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【摘 要】 规范性法律文件,已不再是纸上谈兵。在我国,劳动教养制度的运行机制与我国宪法等保护公民人身自由的法律要求相矛盾,并且与宪法相冲突,特别是在程序正义方面。在坚持依法治国的今天,树立正确的劳教价值选择将越来越重要。
【关键词】 违宪;劳动教养;程序正义
中图分类号: D921
从1999年齐玉苓诉陈晓琪案,到2001年“洛阳玉米种子案”,再到2003年3月湖北籍公民孙志刚在广州被错误收容后惨遭殴打不幸死亡,再如前不久关于《中华人民共和国物权法(草案)》是否在基本原则上、国有财产所有权的行使、集体财产所有权和公民的合法私有财产权的保护是否违反了宪法讨论得沸沸扬扬,莫衷一是。近些年来诸如此类的“违宪”案件层出不穷,不但一切组织和公民的违反宪法的行为可能违反宪法,国家机关和公民的规范性文件也会构成违宪。如何确保宪法至高无上的地位,如何维护宪法赋予公民的基本权力,在依法治国的今天,已越来越引起广泛民众的重视与关注。那么究竟什么是“违宪”?目前我国宪法学界主要提出了三种不同的意见,其中一种意见认为,违宪仅指国家机关制定的与宪法相抵触的规范性文件和国家领导人违反宪法的行为。本文对违宪“行为”不做过多阐述,而将讨论的重点放在与宪法相抵触的规范性文件上。
1 规范性文件违宪的定义
在上述的几个例子中,都或多或少的与“规范性文件违宪”有关。规范性文件是指那些适用范围广、具有普遍效力的规则和原则的集合体。具体在我们国家,规范性文件包括:全国人大制定的基本法律;全国人大常委会制定修改的基本法律以外的法律;全国人大常委会在全国人大闭会期间对基本法律进行的部分修改补充;国务院制定的行政法规;地方国家权力机关指定的地方性法规;民族区域自治地方制定的自治条例和单行条例;经济特区根据全国人大或全国人大常委会的授权制定的法规;国务院的各部委、省级人民政府及省、自治区人民政府所在地的市人民政府、国务院批准的较大的市人民政府制定的行政规章等。我国《立法法》第78条规定“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单性条例、规章都不得同宪法相抵触”。而第88条第一款规定:“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例。”据此规定,可能违宪的规范性文件包括了全国人大常委会自定的法律、自治条例、单行条例、行政法规、地方性法规。宪法是国家的根本大法,我国宪法第5条规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触,一切组织都必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为必须予以追究,一切组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。
宪法自身的条款规定了宪法的神圣不可侵犯的地位,宪法的神圣不可侵犯的地位则来源于人民制定宪法的初衷。立宪者之所以制定宪法,根本目的就在于规范和制约特定的对象。根本大法的地位决定了宪法的最高性,既然宪法是最高的,处于整个规范性文件体系的最高层,那么宪法层级之下的所有的规范性文件都应该秉承宪法的理念和意志,否则就动摇了宪法的根本大法的地位,也与立宪的本意相矛盾。一个国家的法律体系必须是统一且完整的,且不同层次的法律规范应形成一个清楚和谐的等级秩序,下位法必须服从上位法。因此,作为下位法的规范性文件如果违反了宪法的具体规则或者根本原则,那么,该规范性文件就是违宪的。
2 劳动教养制度的违宪问题
现行的劳动教养适用程序极不规范。作为限制人身自由长达3年,延长可至4年的强制处罚措施,居然不是法律设定,而且不进人司法程序。目前法律规定由劳动教养管理委员会决定劳动教养适用,但实际上不少地方是由公安机关决定。难怪国外攻击我国的劳动教养制度“是没有经过审判的监禁”。虽然现行劳动教养的法律、法规原则上确立了劳动教养的适用程序,即公安机关办案、呈报,劳动教养管理委员会审查批准,司法行政机关的劳动教养场所负责执行,人民检察院对教养机关活动实行监督的基本模式。但是,在长期的劳动教养实践中,却形成了公安机关独家办理劳动教养案件(办案、呈报、审批、复议),司法行政机关的劳动教养场所执行,人民检察院只监督执行,劳动教养管理委员会形同虚设的不正常现象。
