论文部分内容阅读
摘 要：随着城乡一体化改革进程的快速推进，我国当前的农村土地制度出现了重大制度创新、理论创新和实践创新的拐点，这就是农村土地的“三权分置”制度。本文的主要内容就是对农地所有权、农地承包权和农地经营权的权利等内容进行简要的概括分析，并针对农地“三权分置”进程中的风险，提出防范应对措施，以供参考。
关键词：三权分置 土地承包权 权利内容 风险防范
三农问题始终是我国经济改革发展的关注重点，因为资源的有限性，提高农业资源利用效率的迫切需求，农村土地改革成为三农问题改革的一大关键点，“三权分置”就是一项创新性改革。随着中央文件的不断细化和规范以及各级政府部门的贯彻执行，目前，我国的农村土地制度已基本形成了农地所有权、农地承包权和农地经营权三权分置，经营权流转的局面，这三者属于并列关系，相互独立。当然，制度的改革还是需要从法律的角度对农村土地所有权、农村土地承包权和农村土地经营权这“三权”进行表达和规范，才能保证各三者具有真正的法律效力，属于合法权利。
一、农村土地“三权分置”的权利内容配置
1.农村土地所有权。原有的完整的农村土地所有权，所具备的占有、使用、处分、收益四项权利，在“三权分置”后，农村土地所有权的功能被分离和细化，实际保留的权利有：
（1）农地占有权。所谓农地占有权，是指农地所有权人，对农业用地的实际控制和管理，目前，我国的农地所有权一般属于集体所有，个人的承包是有期限的，因此，可以说土地仍属于国家。这项权利的保留，有利于缓解当前的农地和资本间的矛盾，为今后的农业、农民、农地的发展规划和解决措施的实施提供了一定的预留空间。
（2）农地发包处分权。所谓农地发包处分权，是指农地所有权人或集体，有权通过发包的形式对农地进行处分，从承包者处获得经济利益。这项权利是对原有农地处分权的压缩和分离，有助于保证农地的正常农业生产，防止农地的滥用，也有利于保证农地所有集体的稳定和谐。
2.农村土地承包权。在“三权分置”后，农地承包者只能在农地承包后，经营流转前拥有对土地的实际拥有权利。具体来说，农地承包权有以下职能：
（1）承包地位维持权。在农地承包权与经营权分离后，经营权被剥离，承包权的归属仍未改变，承包人和所有权人之间的承包关系保持不变。这一权利职能，稳定了承包关系，并且保证了承包人在经营权流转期满后，仍然可以收回经营权，实现承包经营权的完整。
（2）分离对价请求权。所谓分离对价请求权，是指在合法有效的承包关系中，承包人可以并不实际掌控土地，而是通过流转经营权或其他形式，获取相应的经济利益或经济补偿。这是“三权分置”后，承包人享有的最为重要的财产性权利。在实际生产生活中，承包人采用的分离方式的不同，会导致所获经济收益的不同。
（3）征收补偿获取权。承包经营权人的征收补偿权，具体是指农地被征收时，农地承包者有权获得合理补偿的权利，这项权利保障了农地承包人在农地集体所有权被征收后，承包经营权随之转移，承包人丧失承包权，无法得到原有利益的情况下，得到实际的补偿。通常情况，承包方对征收农地的程序、内容、价格、款项等有知情权和参与建议权，并且最终可以直接享有土地征收补偿费中的安置补助费、地上附着物和青苗补助费等，集体经济组织和农民共享土地补偿费。
3.农村土地经营权。在“三权分置”后，农地经营权从农地承包经营权中分离出来，由从属关系变成相互并列、各自独立，具体来说农地经营权包括以下内容：
（1）直接使用权。所谓直接使用权，是指农地经营者从承包人处获得土地后，经营者直接占有、使用土地，但是经营者必须保证在经营期间土地必须用作农业生产领域，而不能用于其他如建造房屋等商业领域，可以说，既是权利也是义务。这种权利尽可能地保证了农地的农耕功能，避免了农耕地的流失和滥用，也有利于防止农地所有权的个人或集体在经营期间“收回”土地，保障了农地经营者的利益和权利。
