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中图分类号：D922.1 文献标识码：A
摘要：行政合同中行政主体拥有特权是行政合同的本质特征。行政合同特权是实现行政管理目的，维护公共利益的重要手段。由于我国行政合同特权行使主体的范围界定不清、对公共利益与私人利益关系的认识存在误区、对公共利益判断标准缺失。从而导致行政合同特权领域存在着一些问题：行政合同特权被滥用或行使不足、行政复议和行政诉讼的救济机制不能实现对行政合同救济等许多问题，针对这些问题，一些具有建设性的对策应该被重视起来。
关键词：行政合同;行政主体特权;问题与对策
随着我国市场经济体制的发展，政府的公共管理模式发生了变化。在计划经济社会中，个人利益绝对服从公共利益，单方强制性行政行为成为达到行政管理目的、实现公共利益的最佳选择。而在市场经济社会中，逐渐产生了市民社会和政治社会的分化，形成了不同的利益群体，行政相对人更加注重自身意愿的表达、自身利益的实现。正是在这种情况下，行政合同因其更加尊重相对人意愿和利益的优越性，在实践中得到了日益广泛的应用。
1.行政合同中的行政特权
行政合同所反映的是行政职权作用于他人权益的特殊法律行为形式，是行政职权受合同规则调整的法律状态，是公法规则与私法规则的有机结合。行政合同与民事合同最大的区别在于，行政合同中的行政主体具有行政特权。对于行政特权，目前并没有确切的概念。对其定义不同学者也有不同理解“作为国家意志代表者的行政主体在维护公共利益的旗帜下责无旁贷地进入合同领域，它在合同中享有其它主体不可能具有的权力因素，反映在合同中就是享有优惠条件。我们把行政主体在实施行政合同行为时依法享有的种种优惠条件称为行政主体合同优先权”[1]。“所谓特权，是指在普通合同中当事人不可能享有的权力。”[2]“所谓行政合同特权，是指在行政法上确认的或在行政合同条款中规定的，作为签约一方的行政主体为实现公共利益之目的而享有的对合同单方行使公权力的强制性特权。”[3]而行政特权的内容一般包括：行政主体对合同享有缔约决定权;选择相对方的权利;对合同履行的监督权和指挥权;单方变更和解除合同权以及制裁权。行政合同中行政权特权体现了公共利益优先的基本原则。具有公共性。这是由是行政法制度的基本价值观决定的。
2.行政合同中行政特权行使中存在的问题
迄今为止，关于行政合同的立法还是空白。有关行政合同特权的直接明确的规定更是缺位。法律的缺乏，是目前我国行政合同特权领域存在的最大问题，也是行政合同特权理论发展和完善的最大障碍;此外，行政特权的滥用和行使不足也是一个问题。在消极行使中，虽然行政主体自己拥有行政特权可以行使，但由于法律没有强行性规定，可用可不用，这往往成了某些官员腐败的资本，以不行使特权为条件，以牺牲公共利益而索取相对方的好处，这在某些公共工程建设承包合同中表现得尤为突出。另一种倾向是由行政主体一方说了算。这是由于没有法律的规定，行政主体肆意扩大行政合同特权，动辄以行政决定的方式干预合同、变更合同、制裁相对方，使合同相对方的权益无法得到保障，行政合同最终流于形式，公共利益也因此受到损害。这些都是由于实在法规定的缺失导致这些弊端的产生;最后，行政特权的行驶还存在救济不足的问题。由于我国在行政合同的司法救济制度构建中受到民法理论的影响较大，是基于对行政权力的控制需要而建立起来的单向性救济结构，整个制度的基本设计思想是从保障相对人权益角度出发的。我国现行行政复议制度程序上只允许相对人提出复议申请，不允许行政主体启动复议程序;在复议裁决的基础上只审查行政主体的具体行政行为，在复议裁决的结果上就是针对行政主体作出处理决定。现行的行政诉讼制度也是单向性构造。
3.完善行政合同中行政特权的措施
3.1 完善行政合同的制度建设
随着行政合同日益广泛的应用，加快建立我国的行政合同制度，从而有效地规制行政主体特权已然势在必行。因此，应对行政合同及其行政特权权进行立法规范应采制定统一的行政合同法，从实体上和程序上对行政合同中的行政主体特权加以规制。应对行政合同特权行使主体进行限制，以维护公共利益和保障相对人的利益不受侵犯。严格各种行政合同特权的行使条件，对于无助于公共利益的特权行使应禁止，否则行政合同特权的价值不能被实现。此外，还应完善对行政合同特权的程序控制。可以通过引入行政程序，通过赋予相对方权利（如取得充分信息权、要求听证权反论权等），赋予行政机关程序上的义务（如说明理由、公开行政、回避等义务），使处于弱势的相对方在进入协商与履行阶段后，能够在自由对话与交流意见方面与行政主体处于平等地位。
3.2 完善监督机制