目前通说是将劳动教养定位于一种“行政处罚”,则依1996年10月1日起施行的《行政处罚法》之规定,限制公民人身自由的行政处罚,“只能由法律设定”,“处罚权只能由公安机关行使”,由此看,劳动教养制度只需通过立法加以确定就可以了。但事实并非如此,劳动教养毕竟不同于短期拘留、限制人身自由的行政处罚,在法定形式上它要在1年至3年的时限内(必要时还可延长1年)限制劳动教养人员的人身自由。这种较长期限制人身自由的行政惩罚性措施,在其强制程度上,比刑法中规定的某些刑罚种类还严厉得多。若在立法中维持由公安机关控制处罚权,则在法理上必将陷入十分尴尬的境地。直接原因在于,公安机关与需要劳动教养的违法相对人作为冲突的双方的地位将因此而更加不平等;公安机关既是调查人,又是审判者,则证据规则、程序保障原则等都将因此变得毫无意义。
由此可见,现行劳动教养制度与我国《宪法》相冲突。现行劳动教养制度的依据为1957年8月1日经全国人大常委会批准、国务院于8月3日公布的《关于劳动教养问题的决定》, 1979年11月29日经全国人大常委会批准、国务院12月5日公布的《关于劳动教养问题的补充规定》, 1992年1月21日公安部发布的《劳动教养试行办法》。以上法规、规章规定的劳动教养制度属于限制公民人身自由的行政处罚。《宪法》第三十七条规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。”此处的“法”显然是指全国人大及其常委会制定的法律,不包括行政法规、规章,不能做扩大解释,否则任何行政法规、规章、地方法规等规范性文件都可以限制人身自由,这显然违背《宪法》精神。国务院发布的《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养问题的补充规定》和公安部发布的《劳动教养试行办法》作为行政法规及规章非法限制和剥夺公民人身自由,违反了《宪法》第三十七条规定。
3 从法理学角度分析劳动教养制度程序的违宪问题
3.1 程序公正保证了实体正义值目标的实现
公正,是法律制度所追求的最高理念和价值日标。根据传统的法学观点,这种用来评价和判断一种法律制度的价值标准,有两个基本方面,即实体公正和程序公正。实体公正在立法领域表现为体现民主、反映规律、保障人权要求的普通立法形式。程序公正则依靠程序规则的科学设计及其合理运作,保障实体正义价值目标的实现。从这个意义上说程序公正是实现法律制度价值日标的必要形式和手段。我国劳动教养制度是社会主义的法制形式,体现了规则与价值的统一,也应当是实体公正和程序公正的统一。\[6\]《公民权利和政治权利国际公约》第9条规定,非依照法律所确定的根据和程序,非经过公正的司法审判,任何入不得被剥夺自由。之所以这样规定,就是为有效地防止权力被滥用,尤其是行政侵权。因为在多数行政案件中,行政机关是纠纷一方的当事入,若同时被赋予处理纠纷的权力,在这种情况下,就缺乏公正、平等地适用法律的保障。就劳动教养适用程序而言,行政权与司法权分配不合理,审理程序过于简单,缺乏有效的权力制约和人权保障机制,已成为严重影响劳动教养制度发展与完善的一大弊端。劳动教养权力的设计及其归属,受多种因素的制约,是特定历史条件下的产物,在今天依法治国、建设社会主义法治国家的经纬中,需要认真地加以反思。那种片面地追求迅速有效地维护社会秩序的功利目标,坚持便捷、简易,依赖行政权力的程序设计主张,至少有些盲目和不合适宜。
3.2 我国在改革劳动教养制度中的价值选择
我们知道,探求劳动教养制度公正性、合理性、有效性,其实是一种价值选择。以往我们过分地强调了劳动教养的特殊性、功利性,以社会本位的选择倒向行政权。从价值角度看,任何一种选择都不可能是尽善尽美的。如何在劳动教养制度中使社会利益和个人权益的实现达到相对均衡并追求效益优化,的确是一个需要深入研讨的课题。但是,随着社会主义市场经济的发展和建构法治社会的努力,个人权利及其保障在法制建设中将处于越来越重要的地位。因此,反思以往,设计劳动教养制度新的法制模式,就应该适应社会变革,体现这一价值取向。但是,法律制度的价值取向是多重的而不是单一的,最基本的价值标准是效率和公正,公正服务于人权保障,效率服务于维护社会秩序,两者既有矛盾,又相辅相成,是对立的统一。任何一种程序设计,要完善无缺地充分体现效率和公正双重价值是不可能的,出路在于根据法治理念和本国国情加以平衡和协调。当前,在坚持依法治国,建设社会主义法治国家的前提下,进行劳动教养程序设计的价值取向应当是公正优先、兼顾效率。
参考文献:
王叔文.王叔文文选(M).北京:法律出版社,2003:176.
李忠.宪法监督论(M).北京:社会科学文献出版社,1999:132.
刘建国.劳动教养适用对象办案程序、文书制作及法律依据通览(M)中国检查出版社,2002.
夏宗素.劳动教养制度改革问题研究(M)北京:法律出版社,2001.