（2）自主生产经营权。所谓自主生产经营权，是指农地经营者在农地经营期间，可以在保证农地农业生产用途不变和符合合同规定的前提下，自主决定自己投入的资金、从事的农业生产活动类型及时间等，而不受到他人干涉。这项权利的作用在于最大程度地保留了经营者的独立自主性，给经营者创造了更大的经营自由。
（3）自由处分权。所谓自由处分权，是指农地经营者在农地经营期间，可以通过抵押等方式，将将经营权进行整体地抵押，以获得更多的资金等，需要注意的是，经营权的处分和抵押，必须整体进行，不能通过拆分保留部分权能，也不能再设立下一级别的经营权。
（4）收益权。所谓收益权，是指农地经营权人对于经营期间农地的所有经营活动，既包括农业生产也包括其他形式的合理处分，获得的收益都由经营者绝对占有。同时，经营者可以自主地处分自己的农地收益，使用、分配等处理不受他人的干涉，其他如农地所有权人等，也不能以任何方式向农地经营权人收取费用、获得额外收益。
二、農村土地“三权分置”的风险防范思路与措施
1.坚持农地的农业用途，杜绝农地非农化、非粮化。我国是农业大国，农地作为一种基础性资源，可以说是至关重要。因此，在农地“三权分置”的改革中，必须要始终坚持农地的农业用途，杜绝农地非农化、非粮化，这是农业的最根本原则。在农村土地的承包权与经营权的分离、流转中，很容易因为资金等因素，出现经营权一家独大，将所有权和承包权排挤出去，改变农地用途的现象，这是“三权分置”农地改革中要极力避免的问题，这需要政府一方面从源头控制，加强对下乡承包农地的工商企业的限制，设置准入资格，明确规定农地的承包经营合同中的相关规定，由经营方提供一笔适当的风险金，提高对农业生产的惠农补贴力度，将补贴直接发到实际务农者手中；另一方面，加强对于承包者经营者的监管力度和惩处力度，畅通农地非农非粮经营的监督举报渠道，一经核实，对违背合同的经营者要责令其回复农业生产用途，赔偿相应的经济损失，并由有关部门实施重罚。 2.适度设置分离期限，控制土地流转价格和流转规模。相较于其他产业，农业一直处于较为弱势的地位，主要是由于农业投入时间较长，利润比较低，因此，对农村土地的三权分离的期限也较难把握，当然，分离期限越长，农地的农业生产越难控制，农地承包者的权利也越难得到保障，适度合理设置分离权限，是协调承包经营双方之间关系，保障双方利益的必由之路。在农地流转价格上，农地承包者和经营者之间始终存在着利益矛盾，為了保证农地间的合理有序流转，政府可以加强和介入对农地评估机制，为农地流转提供参考和指导，为农地承包者和经营者创造一个专业、合理的环境。对于流转规模，要根据当地农业人口、地理环境、城镇发展形势等因素，具体情况具体分析，将农地流转规模控制在可应对的范围内。
3.坚持农民自愿原则，加强权利保障。目前，“三权分置”制度的确立促进了农村土地的流转速度，但是也出现了一些政府和企业为了私利，强迫或诱迫农民流转土地的恶劣行径，这已经是违法乱纪行为。“三权分置”流转土地的最重要的原则之一，就是要坚持农民自愿原则，在推进贯彻执行他农地流转中，要始终坚守着习近平总书记提出的“农民利益不受损的底线”，让“三权分置”制度真正让农民受益。农地“三权分置”尚属于初级发展阶段，真正让各方的权利得到有效地保障，离不开政府的强化措施，政府要加强对相关合同的管理登记制度、通过加强对承包经营权分离、流转服务的宣传和指导，提高农民的风险防范意识，可以帮助农民对农地的经营权进行价值评估，建立一个相对公开、公平、有序的经营权流转环境。
三、结语
为了全方位地保障农地所有权、农地承包权、农地经营权“三权”的权利，“三权分置”改革进程中也要脚踏实地、循序渐进，通过坚持农地的农业用途，杜绝农地非农化非粮化、适度设置三权分离期限，控制土地流转价格和流转规模、坚持农民自愿原则，加强权利保障等措施防范风险，共同促进农村土地改革的平稳健康进行，让农业用地创造更多的经济效益，让更多的人民受益。
参考文献：
[1]潘俊.农村土地“三权分置”：权利内容与风险防范[J].中州学刊，2014，11：67-73.