对行政合同进行监督管理是十分必要的，也是依法行政原则的必然要求。对行政合同特权行使的监督管理制度主要分两种：内部监督制度和外部监督制度。内部监督制度是指由作为行政合同缔约方的行政主体自己或者其他有权行政机关依职权对行政合同的订立、履行的全过程进行监督管理的制度。如行政机关上下级监督、审计监督、行政监察监督等。外部监督制度是指非行政机关依职权或法对行政主体在行政合同订立和履行的全过程进行监督管理的制度。一般来说，外部监督主要包括权力机关监督、司法机关监督、新闻媒体的社会监督等。
3.3完善救济制度
基于行政合同的特性，对行政合同争议的复议审查，关键是要突破固有的单向救济的复议审查思维，重新构筑一个全新的、双向型复议审查的框架模式。主要是应该确立行政合同的复议审查原则;完善行政复议过程中的举证规则;应允许双向救济，即行政主体一方也应有提出复议申请的主动权。
同时，“司法最终救济”也是法治国家的一项基本原则。现代行政法的发展越来越强调法院对行政纠纷的消弭作用，强调发挥司法对行政法治的导引作用，并将这种功能扩及到行政机关间的行政纠纷解决之中。这种发展趋势促使我们对于我国行政诉讼制度进行认真反思，在贯彻司法自我约束原则的前提下，重构司法审判功能，充分发挥司法对行政法制建设的导引作用，而不能用现行的行政审判制度来限制我们对行政契约范畴的思考。[4]必须针对行政合同的特点，对行政诉讼审判的规则及具体制度进行相应的增补与重构。行政合同案件的起诉权必须根据行政合同本身的特性，赋予行政机关在一定条件下的起诉权。行政合同案件的举证责任应当按照谁主张谁举证的一般原则来确定。还应当完善人民法院对于行政合同纠纷案件的调解制度。
4.结论
行政合同中行政主体拥有特权是行政合同的本质特征，其目的在于在实现行政管理目的，维护公共利益。我国由于没有行政合同的立法，行政合同特权领域存在诸如行政合同特权被滥用或行使不足、行政复议和行政诉讼的救济机制不完善等问题。为了充分、合理发挥行政特权作用，应当完善行政合同及主体特权方面的有关法律，完善监督机制，从而预防特权滥用或行使不足。还应当完善救济制度，保障公共利益及个人利益免受非法侵害。
参考文献：
[1]黄贤宏.论行政主体合同优先权.法律科学，1999，（4）：51
[2]朱新力.行政合同的基本特性.浙江大学学报，2002（2）：21
[3]戚建刚、李学尧.行政合同的特权与法律控制.法商研究，1998（2）：66
[4]余凌云.行政契约论.北京：中国人民大学出版社，2000，32
摘要：行政合同中行政主体拥有特权是行政合同的本质特征。行政合同特权是实现行政管理目的，维护公共利益的重要手段。由于我国行政合同特权行使主体的范围界定不清、对公共利益与私人利益关系的认识存在误区、对公共利益判断标准缺失。从而导致行政合同特权领域存在着一些问题：行政合同特权被滥用或行使不足、行政复议和行政诉讼的救济机制不能实现对行政合同救济等许多问题，针对这些问题，一些具有建设性的对策应该被重视起来。
关键词：行政合同;行政主体特权;问题与对策
随着我国市场经济体制的发展，政府的公共管理模式发生了变化。在计划经济社会中，个人利益绝对服从公共利益，单方强制性行政行为成为达到行政管理目的、实现公共利益的最佳选择。而在市场经济社会中，逐渐产生了市民社会和政治社会的分化，形成了不同的利益群体，行政相对人更加注重自身意愿的表达、自身利益的实现。正是在这种情况下，行政合同因其更加尊重相对人意愿和利益的优越性，在实践中得到了日益广泛的应用。
1.行政合同中的行政特权
行政合同所反映的是行政职权作用于他人权益的特殊法律行为形式，是行政职权受合同规则调整的法律状态，是公法规则与私法规则的有机结合。行政合同与民事合同最大的区别在于，行政合同中的行政主体具有行政特权。对于行政特权，目前并没有确切的概念。对其定义不同学者也有不同理解“作为国家意志代表者的行政主体在维护公共利益的旗帜下责无旁贷地进入合同领域，它在合同中享有其它主体不可能具有的权力因素，反映在合同中就是享有优惠条件。我们把行政主体在实施行政合同行为时依法享有的种种优惠条件称为行政主体合同优先权”[1]。“所谓特权，是指在普通合同中当事人不可能享有的权力。”[2]“所谓行政合同特权，是指在行政法上确认的或在行政合同条款中规定的，作为签约一方的行政主体为实现公共利益之目的而享有的对合同单方行使公权力的强制性特权。”[3]而行政特权的内容一般包括：行政主体对合同享有缔约决定权;选择相对方的权利;对合同履行的监督权和指挥权;单方变更和解除合同权以及制裁权。行政合同中行政权特权体现了公共利益优先的基本原则。具有公共性。这是由是行政法制度的基本价值观决定的。
2.行政合同中行政特权行使中存在的问题