王艳.试论我国的劳动教养制度及其改革(J).青海社会科学,2008(4):175-176.
夏宗素.劳动教养制度改革问题研究(M)北京:法律出版社,2001:50.
【关键词】 违宪;劳动教养;程序正义
中图分类号: D921
从1999年齐玉苓诉陈晓琪案,到2001年“洛阳玉米种子案”,再到2003年3月湖北籍公民孙志刚在广州被错误收容后惨遭殴打不幸死亡,再如前不久关于《中华人民共和国物权法(草案)》是否在基本原则上、国有财产所有权的行使、集体财产所有权和公民的合法私有财产权的保护是否违反了宪法讨论得沸沸扬扬,莫衷一是。近些年来诸如此类的“违宪”案件层出不穷,不但一切组织和公民的违反宪法的行为可能违反宪法,国家机关和公民的规范性文件也会构成违宪。如何确保宪法至高无上的地位,如何维护宪法赋予公民的基本权力,在依法治国的今天,已越来越引起广泛民众的重视与关注。那么究竟什么是“违宪”?目前我国宪法学界主要提出了三种不同的意见,其中一种意见认为,违宪仅指国家机关制定的与宪法相抵触的规范性文件和国家领导人违反宪法的行为。本文对违宪“行为”不做过多阐述,而将讨论的重点放在与宪法相抵触的规范性文件上。
1 规范性文件违宪的定义
在上述的几个例子中,都或多或少的与“规范性文件违宪”有关。规范性文件是指那些适用范围广、具有普遍效力的规则和原则的集合体。具体在我们国家,规范性文件包括:全国人大制定的基本法律;全国人大常委会制定修改的基本法律以外的法律;全国人大常委会在全国人大闭会期间对基本法律进行的部分修改补充;国务院制定的行政法规;地方国家权力机关指定的地方性法规;民族区域自治地方制定的自治条例和单行条例;经济特区根据全国人大或全国人大常委会的授权制定的法规;国务院的各部委、省级人民政府及省、自治区人民政府所在地的市人民政府、国务院批准的较大的市人民政府制定的行政规章等。我国《立法法》第78条规定“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单性条例、规章都不得同宪法相抵触”。而第88条第一款规定:“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例。”据此规定,可能违宪的规范性文件包括了全国人大常委会自定的法律、自治条例、单行条例、行政法规、地方性法规。宪法是国家的根本大法,我国宪法第5条规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触,一切组织都必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为必须予以追究,一切组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。
宪法自身的条款规定了宪法的神圣不可侵犯的地位,宪法的神圣不可侵犯的地位则来源于人民制定宪法的初衷。立宪者之所以制定宪法,根本目的就在于规范和制约特定的对象。根本大法的地位决定了宪法的最高性,既然宪法是最高的,处于整个规范性文件体系的最高层,那么宪法层级之下的所有的规范性文件都应该秉承宪法的理念和意志,否则就动摇了宪法的根本大法的地位,也与立宪的本意相矛盾。一个国家的法律体系必须是统一且完整的,且不同层次的法律规范应形成一个清楚和谐的等级秩序,下位法必须服从上位法。因此,作为下位法的规范性文件如果违反了宪法的具体规则或者根本原则,那么,该规范性文件就是违宪的。
2 劳动教养制度的违宪问题
现行的劳动教养适用程序极不规范。作为限制人身自由长达3年,延长可至4年的强制处罚措施,居然不是法律设定,而且不进人司法程序。目前法律规定由劳动教养管理委员会决定劳动教养适用,但实际上不少地方是由公安机关决定。难怪国外攻击我国的劳动教养制度“是没有经过审判的监禁”。虽然现行劳动教养的法律、法规原则上确立了劳动教养的适用程序,即公安机关办案、呈报,劳动教养管理委员会审查批准,司法行政机关的劳动教养场所负责执行,人民检察院对教养机关活动实行监督的基本模式。但是,在长期的劳动教养实践中,却形成了公安机关独家办理劳动教养案件(办案、呈报、审批、复议),司法行政机关的劳动教养场所执行,人民检察院只监督执行,劳动教养管理委员会形同虚设的不正常现象。
