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摘 要：为了健全中国人民银行内部控制机制，加强和改进内部管理，更好地履行中央银行职责，中国人民银行总行于2006年4月颁布了《中国人民银行分支机构内部控制指引》（以下简称《指引》），为分支机构有效实施内部控制提供了框架意见和方向性指导。经过10年来的实践，基层人民银行内部控制体系建设和运行是否与总行内部控制指引吻合成为笔者关心研究的问题。
关键词：人民银行 内部控制 机制研究
一、基层支行内部控制体系现状
1.内部控制环境状况。近年来通过内部控制审计的调查情况看，目前基层支行干部职工道德观念基本正确，行风行貌比较端正，并普遍能够参照总行行员守则等规章制度，建立本单位的行员行为规范。但在激励、约束机制方面，尚不能充分而有效地发挥机制的作用。基层支行工作人员的收入有限，上升渠道比较狭窄，正向激励的手段不多，且支行人员年龄偏大，思想守旧，不可避免地存在“得过且过”的思想，因而工作主动性、积极性普遍欠缺。
2.风险评估状况。从实际操作情况看，基层支行每年能够组织各部室对业务岗位进行风险评估，并形成风险评估报告。但实际上基层支行的风险评估报告基本上是罗列相关风险，未能根据支行的实际，并充分考虑外部和内部因素，采用科学方法进行风险分析，评定风险等级；或者虽然评定了风险等级，但从报告上看评定风险等级的依据不足。
3.内部控制活动。随着近年来人行系统自上而下不断加强内部控制执行力建设，基层支行也能够采取措施落实执行各项规章制度，总体上基本到位。但从内部控制审计的情况看，基层支行的内控制度大多仍属于照搬照抄上级行的规章制度，未能很好地结合支行的实际情况对细节部分予以细化落实，在执行制度的细节上也存在许多不足。
4.对内部控制的监控。虽然基层支行能够按照上级行有关文件规定建立了内控体系建设领导小组，同时按照岗位风险防范工作责任制的要求定期开展内部监督检查，但内部监督检查大多停留于表面，满足于简单的账、表、簿相符和记录完整等检查内容，未能充分发挥内控监督检查在防范化解风险、提升支行内控管理水平方面的积极作用。
5.内部控制的信息及其沟通。从基层支行情况看，多数支行仅在有重要的内部控制信息时，采取支行党组班子会议中通报、通气的方式，尚未建立固定的内部控制信息沟通渠道，至于平级岗位、部门间的内部控制信息沟通渠道，基本未涉及到。
二、原因分析
从基层支行内部控制的现状看，《指引》在基层支行可以说仅搭了个框架，离真正落实到位还有一定的距离。究其原因，主要有以下几个方面：
1.基层支行定位和体制的限制。目前基层支行的定位相对模糊，一方面是要充分发挥人民银行县支行在县域地区的金融服务带头作用，傳导人民银行政策措施，支持县域地区经济、金融发展，维护县域地区金融稳定；另一方面又严格限制基层支行人员编制，压缩县支行内设机构。作为人民银行最基层的组织机构，县级支行是“麻雀虽小、五脏俱全”，工作职责包括了人民银行职能的大部分：县域地区的货币政策传导、金融统计、征信宣传、会计、支付结算、反洗钱、国库、外汇、纪检内审、工青妇工作等等。虽然人民银行各级行在履行央行职责的同时也切实加强内部管理，但具体到基层支行，大多数只有三到四个内设机构，平均下来每个股室要对应上级中心支行四到五个科室。基层支行的这种定位和体制，一定程度上决定了支行内控体系只能是搭起了一个框架，却难以做得更好。
2.基层支行干部队伍对内部控制的认识仍有不足。在日常监督、开展内部控制审计过程中，通过问卷调查、个别谈话、相关情况反映等了解到，支行干部职工知道应当加强内部管理的政策，明白在日常工作中应该按照规章制度办理业务，但对内部控制的基本知识和要求掌握仍有不足，个别人员的主观观念仍存在一定的偏差，如认为内控管理是行领导、中层干部和内审部门的职责，与已关系不大。