迄今为止，关于行政合同的立法还是空白。有关行政合同特权的直接明确的规定更是缺位。法律的缺乏，是目前我国行政合同特权领域存在的最大问题，也是行政合同特权理论发展和完善的最大障碍;此外，行政特权的滥用和行使不足也是一个问题。在消极行使中，虽然行政主体自己拥有行政特权可以行使，但由于法律没有强行性规定，可用可不用，这往往成了某些官员腐败的资本，以不行使特权为条件，以牺牲公共利益而索取相对方的好处，这在某些公共工程建设承包合同中表现得尤为突出。另一种倾向是由行政主体一方说了算。这是由于没有法律的规定，行政主体肆意扩大行政合同特权，动辄以行政决定的方式干预合同、变更合同、制裁相对方，使合同相对方的权益无法得到保障，行政合同最终流于形式，公共利益也因此受到损害。这些都是由于实在法规定的缺失导致这些弊端的产生;最后，行政特权的行驶还存在救济不足的问题。由于我国在行政合同的司法救济制度构建中受到民法理论的影响较大，是基于对行政权力的控制需要而建立起来的单向性救济结构，整个制度的基本设计思想是从保障相对人权益角度出发的。我国现行行政复议制度程序上只允许相对人提出复议申请，不允许行政主体启动复议程序;在复议裁决的基础上只审查行政主体的具体行政行为，在复议裁决的结果上就是针对行政主体作出处理决定。现行的行政诉讼制度也是单向性构造。
3.完善行政合同中行政特权的措施
3.1 完善行政合同的制度建设
随着行政合同日益广泛的应用，加快建立我国的行政合同制度，从而有效地规制行政主体特权已然势在必行。因此，应对行政合同及其行政特权权进行立法规范应采制定统一的行政合同法，从实体上和程序上对行政合同中的行政主体特权加以规制。应对行政合同特权行使主体进行限制，以维护公共利益和保障相对人的利益不受侵犯。严格各种行政合同特权的行使条件，对于无助于公共利益的特权行使应禁止，否则行政合同特权的价值不能被实现。此外，还应完善对行政合同特权的程序控制。可以通过引入行政程序，通过赋予相对方权利（如取得充分信息权、要求听证权反论权等），赋予行政机关程序上的义务（如说明理由、公开行政、回避等义务），使处于弱势的相对方在进入协商与履行阶段后，能够在自由对话与交流意见方面与行政主体处于平等地位。
3.2 完善监督机制
对行政合同进行监督管理是十分必要的，也是依法行政原则的必然要求。对行政合同特权行使的监督管理制度主要分两种：内部监督制度和外部监督制度。内部监督制度是指由作为行政合同缔约方的行政主体自己或者其他有权行政机关依职权对行政合同的订立、履行的全过程进行监督管理的制度。如行政机关上下级监督、审计监督、行政监察监督等。外部监督制度是指非行政机关依职权或法对行政主体在行政合同订立和履行的全过程进行监督管理的制度。一般来说，外部监督主要包括权力机关监督、司法机关监督、新闻媒体的社会监督等。
3.3完善救济制度
基于行政合同的特性，对行政合同争议的复议审查，关键是要突破固有的单向救济的复议审查思维，重新构筑一个全新的、双向型复议审查的框架模式。主要是应该确立行政合同的复议审查原则;完善行政复议过程中的举证规则;应允许双向救济，即行政主体一方也应有提出复议申请的主动权。
同时，“司法最终救济”也是法治国家的一项基本原则。现代行政法的发展越来越强调法院对行政纠纷的消弭作用，强调发挥司法对行政法治的导引作用，并将这种功能扩及到行政机关间的行政纠纷解决之中。这种发展趋势促使我们对于我国行政诉讼制度进行认真反思，在贯彻司法自我约束原则的前提下，重构司法审判功能，充分发挥司法对行政法制建设的导引作用，而不能用现行的行政审判制度来限制我们对行政契约范畴的思考。[4]必须针对行政合同的特点，对行政诉讼审判的规则及具体制度进行相应的增补与重构。行政合同案件的起诉权必须根据行政合同本身的特性，赋予行政机关在一定条件下的起诉权。行政合同案件的举证责任应当按照谁主张谁举证的一般原则来确定。还应当完善人民法院对于行政合同纠纷案件的调解制度。
4.结论
行政合同中行政主体拥有特权是行政合同的本质特征，其目的在于在实现行政管理目的，维护公共利益。我国由于没有行政合同的立法，行政合同特权领域存在诸如行政合同特权被滥用或行使不足、行政复议和行政诉讼的救济机制不完善等问题。为了充分、合理发挥行政特权作用，应当完善行政合同及主体特权方面的有关法律，完善监督机制，从而预防特权滥用或行使不足。还应当完善救济制度，保障公共利益及个人利益免受非法侵害。
参考文献：
[1]黄贤宏.论行政主体合同优先权.法律科学，1999，（4）：51
[2]朱新力.行政合同的基本特性.浙江大学学报，2002（2）：21
[3]戚建刚、李学尧.行政合同的特权与法律控制.法商研究，1998（2）：66
[4]余凌云.行政契约论.北京：中国人民大学出版社，2000，32