目前通说是将劳动教养定位于一种“行政处罚”,则依1996年10月1日起施行的《行政处罚法》之规定,限制公民人身自由的行政处罚,“只能由法律设定”,“处罚权只能由公安机关行使”,由此看,劳动教养制度只需通过立法加以确定就可以了。但事实并非如此,劳动教养毕竟不同于短期拘留、限制人身自由的行政处罚,在法定形式上它要在1年至3年的时限内(必要时还可延长1年)限制劳动教养人员的人身自由。这种较长期限制人身自由的行政惩罚性措施,在其强制程度上,比刑法中规定的某些刑罚种类还严厉得多。若在立法中维持由公安机关控制处罚权,则在法理上必将陷入十分尴尬的境地。直接原因在于,公安机关与需要劳动教养的违法相对人作为冲突的双方的地位将因此而更加不平等;公安机关既是调查人,又是审判者,则证据规则、程序保障原则等都将因此变得毫无意义。
由此可见,现行劳动教养制度与我国《宪法》相冲突。现行劳动教养制度的依据为1957年8月1日经全国人大常委会批准、国务院于8月3日公布的《关于劳动教养问题的决定》, 1979年11月29日经全国人大常委会批准、国务院12月5日公布的《关于劳动教养问题的补充规定》, 1992年1月21日公安部发布的《劳动教养试行办法》。以上法规、规章规定的劳动教养制度属于限制公民人身自由的行政处罚。《宪法》第三十七条规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。”此处的“法”显然是指全国人大及其常委会制定的法律,不包括行政法规、规章,不能做扩大解释,否则任何行政法规、规章、地方法规等规范性文件都可以限制人身自由,这显然违背《宪法》精神。国务院发布的《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养问题的补充规定》和公安部发布的《劳动教养试行办法》作为行政法规及规章非法限制和剥夺公民人身自由,违反了《宪法》第三十七条规定。
3 从法理学角度分析劳动教养制度程序的违宪问题
3.1 程序公正保证了实体正义值目标的实现
公正,是法律制度所追求的最高理念和价值日标。根据传统的法学观点,这种用来评价和判断一种法律制度的价值标准,有两个基本方面,即实体公正和程序公正。实体公正在立法领域表现为体现民主、反映规律、保障人权要求的普通立法形式。程序公正则依靠程序规则的科学设计及其合理运作,保障实体正义价值目标的实现。从这个意义上说程序公正是实现法律制度价值日标的必要形式和手段。我国劳动教养制度是社会主义的法制形式,体现了规则与价值的统一,也应当是实体公正和程序公正的统一。\[6\]《公民权利和政治权利国际公约》第9条规定,非依照法律所确定的根据和程序,非经过公正的司法审判,任何入不得被剥夺自由。之所以这样规定,就是为有效地防止权力被滥用,尤其是行政侵权。因为在多数行政案件中,行政机关是纠纷一方的当事入,若同时被赋予处理纠纷的权力,在这种情况下,就缺乏公正、平等地适用法律的保障。就劳动教养适用程序而言,行政权与司法权分配不合理,审理程序过于简单,缺乏有效的权力制约和人权保障机制,已成为严重影响劳动教养制度发展与完善的一大弊端。劳动教养权力的设计及其归属,受多种因素的制约,是特定历史条件下的产物,在今天依法治国、建设社会主义法治国家的经纬中,需要认真地加以反思。那种片面地追求迅速有效地维护社会秩序的功利目标,坚持便捷、简易,依赖行政权力的程序设计主张,至少有些盲目和不合适宜。
3.2 我国在改革劳动教养制度中的价值选择
我们知道,探求劳动教养制度公正性、合理性、有效性,其实是一种价值选择。以往我们过分地强调了劳动教养的特殊性、功利性,以社会本位的选择倒向行政权。从价值角度看,任何一种选择都不可能是尽善尽美的。如何在劳动教养制度中使社会利益和个人权益的实现达到相对均衡并追求效益优化,的确是一个需要深入研讨的课题。但是,随着社会主义市场经济的发展和建构法治社会的努力,个人权利及其保障在法制建设中将处于越来越重要的地位。因此,反思以往,设计劳动教养制度新的法制模式,就应该适应社会变革,体现这一价值取向。但是,法律制度的价值取向是多重的而不是单一的,最基本的价值标准是效率和公正,公正服务于人权保障,效率服务于维护社会秩序,两者既有矛盾,又相辅相成,是对立的统一。任何一种程序设计,要完善无缺地充分体现效率和公正双重价值是不可能的,出路在于根据法治理念和本国国情加以平衡和协调。当前,在坚持依法治国,建设社会主义法治国家的前提下,进行劳动教养程序设计的价值取向应当是公正优先、兼顾效率。
参考文献:
王叔文.王叔文文选(M).北京:法律出版社,2003:176.
李忠.宪法监督论(M).北京:社会科学文献出版社,1999:132.
刘建国.劳动教养适用对象办案程序、文书制作及法律依据通览(M)中国检查出版社,2002.
夏宗素.劳动教养制度改革问题研究(M)北京:法律出版社,2001.
王艳.试论我国的劳动教养制度及其改革(J).青海社会科学,2008(4):175-176.
夏宗素.劳动教养制度改革问题研究(M)北京:法律出版社,2001:50.