3.基层支行整体上不能满足《指引》落实到位的要求。人员素质方面，由于历史原因，基层支行没有新进人员或进人较少，知识结构老化，主动学习欲望不强，满足于遵循老传统、照搬老做法，对上级行近年来新颁布、修订的规章制度学习浮于表面，未能对照上级行规章制度检查自身业务经办过程中存在的缺漏。基层支行除了一些特殊岗位，普遍存在兼岗现象，甚至存在一人（具体经办人员）对应上级一至两个部门的情况，在这种模式下，基层支行人员往往顾此失彼，难以把每一项制度都完全执行到位，从整体上落实《指引》要求更无从谈起。
4.内控规章制度过于原则性和繁琐分散。虽然《指引》搭建了人民银行分支机构内部控制体系的框架，但还需要具体的规章制度予以充实、细化。随着人民银行内部控制的不断加强，现有规章制度数量越来越庞大，而且为了适应全国各地不同的情况，不少规章制度都使用了原则性条款的方式；一方面，对于支行工作人员来说，往往不能全面有效地掌握各项规章制度，习惯依赖于“师傅教徒弟”式的言传身教或者采取“习惯代替制度”的做法；另一方面，繁琐分散的制度规定没有进行有序整理，缺乏系统性、条理性，显得“只见树叶、不见枝干”，容易让基层干部职工迷失在各项具体条款中，不能够形成内部控制整体观念。
三、思考与建议
从基层支行内部控制的实际情况看，《指引》作为框架性文件虽然在一定程度上得到贯彻落实，但更多表现为一种概念性的理念，没有能够充分发挥其在基层支行内部控制体系建设中的框架、指导作用。对此，笔者提出如下措施建议。
1.以分行为主导，梳理、归纳《指引》框架内容。《指引》作为一份框架性文件，其条款大多是原则性规定，在具体执行上需要对照《指引》对现行各项制度进行梳理、归纳。内控制度的整理、归纳是一项浩大的系统性工程，从上面的分析可以看出，作为基层支行、甚至是中心支行一级，都难以胜任这一工程。分行作为人民银行体系中承上启下的关键环节，既可以站在较高层次充分领会总行内部控制体系建设的精神实质，又可以有效调动辖区骨干力量，按照《指引》确定的框架，结合辖区实际对现有的各项规章制度、实施细则予以梳理、归纳，为《指引》的有效贯彻落实夯实基础。
2.修订完善现有规章制度，提升可操作性。按照《指引》的框架整理、归纳各项规章制度后，还必须对现有的各项内控制度进行梳理整合，对可合并的要予以合并，对该修改的要予以修改，对该废除的予以废除，从而大幅度减少规章制度的数量，便于基层人员熟知、熟悉和掌握；同时，要增强制度的可执行性，对于具体业务操作，应该区别不同的情况明确规定操作流程、步骤，避免使用原则性、笼统性字眼，以适应基层支行人员的素质，减少个别人员钻空子行为的发生，最大限度发挥制度的防范风险作用。
3.明确支行定位，完善激励、约束机制。建议总行能够明确县级支行的定位，对于绝大多数县级支行都可以定位为县域地区金融服务主导者，保留支付结算、国库、统计业务，其他业务均可以上收，即类似于营业室的模式；少数边远地区或经济发达地区的县支行，可以增加货币发行、保卫职责。这样，由于定位明晰，体制和职能减少，从内控管理角度来说，需要防范的风险就大大减少，内控防范措施的针对性也能更高。在明确县级支行定位的同时，进一步完善支行的激励约束机制，包括薪酬分配、晋升晋级、奖惩考核等，进一步细化量化，推进实施，确保调动各方面的工作积极性和主动性。
