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[摘要] 城市发展战略和规划的研究与制定，既要有理论基础、知识储备，又要有实践经验和每个城市研究者、规划者和决策者的悟性；既要领导得力，又要有科学态度和民主程序。理论、经验和悟性，领导和群众，部门和专家等等相结合，才能使城市发展战略制定得有特色和有创造性。
[关键词] 城市发展； 战略； 规划
[中图分类号] C912.81 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）02-0024-02
中国城市发展战略和规划中存在着许多问题，原因是多方面的。这里我们就若干带有普遍性的一些问题进行探讨。
一、“政绩”战略和规划
有的政府领导干部在继任时,为了政绩往往否定前任政府领导确定的发展思路和规划,使得一些城市规划变化多样，缺少连续性和严肃性。实际上一旦一个地方的１０年、２０年城市规划定下来以后，就不应该以政府领导干部的更替而改变。在我国这种现象比较普遍：一换届，一换领导，规划马上就变，而且这种规划往往是以领导者个人的意志为转移。这就涉及领导干部本身的素质和他的价值取向，同时也和我国的干部管理体制、民主监督体制有关系。按理说，新任书记和市长若推翻前任的规划，也要走一定的程序，现实的情况却不是这样。
城市政府的领导是城市规划的直接组织者、领导者和决策者，也是建设用地和建设工程的审批者，更是城市规划实施的监督者。一个城市的规划执行得怎样，城市领导的规划意识、法律观念、政策水平是主要体现。城市领导要多听听人民群众的意见，多听听有关专家的意见，多做些调查研究，少些长官意志，少些个人意志，少些形象工程，城市就会少些违法建筑。值得关注的是，城市规划区内土地利用和各项建设，都必须符合城市规划，服从城市规划管理；城市规划区内土地利用和各项建设管理，必须实行核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证制度；在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物、道路、管线和其他工程设施，必须取得建设工程规划许可证。也就是说，城市规划区内的任何建设，必须经过城市规划行政主管部门规划审批，否则都属违法建设。因此，城市的领导者，在城市规划建设这份答卷上，要填写上群众意识、品牌意识、精品意识、审美意识、生态意识和超前意识，这才称之为合格。
二、缺乏民主性和科学性
制定和修改城市战略和规划，缺乏专家参加、各方论证、人大讨论通过等程序。比如，土地规划是政府控制土地利用的基本手段，必须经过科学的论证。西欧国家的土地规划公布后，往往历经百年也不会有问题。而我国的规划有时三五年就要变动，甚至有的地方出现居民刚刚拿到产权证就面临着拆迁的问题。其中原由之一，就是规划缺乏科学的论证。土地规划涉及资源、环境、经济和社会各个方面，因此，需要多个学科的综合研究，需要管理层与科技界的共同努力。土地规划涉及社会公众的切身利益，因而离不开公众的参与。比如美国的规划就具有从社区到城镇到都市再到区域的自下而上的特点，每个层次都设立独立于政府的规划委员会，其成员是由不同经济利益的社会阶层、族群和社区的代表构成的。我国在制定规划时也可以通过社会调查或选派不同职业代表等形式使公众参与。此外，公众的参与不只体现在规划制定时，还应包括对规划实施情况的监督与检查等内容。要注重土地规划的刚性，不可随意变动；违反土地规划的，应该负法律责任。可以考虑专设《土地规划法》，增强用地者对规划的重视程度，改变目前规划形同虚设的状况。
三、缺乏协调性和系统性
城市发展战略由许多战略和规划组成。目前，由城市政府各部门代表政府编制、影响广泛的规划，主要有：(1)城市国民经济和社会发展中长期规划(简称中长期规划)、(2)城市总体规划、(3)区域土地利用总体规划、(4)城镇体系规划、(5)区域国土规划，等等。从各规划的边界看，各类规划之间交叉明显，界限模糊。中长期规划最为广泛，涵盖了经济、社会、城乡建设、空间布局等各方面内容。城市总体规划侧重于产业、基础设施的空间布局，近年来城市总体规划有覆盖国民经济和社会发展规划的倾向。土地利用总体规划，目前一般在对用地行业发展预测的基础上，提出各行业、部门的用地供给和用地区位。但是，在确定土地的使用方向时，土地部门和经济社会发展规划部门以及城市规划部门衔接不够，常常出现矛盾。
