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摘 要：财政资金的使用效益及影响，是当前政府、人大和社会民众普遍关注的焦点问题。通过开展财政预算项目绩效评价，可以客观公正的揭示财政资金的使用效益和政府职能的实现程度，完善公共财政体系，强化预算支出的责任和效率。从政府预算绩效评价执行现状来看，过程及结果与绩效管理预期目标存在着差距。本文通过对财政预算绩效评价实际执行过程中的思考，进一步分析预算绩效评价在政府财政预算工作中的运用。
关键词：绩效评价 评估 绩效考核
2014年新《预算法》修订后，我市财政局印发的《广州市财政预算绩效管理办法》相继出台。要求各级政府在预算执行和监督环节，对预算支出情况开展绩效考核，以考核结果作为编制下一年度预算的依据，同时也明确了各级人大在预算执行中的审查责任。通过对重点项目和重大支出项目进行绩效评估，起到了规范政府收支行为，强化预算约束的作用，但是从绩效评价实施的过程来看，在绩效方案的制定，项目执行情况的监督，绩效评估的实施，考核结果的落实等方面仍有待完善。促使实施主体和评估方不断思考，如何进一步推进财政预算绩效评价的科学运用。
一、绩效评价的意义
财政支出绩效评价制度最早源于上世纪50年代的西方，作为改造政府、提高政府效能的重要措施之一逐渐推广。基本理论依据是受托责任理论，认为政府不仅负责花钱，更要对花钱所产生的结果负责。如果一个部门没有绩效或绩效很少，则应当停止拨款或减少拨款，对绩效突出的部门应当增加拨款。用购买论指导预算管理可以正本清源，强化政府部门的服务意识，但前提是对财政支出绩效能进行可观公正的评价。在我国，近十年来的财政改革主要集中在财政投入管理方面，随着部门预算、国库集中收付制度和政府采购制度等公共财政支出改革全面推进，财政预算的权威性以及预算管理的合规性得到极大增强，但绩效管理仍然相对滞后，资金使用效益低下，损失浪费等问题时有发生，从而引起社会各方面的高度关注。因此加强财政支出绩效评价是一项势在必行的重要工作。
财政支出绩效评价是指预算执行完毕后，财政部门或预算单位根据相关政策法规制度对于预算资金的支出情况和绩效目标完成情况进行综合评价。绩效评价以项目支出为重点，重点评价一定金额以上的涉及民生项目、市政府重点投资项目、或具有重要社会影响和经济影响的项目。主要反映财政支出的经济性、效率性和有效性。所谓经济性，指以最低费用实现预期目标，即建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制，克服财政支出活动中严重浪费和分配不均的问题；所谓效率性，是政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现；所谓有效性，是计划实现达到预期目标或效果的程度，是财政支出所取得的最终成功的具体体现。开展财政支出绩效评价工作，就是运用科学、规范的绩效评价方法，根据一定的原则，选择通用化和个性化指标，对照统一的评价标准，对财政支出的“三性”进行科学、客观、公正的综合评价。
二、绩效评价的现状
目前，财政预算绩效评价已在各预算单位的财政专项活动中铺开，绩效评价结果的运用引起了相关预算单位的重视，大大提高了财政资金的使用效率和规范管理。但在评价工作实施过程中，评估方和被评价单位往往存在一些矛盾，如以下几方面：