[2]宋志红.农村土地“三权分置”改革：风险防范与法治保障[J].经济研究参考，2015，24：5-10.
[3]熊飞雄.农村土地“三权分置”的权利内容配置[J].中国市场，2016，17：203-204.
关键词：三权分置 土地承包权 权利内容 风险防范
三农问题始终是我国经济改革发展的关注重点，因为资源的有限性，提高农业资源利用效率的迫切需求，农村土地改革成为三农问题改革的一大关键点，“三权分置”就是一项创新性改革。随着中央文件的不断细化和规范以及各级政府部门的贯彻执行，目前，我国的农村土地制度已基本形成了农地所有权、农地承包权和农地经营权三权分置，经营权流转的局面，这三者属于并列关系，相互独立。当然，制度的改革还是需要从法律的角度对农村土地所有权、农村土地承包权和农村土地经营权这“三权”进行表达和规范，才能保证各三者具有真正的法律效力，属于合法权利。
一、农村土地“三权分置”的权利内容配置
1.农村土地所有权。原有的完整的农村土地所有权，所具备的占有、使用、处分、收益四项权利，在“三权分置”后，农村土地所有权的功能被分离和细化，实际保留的权利有：
（1）农地占有权。所谓农地占有权，是指农地所有权人，对农业用地的实际控制和管理，目前，我国的农地所有权一般属于集体所有，个人的承包是有期限的，因此，可以说土地仍属于国家。这项权利的保留，有利于缓解当前的农地和资本间的矛盾，为今后的农业、农民、农地的发展规划和解决措施的实施提供了一定的预留空间。
（2）农地发包处分权。所谓农地发包处分权，是指农地所有权人或集体，有权通过发包的形式对农地进行处分，从承包者处获得经济利益。这项权利是对原有农地处分权的压缩和分离，有助于保证农地的正常农业生产，防止农地的滥用，也有利于保证农地所有集体的稳定和谐。
2.农村土地承包权。在“三权分置”后，农地承包者只能在农地承包后，经营流转前拥有对土地的实际拥有权利。具体来说，农地承包权有以下职能：
（1）承包地位维持权。在农地承包权与经营权分离后，经营权被剥离，承包权的归属仍未改变，承包人和所有权人之间的承包关系保持不变。这一权利职能，稳定了承包关系，并且保证了承包人在经营权流转期满后，仍然可以收回经营权，实现承包经营权的完整。
（2）分离对价请求权。所谓分离对价请求权，是指在合法有效的承包关系中，承包人可以并不实际掌控土地，而是通过流转经营权或其他形式，获取相应的经济利益或经济补偿。这是“三权分置”后，承包人享有的最为重要的财产性权利。在实际生产生活中，承包人采用的分离方式的不同，会导致所获经济收益的不同。
（3）征收补偿获取权。承包经营权人的征收补偿权，具体是指农地被征收时，农地承包者有权获得合理补偿的权利，这项权利保障了农地承包人在农地集体所有权被征收后，承包经营权随之转移，承包人丧失承包权，无法得到原有利益的情况下，得到实际的补偿。通常情况，承包方对征收农地的程序、内容、价格、款项等有知情权和参与建议权，并且最终可以直接享有土地征收补偿费中的安置补助费、地上附着物和青苗补助费等，集体经济组织和农民共享土地补偿费。
3.农村土地经营权。在“三权分置”后，农地经营权从农地承包经营权中分离出来，由从属关系变成相互并列、各自独立，具体来说农地经营权包括以下内容：
（1）直接使用权。所谓直接使用权，是指农地经营者从承包人处获得土地后，经营者直接占有、使用土地，但是经营者必须保证在经营期间土地必须用作农业生产领域，而不能用于其他如建造房屋等商业领域，可以说，既是权利也是义务。这种权利尽可能地保证了农地的农耕功能，避免了农耕地的流失和滥用，也有利于防止农地所有权的个人或集体在经营期间“收回”土地，保障了农地经营者的利益和权利。
（2）自主生产经营权。所谓自主生产经营权，是指农地经营者在农地经营期间，可以在保证农地农业生产用途不变和符合合同规定的前提下，自主决定自己投入的资金、从事的农业生产活动类型及时间等，而不受到他人干涉。这项权利的作用在于最大程度地保留了经营者的独立自主性，给经营者创造了更大的经营自由。