战略和规划没有系统性。一是社会发展、经济发展和城市建设战略和规划相脱节；二是总战略、总规划和分战略、分规划之间相脱节；给排水、能源、交通、通讯、市场等基础设施不配套，跟不上需要。尤其是对这类设施的管理水平低，利用率低，服务质量低，给人们不方便之感。不能提供优良服务，甚至不能提供基本服务需要，这怎么能提供吸引人进来投资盈利呢？三是发展战略和规划资金需要与经济实力及财政能力之间相脱节；四是一些战略和规划，研究和制定流于形式，墙上挂挂，不按此执行；五是没有特色，千篇一律。千城一面，城市形象趋同率太高。人们在追求现代化的同时把老祖宗精心构建的优秀遗产拆除毁坏得太过分了。有的号称历史文化名城，到那一看，哪里还有“历史”，更难说“历史文化”了。这种趋势还在加剧，社会在有意无意地构建趋同城市，地域特色、城市特色都不见了。城市没有了个性，就在事实上缺乏了“灵魂”。而这一个性，主要是由它的形象来体现的，首先又是由其外在形象体现出来。因此，我们的城市一定要依据其所处区域，按照其区域民族、风情、地理、气候等条件，同时又吸取国内外建筑设计的精华，设计、建设本城市的个体建筑和街区布局，力戒雷同和硬性模仿。城市的建筑艺术与风格，特别是标志性景观、进出市的景观、城市的壁画和城市雕塑景观及其民俗景观，一定要有本城市的特点、特色。尤其要重视保护本市的历史建筑，力避建设所谓中西合璧、出现上下风格各异、实际上给人杂乱无章感觉的建筑物。更要防止大大超越经济承受能力，与城市发展趋势相去甚远的“广场热”。要让城市以独特的个性魅力，吸引外资。
四、制定城市发展战略方面的其他问题
除了上述问题外，城市发展战略还存在着这样一些问题：一是规划的重点不突出，面太广、线太长。从面上看，一个城市的五年计划纲要，既包括经济发展，也包括社会事业、城乡建设，还包括精神文明、民主法治。几乎无所不包，面面俱到，看不出本阶段的特点和要重点解决的问题。规划中既涵盖市场可以做的(产业部分)，也包括政府要做的(公共产品)，还包括党委要做的(民主法治等)。从而削弱了规划的实施性，降低了规划的操作性。二是规划期限缺乏弹性。“十五”计划的编制，明确了我国国民经济和社会发展中长期计划的期限，再一次把中长期发展计划确定为5年规划。这使国家和各省市经济社会发展五年计划期限与内容更加统一。在国家和各省市计划中都不再要求对未来更长一段时间的计划展望。其不足之处在于，一是五年规划缺乏20年乃至更长时间发展目标的支持，二是对产业发展、交通、电信、资源保护等都统一要求五年期限与行业特点不相符合，三是5年计划难以对城市规划、土地利用规划起到指导作用。四是计划实施缺乏手段。目前，各城市的中长期计划都没有进行任务分解，一项任务往往涉及许多部门，缺乏考核对象，实施起来弹性较大，尤其是需要政府实施的公共产品的规划。而且计划的语言过于原则，计划指标与目标不配套，计划缺少项目支撑，计划与同级财政预算不挂钩，难以评估，难以实施。五是计划审批和发布较为混乱。从各城市来看，发展纲要一般都由同级人大审议后发布。但各行业规划、部门规划往往各自为政，审议主体有的是同级政府，有的是本部门，有的往往不经审议就对外发布。各个部门发布的规划往往口径不一，冲淡了政府规划的权威性和严肃性。因此对城市发展战略来说，就是要根据城市发展的内在规律，城市的历史和现实，预见城市未来发展的趋势，做出长期谋划。不能仅仅考虑眼前的得失，而断送了城市的未来。比如那些以一次性资源开采加工为主导外向型产业的煤城、石油城，在制定自己的战略时，就不仅要看到在一定时期内一次性资源需求量看涨，更要看到在若干年后，资源有可能枯竭。看不到更远的未来，就可能失去城市的未来，这就是缺乏战略眼光。一个城市的发展战略是城市长远发展的指导方针，对城市的聚集规模、经济结构和空间布局等都具有重要影响。只有符合城市经济发展规律和城市自身特征的发展战略，才具有科学的指导意义，才能引导城市取得长期的快速、健康发展。