（1）千篇一律的绩效评估方案难以获得预算参与单位的认同。当前绩效评估方案多是地方政府财政部门格式化的文本，从内容条款而言，经济指标、数量指标、进度指标、社会效益、财务内控制度等等，涵盖了预算项目的方方面面，大而全，但是却未能抓住绩效考核项目的要点。预算项目千差万别，涉及的部门也各不相同，格式化的绩效评估方案不能全面反映政府预算项目的差异性，也难以获得预算执行部门的认同，如城市规划研究编制类项目，无法用项目产出数据的量化指标来评估绩效目标。 绩效评估方案的好坏决定着绩效管理的成败。在绩效项目确定之后，首先对预算单位负责人及预算编制参与人员就绩效考核重要性进行动员和指导。使他们明晰绩效考核的意义、方式方法、资金使用的约束性以及与项目落实单位的利害关系，从共性层面为预算绩效考核的实施做好铺垫。二是加强与预算项目执行单位的沟通，制定差异化的绩效考核方案。预算项目绩效考核不仅仅是预算执行单位自身的事情，它需要财政部门与预算执行部门的共同参与，需要双方之间持续不断的沟通，通过沟通，采集数据，形成依据，分解项目指标，形成个性化的绩效评估方案，并针对项目执行过程中的新情况，及时调整绩效方案，保证绩效评估的实效。三是营造参与式的预算绩效文化。绩效考核只有成为预算单位的共识，才能取得实效，才能形成良性循环的绩效管理。鼓励预算执行单位参与到制定预算绩效目标的过程中，激励参与单位在预算绩效管理过程中保持积极主动的状态，有助于参与者接受绩效评估，规范政府资源的使用，提高预算资金支出效益。
（2）以财政评估为主体，丰富绩效评价主体。目前财政预算绩效评价主要是由财政部门牵头，通过预算单位自评，上级部门和财政委托第三方评估的方式进行。预算绩效评价工作涉及范围广，政策性强，专业性要求高，要求评价人员具备较高的综合素质和业务能力，但就预算单位和财政部门而言，难以聚集一批有较强的综合素质和业务能力的专业人才，从而影响了政府预算绩效评价的效果，作為政府内部的评估结果，也难以为公众认同。解决方法之一是通过政府采购服务，通过招标，综合考量专业技能、评估成本，择优选取第三方评估机构参与到政府绩效评估中来。作为独立的中介机构，第三方评估机构拥有专业的评估人才、系统的评估方法和丰富的评估经验，能够保证评估结果的客观性、公正性和合理性，也容易为公众接受。解决方法之二是引导社会公众，尤其是与预算项目利害相关的社会公众参与到绩效评估中来。吸引社会公众参与到绩效评估中，主要是发挥社会公众在项目执行过程的监督和检查作用，使社会公众对预算项目资金的使用去向、项目产生的经济和社会效益有切身的体会，提高政府投资项目的效率和公信力，避免贪污和浪费。 （3）政府预算绩效考核结果公开程度不足。政府预算单位预决算已逐步公开，但就政府预算项目绩效考核而言，更多的是项目执行单位、上级部门和财政部门知晓，社会公众通过预决算公开资料中可以知晓项目安排了多少资金，使用了多少资金，至于资金的去向、项目投入使用的效益、受益群体的感受、项目质量知晓不多。建立健全绩效项目公开制度，对涉及民生的重点、重大项目，通过政府网站，官方发布会等形式定期不定期公布进展情况，让公众拥有更多的知情权，有助于提升政府预算项目绩效水平。
（4）绩效考核责任追究与奖励机制有待完善。完善的、行之有效的责任追究与奖励机制是企业效益提升的法宝。从理论上说，政府项目绩效考核主要是用来评估预算项目本身优劣，而非预算执行部门相关人员职位升迁、经济收益考核的主要依据。但在每年预算项目实际执行过程中，只挑几个较突出的项目作为年度工作总结的亮点工程，而其他无效益或中途夭折的项目就不了了之，相关部门和责任人相安无事，也会大大影响财政资金的使用效益和政府部门的工作效率。作为财政部门，应会同相关单位制定完善预算项目绩效管理责任追究与奖励机制，厘清单位绩效、团队绩效与个人绩效，分析业主单位、实施单位和运营单位的责任机制，依据绩效考评结果安排预算单位来年资金，将个人职位升迁、工资调整、发展计划与绩效考评相挂钩，切实消除问而不责、奖罚不公的现象，真正做到奖优罚劣、赏罚分明，充分发挥绩效考核的积极作用，提高公共财政使用的效能。