4.加大干部队伍培训力度，提升整体素质。一方面要适当补充新鲜血液，组织对基层支行人员状况进行彻底摸查，不仅从人员数量状况，还要从年龄、学历结构、防范风险角度来考虑集中或分散增加基层支行的人员补充指标；另一方面要立足现有、挖掘资源，结合实际加大送培训、送知识下基层力度，对支行在职人员进行有针对性的应知、应会技能知识培训和考核，推动提升基层员工的履职能力和综合素质。
关键词：人民银行 内部控制 机制研究
一、基层支行内部控制体系现状
1.内部控制环境状况。近年来通过内部控制审计的调查情况看，目前基层支行干部职工道德观念基本正确，行风行貌比较端正，并普遍能够参照总行行员守则等规章制度，建立本单位的行员行为规范。但在激励、约束机制方面，尚不能充分而有效地发挥机制的作用。基层支行工作人员的收入有限，上升渠道比较狭窄，正向激励的手段不多，且支行人员年龄偏大，思想守旧，不可避免地存在“得过且过”的思想，因而工作主动性、积极性普遍欠缺。
2.风险评估状况。从实际操作情况看，基层支行每年能够组织各部室对业务岗位进行风险评估，并形成风险评估报告。但实际上基层支行的风险评估报告基本上是罗列相关风险，未能根据支行的实际，并充分考虑外部和内部因素，采用科学方法进行风险分析，评定风险等级；或者虽然评定了风险等级，但从报告上看评定风险等级的依据不足。
3.内部控制活动。随着近年来人行系统自上而下不断加强内部控制执行力建设，基层支行也能够采取措施落实执行各项规章制度，总体上基本到位。但从内部控制审计的情况看，基层支行的内控制度大多仍属于照搬照抄上级行的规章制度，未能很好地结合支行的实际情况对细节部分予以细化落实，在执行制度的细节上也存在许多不足。
4.对内部控制的监控。虽然基层支行能够按照上级行有关文件规定建立了内控体系建设领导小组，同时按照岗位风险防范工作责任制的要求定期开展内部监督检查，但内部监督检查大多停留于表面，满足于简单的账、表、簿相符和记录完整等检查内容，未能充分发挥内控监督检查在防范化解风险、提升支行内控管理水平方面的积极作用。
5.内部控制的信息及其沟通。从基层支行情况看，多数支行仅在有重要的内部控制信息时，采取支行党组班子会议中通报、通气的方式，尚未建立固定的内部控制信息沟通渠道，至于平级岗位、部门间的内部控制信息沟通渠道，基本未涉及到。
二、原因分析
从基层支行内部控制的现状看，《指引》在基层支行可以说仅搭了个框架，离真正落实到位还有一定的距离。究其原因，主要有以下几个方面：
1.基层支行定位和体制的限制。目前基层支行的定位相对模糊，一方面是要充分发挥人民银行县支行在县域地区的金融服务带头作用，傳导人民银行政策措施，支持县域地区经济、金融发展，维护县域地区金融稳定；另一方面又严格限制基层支行人员编制，压缩县支行内设机构。作为人民银行最基层的组织机构，县级支行是“麻雀虽小、五脏俱全”，工作职责包括了人民银行职能的大部分：县域地区的货币政策传导、金融统计、征信宣传、会计、支付结算、反洗钱、国库、外汇、纪检内审、工青妇工作等等。虽然人民银行各级行在履行央行职责的同时也切实加强内部管理，但具体到基层支行，大多数只有三到四个内设机构，平均下来每个股室要对应上级中心支行四到五个科室。基层支行的这种定位和体制，一定程度上决定了支行内控体系只能是搭起了一个框架，却难以做得更好。
2.基层支行干部队伍对内部控制的认识仍有不足。在日常监督、开展内部控制审计过程中，通过问卷调查、个别谈话、相关情况反映等了解到，支行干部职工知道应当加强内部管理的政策，明白在日常工作中应该按照规章制度办理业务，但对内部控制的基本知识和要求掌握仍有不足，个别人员的主观观念仍存在一定的偏差，如认为内控管理是行领导、中层干部和内审部门的职责，与已关系不大。