(作者单位：中共中央党校科社部)
[关键词] 城市发展； 战略； 规划
[中图分类号] C912.81 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）02-0024-02
中国城市发展战略和规划中存在着许多问题，原因是多方面的。这里我们就若干带有普遍性的一些问题进行探讨。
一、“政绩”战略和规划
有的政府领导干部在继任时,为了政绩往往否定前任政府领导确定的发展思路和规划,使得一些城市规划变化多样，缺少连续性和严肃性。实际上一旦一个地方的１０年、２０年城市规划定下来以后，就不应该以政府领导干部的更替而改变。在我国这种现象比较普遍：一换届，一换领导，规划马上就变，而且这种规划往往是以领导者个人的意志为转移。这就涉及领导干部本身的素质和他的价值取向，同时也和我国的干部管理体制、民主监督体制有关系。按理说，新任书记和市长若推翻前任的规划，也要走一定的程序，现实的情况却不是这样。
城市政府的领导是城市规划的直接组织者、领导者和决策者，也是建设用地和建设工程的审批者，更是城市规划实施的监督者。一个城市的规划执行得怎样，城市领导的规划意识、法律观念、政策水平是主要体现。城市领导要多听听人民群众的意见，多听听有关专家的意见，多做些调查研究，少些长官意志，少些个人意志，少些形象工程，城市就会少些违法建筑。值得关注的是，城市规划区内土地利用和各项建设，都必须符合城市规划，服从城市规划管理；城市规划区内土地利用和各项建设管理，必须实行核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证制度；在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物、道路、管线和其他工程设施，必须取得建设工程规划许可证。也就是说，城市规划区内的任何建设，必须经过城市规划行政主管部门规划审批，否则都属违法建设。因此，城市的领导者，在城市规划建设这份答卷上，要填写上群众意识、品牌意识、精品意识、审美意识、生态意识和超前意识，这才称之为合格。
二、缺乏民主性和科学性
制定和修改城市战略和规划，缺乏专家参加、各方论证、人大讨论通过等程序。比如，土地规划是政府控制土地利用的基本手段，必须经过科学的论证。西欧国家的土地规划公布后，往往历经百年也不会有问题。而我国的规划有时三五年就要变动，甚至有的地方出现居民刚刚拿到产权证就面临着拆迁的问题。其中原由之一，就是规划缺乏科学的论证。土地规划涉及资源、环境、经济和社会各个方面，因此，需要多个学科的综合研究，需要管理层与科技界的共同努力。土地规划涉及社会公众的切身利益，因而离不开公众的参与。比如美国的规划就具有从社区到城镇到都市再到区域的自下而上的特点，每个层次都设立独立于政府的规划委员会，其成员是由不同经济利益的社会阶层、族群和社区的代表构成的。我国在制定规划时也可以通过社会调查或选派不同职业代表等形式使公众参与。此外，公众的参与不只体现在规划制定时，还应包括对规划实施情况的监督与检查等内容。要注重土地规划的刚性，不可随意变动；违反土地规划的，应该负法律责任。可以考虑专设《土地规划法》，增强用地者对规划的重视程度，改变目前规划形同虚设的状况。
三、缺乏协调性和系统性
城市发展战略由许多战略和规划组成。目前，由城市政府各部门代表政府编制、影响广泛的规划，主要有：(1)城市国民经济和社会发展中长期规划(简称中长期规划)、(2)城市总体规划、(3)区域土地利用总体规划、(4)城镇体系规划、(5)区域国土规划，等等。从各规划的边界看，各类规划之间交叉明显，界限模糊。中长期规划最为广泛，涵盖了经济、社会、城乡建设、空间布局等各方面内容。城市总体规划侧重于产业、基础设施的空间布局，近年来城市总体规划有覆盖国民经济和社会发展规划的倾向。土地利用总体规划，目前一般在对用地行业发展预测的基础上，提出各行业、部门的用地供给和用地区位。但是，在确定土地的使用方向时，土地部门和经济社会发展规划部门以及城市规划部门衔接不够，常常出现矛盾。