三、绩效评价的工作趋势和运用
随着财政预算项目绩效评价工作的全面铺开及财政资金使用方向的全覆盖，从原来单项预算金额500万元以上需要申报绩效目标，到单项预算金额300万元以上，再到当前所有年度一次性预算项目都要申报绩效目标；从原来预算项目支出执行完毕后开展绩效评价，到当前对预算项目实施阶段进行绩效评价，每一个改变都体现了对政府资金使用效益考核的严谨态度。以往绩效评价工作相对滞后，项目预算支出已执行完毕，但相对评估机构提出的绩效目标仍存在距离，有较大查漏补缺的空间。同时，绩效评价工作开展的初期基本上是预算执行部门自行制定绩效目标，自行收集佐证材料，自行评价项目成果，就像自编自导自演的独角戏。然而绩效评价工作涉及范围广、专业性强，所以对专业要求高、项目投资额大的绩效项目，可以邀请专家参与预算项目绩效目标的申报、预算执行、预算项目绩效评估方案的制定等，在预算项目绩效考核过程中，利用他们的专业知识，保证预算项目绩效评估的科学性和权威性。另外，财政预算项目绩效评价工作重点仍然集中在资金使用的合法合规性、是否专款专用方面，对项目的社会效益和持续性发展方面还停留在文字的表述上，较少采用问卷调查结果，因此适当引导社会公众，尤其是与预算项目利害相关的社会公众参与到绩效评估中来，发表对项目成果的观点和持续发展方向的意见和建议，将有效提升政府部门履职的满意度，为政府工作信息公开打下坚实的舆论基础。
从绩效评价工作趋势来看，财政支出绩效评价将逐步向财政预算绩效评价转变。绩效预算是绩效评价的前提与基础，没有建立绩效预算制度就很难建立绩效评价机制和体系。而绩效评价是绩效预算的反映与结果，没有建立绩效评价制度也很难完善绩效预算机制和体系。可见两者相互依存和相互影响。但是，由于受制于我国当前的主客观条件，两者的全面实施在实际工作中都有一定的难度。例如有一些指标是无法具体量化的，即使量化了，执行起来也十分困难。目前我们只有不断创造条件，尽快建立公共支出的绩效评价机制和公共财政的绩效预算机制。例如从几个方面开展工作：一是编制绩效预算。在编制年度预算时增加绩效预算，在立项阶段就应做好事前控制。财政与主管部门都要根据国家有关规定对基本支出和项目支出进行可行性研究，运用成本效益法对重大项目的社会效益和经济效益进行分析审查、组织专家论证、筛选，严把入口关。二是在预算的执行阶段做好事中监督。财政与主管部门要按规定拨付基本支出与项目支出资金，随时跟踪抽查项目用款情况，确保资金按规定用途使用，防止财政资金流失与浪费。三是在预算完成阶段做好事后检查。特别是专项资金预算项目完成后，财政部门要督促和参与项目用款单位及时组织验收，并按规定办理项目竣工决算手续。除国家特殊规定外，对于超出项目支出概算部分一律由项目用款单位自行承担。四是在资金使用后做好追踪审计和绩效评价。财政与主管部门都要按规定对财政资金，尤其是专项资金，从项目立项起到预算执行和完成进行全过程的监督检查，建立健全项目资金使用情况的追踪反馈制度和绩效评价制度。对专项资金运用好、效益高的单位将给予通报表彰，对于未达到资金使用要求，造成资金浪费或挤占、挪用资金的单位和负责人，实施行政处罚并追究相应责任。五是财政部门要把绩效预算制度、绩效评价制度与国库集中收付制度和政府采购制度统一协调起来，这四项制度是推动项目合法合規实施的全过程。只有这四项相互配套的制度联合实施，我国的公共支出制度的框架才能构建起来。绩效评价的工作成果才得以有效运用。
参考文献：
[1]广州市财政预算绩效管理办法（穗财绩[2014]9号）.
[2]广州市财政支出项目绩效评价培训会议（广东外语外贸大学 刘明勋教授 2017年6月）.
