女，重庆万州人，硕士研究生在读，单位：四川大学法学院，主要从事诉讼法学研究。