战略和规划没有系统性。一是社会发展、经济发展和城市建设战略和规划相脱节；二是总战略、总规划和分战略、分规划之间相脱节；给排水、能源、交通、通讯、市场等基础设施不配套，跟不上需要。尤其是对这类设施的管理水平低，利用率低，服务质量低，给人们不方便之感。不能提供优良服务，甚至不能提供基本服务需要，这怎么能提供吸引人进来投资盈利呢？三是发展战略和规划资金需要与经济实力及财政能力之间相脱节；四是一些战略和规划，研究和制定流于形式，墙上挂挂，不按此执行；五是没有特色，千篇一律。千城一面，城市形象趋同率太高。人们在追求现代化的同时把老祖宗精心构建的优秀遗产拆除毁坏得太过分了。有的号称历史文化名城，到那一看，哪里还有“历史”，更难说“历史文化”了。这种趋势还在加剧，社会在有意无意地构建趋同城市，地域特色、城市特色都不见了。城市没有了个性，就在事实上缺乏了“灵魂”。而这一个性，主要是由它的形象来体现的，首先又是由其外在形象体现出来。因此，我们的城市一定要依据其所处区域，按照其区域民族、风情、地理、气候等条件，同时又吸取国内外建筑设计的精华，设计、建设本城市的个体建筑和街区布局，力戒雷同和硬性模仿。城市的建筑艺术与风格，特别是标志性景观、进出市的景观、城市的壁画和城市雕塑景观及其民俗景观，一定要有本城市的特点、特色。尤其要重视保护本市的历史建筑，力避建设所谓中西合璧、出现上下风格各异、实际上给人杂乱无章感觉的建筑物。更要防止大大超越经济承受能力，与城市发展趋势相去甚远的“广场热”。要让城市以独特的个性魅力，吸引外资。
四、制定城市发展战略方面的其他问题
除了上述问题外，城市发展战略还存在着这样一些问题：一是规划的重点不突出，面太广、线太长。从面上看，一个城市的五年计划纲要，既包括经济发展，也包括社会事业、城乡建设，还包括精神文明、民主法治。几乎无所不包，面面俱到，看不出本阶段的特点和要重点解决的问题。规划中既涵盖市场可以做的(产业部分)，也包括政府要做的(公共产品)，还包括党委要做的(民主法治等)。从而削弱了规划的实施性，降低了规划的操作性。二是规划期限缺乏弹性。“十五”计划的编制，明确了我国国民经济和社会发展中长期计划的期限，再一次把中长期发展计划确定为5年规划。这使国家和各省市经济社会发展五年计划期限与内容更加统一。在国家和各省市计划中都不再要求对未来更长一段时间的计划展望。其不足之处在于，一是五年规划缺乏20年乃至更长时间发展目标的支持，二是对产业发展、交通、电信、资源保护等都统一要求五年期限与行业特点不相符合，三是5年计划难以对城市规划、土地利用规划起到指导作用。四是计划实施缺乏手段。目前，各城市的中长期计划都没有进行任务分解，一项任务往往涉及许多部门，缺乏考核对象，实施起来弹性较大，尤其是需要政府实施的公共产品的规划。而且计划的语言过于原则，计划指标与目标不配套，计划缺少项目支撑，计划与同级财政预算不挂钩，难以评估，难以实施。五是计划审批和发布较为混乱。从各城市来看，发展纲要一般都由同级人大审议后发布。但各行业规划、部门规划往往各自为政，审议主体有的是同级政府，有的是本部门，有的往往不经审议就对外发布。各个部门发布的规划往往口径不一，冲淡了政府规划的权威性和严肃性。因此对城市发展战略来说，就是要根据城市发展的内在规律，城市的历史和现实，预见城市未来发展的趋势，做出长期谋划。不能仅仅考虑眼前的得失，而断送了城市的未来。比如那些以一次性资源开采加工为主导外向型产业的煤城、石油城，在制定自己的战略时，就不仅要看到在一定时期内一次性资源需求量看涨，更要看到在若干年后，资源有可能枯竭。看不到更远的未来，就可能失去城市的未来，这就是缺乏战略眼光。一个城市的发展战略是城市长远发展的指导方针，对城市的聚集规模、经济结构和空间布局等都具有重要影响。只有符合城市经济发展规律和城市自身特征的发展战略，才具有科学的指导意义，才能引导城市取得长期的快速、健康发展。
(作者单位：中共中央党校科社部)