（3）自由处分权。所谓自由处分权，是指农地经营者在农地经营期间，可以通过抵押等方式，将将经营权进行整体地抵押，以获得更多的资金等，需要注意的是，经营权的处分和抵押，必须整体进行，不能通过拆分保留部分权能，也不能再设立下一级别的经营权。
（4）收益权。所谓收益权，是指农地经营权人对于经营期间农地的所有经营活动，既包括农业生产也包括其他形式的合理处分，获得的收益都由经营者绝对占有。同时，经营者可以自主地处分自己的农地收益，使用、分配等处理不受他人的干涉，其他如农地所有权人等，也不能以任何方式向农地经营权人收取费用、获得额外收益。
二、農村土地“三权分置”的风险防范思路与措施
1.坚持农地的农业用途，杜绝农地非农化、非粮化。我国是农业大国，农地作为一种基础性资源，可以说是至关重要。因此，在农地“三权分置”的改革中，必须要始终坚持农地的农业用途，杜绝农地非农化、非粮化，这是农业的最根本原则。在农村土地的承包权与经营权的分离、流转中，很容易因为资金等因素，出现经营权一家独大，将所有权和承包权排挤出去，改变农地用途的现象，这是“三权分置”农地改革中要极力避免的问题，这需要政府一方面从源头控制，加强对下乡承包农地的工商企业的限制，设置准入资格，明确规定农地的承包经营合同中的相关规定，由经营方提供一笔适当的风险金，提高对农业生产的惠农补贴力度，将补贴直接发到实际务农者手中；另一方面，加强对于承包者经营者的监管力度和惩处力度，畅通农地非农非粮经营的监督举报渠道，一经核实，对违背合同的经营者要责令其回复农业生产用途，赔偿相应的经济损失，并由有关部门实施重罚。 2.适度设置分离期限，控制土地流转价格和流转规模。相较于其他产业，农业一直处于较为弱势的地位，主要是由于农业投入时间较长，利润比较低，因此，对农村土地的三权分离的期限也较难把握，当然，分离期限越长，农地的农业生产越难控制，农地承包者的权利也越难得到保障，适度合理设置分离权限，是协调承包经营双方之间关系，保障双方利益的必由之路。在农地流转价格上，农地承包者和经营者之间始终存在着利益矛盾，為了保证农地间的合理有序流转，政府可以加强和介入对农地评估机制，为农地流转提供参考和指导，为农地承包者和经营者创造一个专业、合理的环境。对于流转规模，要根据当地农业人口、地理环境、城镇发展形势等因素，具体情况具体分析，将农地流转规模控制在可应对的范围内。
3.坚持农民自愿原则，加强权利保障。目前，“三权分置”制度的确立促进了农村土地的流转速度，但是也出现了一些政府和企业为了私利，强迫或诱迫农民流转土地的恶劣行径，这已经是违法乱纪行为。“三权分置”流转土地的最重要的原则之一，就是要坚持农民自愿原则，在推进贯彻执行他农地流转中，要始终坚守着习近平总书记提出的“农民利益不受损的底线”，让“三权分置”制度真正让农民受益。农地“三权分置”尚属于初级发展阶段，真正让各方的权利得到有效地保障，离不开政府的强化措施，政府要加强对相关合同的管理登记制度、通过加强对承包经营权分离、流转服务的宣传和指导，提高农民的风险防范意识，可以帮助农民对农地的经营权进行价值评估，建立一个相对公开、公平、有序的经营权流转环境。
三、结语
为了全方位地保障农地所有权、农地承包权、农地经营权“三权”的权利，“三权分置”改革进程中也要脚踏实地、循序渐进，通过坚持农地的农业用途，杜绝农地非农化非粮化、适度设置三权分离期限，控制土地流转价格和流转规模、坚持农民自愿原则，加强权利保障等措施防范风险，共同促进农村土地改革的平稳健康进行，让农业用地创造更多的经济效益，让更多的人民受益。
参考文献：
[1]潘俊.农村土地“三权分置”：权利内容与风险防范[J].中州学刊，2014，11：67-73.
[2]宋志红.农村土地“三权分置”改革：风险防范与法治保障[J].经济研究参考，2015，24：5-10.
[3]熊飞雄.农村土地“三权分置”的权利内容配置[J].中国市场，2016，17：203-204.