[3]梁红梅，健全预算绩效考核体系提高财政资金使用效益[J].财会研究，2013（7）.
[4]财政部，关于推进预算绩效管理的指导意见[Z].财预[2011]416号.
关键词：绩效评价 评估 绩效考核
2014年新《预算法》修订后，我市财政局印发的《广州市财政预算绩效管理办法》相继出台。要求各级政府在预算执行和监督环节，对预算支出情况开展绩效考核，以考核结果作为编制下一年度预算的依据，同时也明确了各级人大在预算执行中的审查责任。通过对重点项目和重大支出项目进行绩效评估，起到了规范政府收支行为，强化预算约束的作用，但是从绩效评价实施的过程来看，在绩效方案的制定，项目执行情况的监督，绩效评估的实施，考核结果的落实等方面仍有待完善。促使实施主体和评估方不断思考，如何进一步推进财政预算绩效评价的科学运用。
一、绩效评价的意义
财政支出绩效评价制度最早源于上世纪50年代的西方，作为改造政府、提高政府效能的重要措施之一逐渐推广。基本理论依据是受托责任理论，认为政府不仅负责花钱，更要对花钱所产生的结果负责。如果一个部门没有绩效或绩效很少，则应当停止拨款或减少拨款，对绩效突出的部门应当增加拨款。用购买论指导预算管理可以正本清源，强化政府部门的服务意识，但前提是对财政支出绩效能进行可观公正的评价。在我国，近十年来的财政改革主要集中在财政投入管理方面，随着部门预算、国库集中收付制度和政府采购制度等公共财政支出改革全面推进，财政预算的权威性以及预算管理的合规性得到极大增强，但绩效管理仍然相对滞后，资金使用效益低下，损失浪费等问题时有发生，从而引起社会各方面的高度关注。因此加强财政支出绩效评价是一项势在必行的重要工作。
财政支出绩效评价是指预算执行完毕后，财政部门或预算单位根据相关政策法规制度对于预算资金的支出情况和绩效目标完成情况进行综合评价。绩效评价以项目支出为重点，重点评价一定金额以上的涉及民生项目、市政府重点投资项目、或具有重要社会影响和经济影响的项目。主要反映财政支出的经济性、效率性和有效性。所谓经济性，指以最低费用实现预期目标，即建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制，克服财政支出活动中严重浪费和分配不均的问题；所谓效率性，是政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现；所谓有效性，是计划实现达到预期目标或效果的程度，是财政支出所取得的最终成功的具体体现。开展财政支出绩效评价工作，就是运用科学、规范的绩效评价方法，根据一定的原则，选择通用化和个性化指标，对照统一的评价标准，对财政支出的“三性”进行科学、客观、公正的综合评价。
二、绩效评价的现状
目前，财政预算绩效评价已在各预算单位的财政专项活动中铺开，绩效评价结果的运用引起了相关预算单位的重视，大大提高了财政资金的使用效率和规范管理。但在评价工作实施过程中，评估方和被评价单位往往存在一些矛盾，如以下几方面：
（1）千篇一律的绩效评估方案难以获得预算参与单位的认同。当前绩效评估方案多是地方政府财政部门格式化的文本，从内容条款而言，经济指标、数量指标、进度指标、社会效益、财务内控制度等等，涵盖了预算项目的方方面面，大而全，但是却未能抓住绩效考核项目的要点。预算项目千差万别，涉及的部门也各不相同，格式化的绩效评估方案不能全面反映政府预算项目的差异性，也难以获得预算执行部门的认同，如城市规划研究编制类项目，无法用项目产出数据的量化指标来评估绩效目标。 绩效评估方案的好坏决定着绩效管理的成败。在绩效项目确定之后，首先对预算单位负责人及预算编制参与人员就绩效考核重要性进行动员和指导。