3.基层支行整体上不能满足《指引》落实到位的要求。人员素质方面，由于历史原因，基层支行没有新进人员或进人较少，知识结构老化，主动学习欲望不强，满足于遵循老传统、照搬老做法，对上级行近年来新颁布、修订的规章制度学习浮于表面，未能对照上级行规章制度检查自身业务经办过程中存在的缺漏。基层支行除了一些特殊岗位，普遍存在兼岗现象，甚至存在一人（具体经办人员）对应上级一至两个部门的情况，在这种模式下，基层支行人员往往顾此失彼，难以把每一项制度都完全执行到位，从整体上落实《指引》要求更无从谈起。
4.内控规章制度过于原则性和繁琐分散。虽然《指引》搭建了人民银行分支机构内部控制体系的框架，但还需要具体的规章制度予以充实、细化。随着人民银行内部控制的不断加强，现有规章制度数量越来越庞大，而且为了适应全国各地不同的情况，不少规章制度都使用了原则性条款的方式；一方面，对于支行工作人员来说，往往不能全面有效地掌握各项规章制度，习惯依赖于“师傅教徒弟”式的言传身教或者采取“习惯代替制度”的做法；另一方面，繁琐分散的制度规定没有进行有序整理，缺乏系统性、条理性，显得“只见树叶、不见枝干”，容易让基层干部职工迷失在各项具体条款中，不能够形成内部控制整体观念。
三、思考与建议
从基层支行内部控制的实际情况看，《指引》作为框架性文件虽然在一定程度上得到贯彻落实，但更多表现为一种概念性的理念，没有能够充分发挥其在基层支行内部控制体系建设中的框架、指导作用。对此，笔者提出如下措施建议。
1.以分行为主导，梳理、归纳《指引》框架内容。《指引》作为一份框架性文件，其条款大多是原则性规定，在具体执行上需要对照《指引》对现行各项制度进行梳理、归纳。内控制度的整理、归纳是一项浩大的系统性工程，从上面的分析可以看出，作为基层支行、甚至是中心支行一级，都难以胜任这一工程。分行作为人民银行体系中承上启下的关键环节，既可以站在较高层次充分领会总行内部控制体系建设的精神实质，又可以有效调动辖区骨干力量，按照《指引》确定的框架，结合辖区实际对现有的各项规章制度、实施细则予以梳理、归纳，为《指引》的有效贯彻落实夯实基础。
2.修订完善现有规章制度，提升可操作性。按照《指引》的框架整理、归纳各项规章制度后，还必须对现有的各项内控制度进行梳理整合，对可合并的要予以合并，对该修改的要予以修改，对该废除的予以废除，从而大幅度减少规章制度的数量，便于基层人员熟知、熟悉和掌握；同时，要增强制度的可执行性，对于具体业务操作，应该区别不同的情况明确规定操作流程、步骤，避免使用原则性、笼统性字眼，以适应基层支行人员的素质，减少个别人员钻空子行为的发生，最大限度发挥制度的防范风险作用。
3.明确支行定位，完善激励、约束机制。建议总行能够明确县级支行的定位，对于绝大多数县级支行都可以定位为县域地区金融服务主导者，保留支付结算、国库、统计业务，其他业务均可以上收，即类似于营业室的模式；少数边远地区或经济发达地区的县支行，可以增加货币发行、保卫职责。这样，由于定位明晰，体制和职能减少，从内控管理角度来说，需要防范的风险就大大减少，内控防范措施的针对性也能更高。在明确县级支行定位的同时，进一步完善支行的激励约束机制，包括薪酬分配、晋升晋级、奖惩考核等，进一步细化量化，推进实施，确保调动各方面的工作积极性和主动性。
4.加大干部队伍培训力度，提升整体素质。一方面要适当补充新鲜血液，组织对基层支行人员状况进行彻底摸查，不仅从人员数量状况，还要从年龄、学历结构、防范风险角度来考虑集中或分散增加基层支行的人员补充指标；另一方面要立足现有、挖掘资源，结合实际加大送培训、送知识下基层力度，对支行在职人员进行有针对性的应知、应会技能知识培训和考核，推动提升基层员工的履职能力和综合素质。