使他们明晰绩效考核的意义、方式方法、资金使用的约束性以及与项目落实单位的利害关系，从共性层面为预算绩效考核的实施做好铺垫。二是加强与预算项目执行单位的沟通，制定差异化的绩效考核方案。预算项目绩效考核不仅仅是预算执行单位自身的事情，它需要财政部门与预算执行部门的共同参与，需要双方之间持续不断的沟通，通过沟通，采集数据，形成依据，分解项目指标，形成个性化的绩效评估方案，并针对项目执行过程中的新情况，及时调整绩效方案，保证绩效评估的实效。三是营造参与式的预算绩效文化。绩效考核只有成为预算单位的共识，才能取得实效，才能形成良性循环的绩效管理。鼓励预算执行单位参与到制定预算绩效目标的过程中，激励参与单位在预算绩效管理过程中保持积极主动的状态，有助于参与者接受绩效评估，规范政府资源的使用，提高预算资金支出效益。
（2）以财政评估为主体，丰富绩效评价主体。目前财政预算绩效评价主要是由财政部门牵头，通过预算单位自评，上级部门和财政委托第三方评估的方式进行。预算绩效评价工作涉及范围广，政策性强，专业性要求高，要求评价人员具备较高的综合素质和业务能力，但就预算单位和财政部门而言，难以聚集一批有较强的综合素质和业务能力的专业人才，从而影响了政府预算绩效评价的效果，作為政府内部的评估结果，也难以为公众认同。解决方法之一是通过政府采购服务，通过招标，综合考量专业技能、评估成本，择优选取第三方评估机构参与到政府绩效评估中来。作为独立的中介机构，第三方评估机构拥有专业的评估人才、系统的评估方法和丰富的评估经验，能够保证评估结果的客观性、公正性和合理性，也容易为公众接受。解决方法之二是引导社会公众，尤其是与预算项目利害相关的社会公众参与到绩效评估中来。吸引社会公众参与到绩效评估中，主要是发挥社会公众在项目执行过程的监督和检查作用，使社会公众对预算项目资金的使用去向、项目产生的经济和社会效益有切身的体会，提高政府投资项目的效率和公信力，避免贪污和浪费。 （3）政府预算绩效考核结果公开程度不足。政府预算单位预决算已逐步公开，但就政府预算项目绩效考核而言，更多的是项目执行单位、上级部门和财政部门知晓，社会公众通过预决算公开资料中可以知晓项目安排了多少资金，使用了多少资金，至于资金的去向、项目投入使用的效益、受益群体的感受、项目质量知晓不多。建立健全绩效项目公开制度，对涉及民生的重点、重大项目，通过政府网站，官方发布会等形式定期不定期公布进展情况，让公众拥有更多的知情权，有助于提升政府预算项目绩效水平。
（4）绩效考核责任追究与奖励机制有待完善。完善的、行之有效的责任追究与奖励机制是企业效益提升的法宝。从理论上说，政府项目绩效考核主要是用来评估预算项目本身优劣，而非预算执行部门相关人员职位升迁、经济收益考核的主要依据。但在每年预算项目实际执行过程中，只挑几个较突出的项目作为年度工作总结的亮点工程，而其他无效益或中途夭折的项目就不了了之，相关部门和责任人相安无事，也会大大影响财政资金的使用效益和政府部门的工作效率。作为财政部门，应会同相关单位制定完善预算项目绩效管理责任追究与奖励机制，厘清单位绩效、团队绩效与个人绩效，分析业主单位、实施单位和运营单位的责任机制，依据绩效考评结果安排预算单位来年资金，将个人职位升迁、工资调整、发展计划与绩效考评相挂钩，切实消除问而不责、奖罚不公的现象，真正做到奖优罚劣、赏罚分明，充分发挥绩效考核的积极作用，提高公共财政使用的效能。
三、绩效评价的工作趋势和运用
随着财政预算项目绩效评价工作的全面铺开及财政资金使用方向的全覆盖，从原来单项预算金额500万元以上需要申报绩效目标，到单项预算金额300万元以上，再到当前所有年度一次性预算项目都要申报绩效目标；从原来预算项目支出执行完毕后开展绩效评价，到当前对预算项目实施阶段进行绩效评价，每一个改变都体现了对政府资金使用效益考核的严谨态度。以往绩效评价工作相对滞后，项目预算支出已执行完毕，但相对评估机构提出的绩效目标仍存在距离，有较大查漏补缺的空间。同时，绩效评价工作开展的初期基本上是预算执行部门自行制定绩效目标，自行收集佐证材料，自行评价项目成果，就像自编自导自演的独角戏。然而绩效评价工作涉及范围广、专业性强，所以对专业要求高、项目投资额大的绩效项目，可以邀请专家参与预算项目绩效目标的申报、预算执行、预算项目绩效评估方案的制定等，在预算项目绩效考核过程中，利用他们的专业知识，保证预算项目绩效评估的科学性和权威性。另外，财政预算项目绩效评价工作重点仍然集中在资金使用的合法合规性、是否专款专用方面，对项目的社会效益和持续性发展方面还停留在文字的表述上，较少采用问卷调查结果，因此适当引导社会公众，尤其是与预算项目利害相关的社会公众参与到绩效评估中来，发表对项目成果的观点和持续发展方向的意见和建议，将有效提升政府部门履职的满意度，为政府工作信息公开打下坚实的舆论基础。
从绩效评价工作趋势来看，财政支出绩效评价将逐步向财政预算绩效评价转变。绩效预算是绩效评价的前提与基础，没有建立绩效预算制度就很难建立绩效评价机制和体系。而绩效评价是绩效预算的反映与结果，没有建立绩效评价制度也很难完善绩效预算机制和体系。可见两者相互依存和相互影响。但是，由于受制于我国当前的主客观条件，两者的全面实施在实际工作中都有一定的难度。例如有一些指标是无法具体量化的，即使量化了，执行起来也十分困难。目前我们只有不断创造条件，尽快建立公共支出的绩效评价机制和公共财政的绩效预算机制。例如从几个方面开展工作：一是编制绩效预算。在编制年度预算时增加绩效预算，在立项阶段就应做好事前控制。财政与主管部门都要根据国家有关规定对基本支出和项目支出进行可行性研究，运用成本效益法对重大项目的社会效益和经济效益进行分析审查、组织专家论证、筛选，严把入口关。二是在预算的执行阶段做好事中监督。财政与主管部门要按规定拨付基本支出与项目支出资金，随时跟踪抽查项目用款情况，确保资金按规定用途使用，防止财政资金流失与浪费。三是在预算完成阶段做好事后检查。特别是专项资金预算项目完成后，财政部门要督促和参与项目用款单位及时组织验收，并按规定办理项目竣工决算手续。除国家特殊规定外，对于超出项目支出概算部分一律由项目用款单位自行承担。四是在资金使用后做好追踪审计和绩效评价。财政与主管部门都要按规定对财政资金，尤其是专项资金，从项目立项起到预算执行和完成进行全过程的监督检查，建立健全项目资金使用情况的追踪反馈制度和绩效评价制度。对专项资金运用好、效益高的单位将给予通报表彰，对于未达到资金使用要求，造成资金浪费或挤占、挪用资金的单位和负责人，实施行政处罚并追究相应责任。五是财政部门要把绩效预算制度、绩效评价制度与国库集中收付制度和政府采购制度统一协调起来，这四项制度是推动项目合法合規实施的全过程。只有这四项相互配套的制度联合实施，我国的公共支出制度的框架才能构建起来。绩效评价的工作成果才得以有效运用。
参考文献：
[1]广州市财政预算绩效管理办法（穗财绩[2014]9号）.
[2]广州市财政支出项目绩效评价培训会议（广东外语外贸大学 刘明勋教授 2017年6月）.
[3]梁红梅，健全预算绩效考核体系提高财政资金使用效益[J].财会研究，2013（7）.
[4]财政部，关于推进预算绩效管理的指导意见[Z].财预[2011]416号.