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渎职侵权犯罪,是指国家机关工作人员不履行或不认真履行、或超越职权处理公务造成重大损失的渎职犯罪行为和利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查、破坏选举等侵犯公民民主权利、人身权利的犯罪行为。惩治和预防渎职侵权犯罪是反腐败斗争的重要组成部分,从检察机关近年来查处的渎职侵权犯罪实际情况看,国家机关工作人员渎职和侵权类犯罪案件呈现逐年上升的趋势,此类犯罪给国家和人民造成财产、生命损失也越来越大,人民群众对此反映强烈。
一、渎职侵权犯罪的危害
渎职侵权犯罪是伴随着国家公权力的出现而产生的一种犯罪,其危害不同于贪污贿赂犯罪和一般的刑事犯罪,主要表现在:
(一)是致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。渎职侵权犯罪是“不揣腰包的腐败”,与直接把钱装进腰包的贪污受贿犯罪相比,更具欺骗性,危害更大。近年来,因国家机关工作人员渎职给国家和人民利益造成数千万、上亿元的案件屡见不鲜。如我市大兴煤矿“8·7”透水事故,由于国土、煤炭、安全生产监督管理及乡镇有关职能部门负责人存在严重的玩忽职守行为,造成死亡121人、直接经济损失达4700多万元的严重后果。
(二)是严重危害社会主义市场经济秩序。少数国家机关工作人员不能正确对待手中的权力,或疏于职守,或肆意滥用,或以权谋私,轻则导致国有资产流失,重则破坏市场经济秩序,阻碍经济社会发展。如我院立案查处的兴宁市水口镇水利水电管理所原所长蔡某某、镇政府分管水利工作的原副镇长赖某某玩忽职守案,由于他们不认真履行监管职责,未及时阻止邹洞水库坝后电站承包人廖某某违规行为,导致邹洞水库发生大坝坝脚崩塌,危及水库安全,威胁水库下游7000多人民群众生命财产安全,造成了国家抢险救灾48万多元、邹洞水库修复工程费70多万元的重大经济损失。
(三)是严重侵害广大人民群众的切身利益。在安全生产、食品卫生、国有城建、环境资源、企业改革改制等领域关系民生的渎职犯罪,严重损害人民群众的利益。特别是当前涉及土地领域的渎职犯罪更为突出,有的集体越权,在用地和规划审批中未批先用;有的公然违规,以超低价出让国有土地;有的滥用职权,违规发放土地使用证等等。如我院查处的兴宁市房地产管理局原副局长李某某滥用职权一案,其利用副局长的身份,越权将存于该局档案室产权人为王某某的土地使用证原件借调给钟某某使用,钟某某通过此证制作虚假材料实施诈骗,将王某某的土地使用权证过户给购房人曾某某、张某某。钟某某在实施诈骗后外逃失踪,给购房人曾某某造成90多万元的经济损失。
(四)是司法人员渎职犯罪依然严重,破坏司法公正,损害司法权威,践踏法律尊严。有的司法人员在金钱私利的诱惑下,徇私枉法、枉法裁判;有的在民事、行政诉讼活动中,弄虚作假,歪曲事实,侵害当事人权益;有的利用执行刑罚、监管改造职权,徇私舞弊,非法减刑、假释、暂予监外执行等等。如清远市中级法院原院长傅某某,任韶关市中级法院副院长期间,在执行苏某某诉深圳市某公司及深圳市建设某公司工程借款生效判决一案中滥用职权,收受贿赂,在明知被执行单位已在指定的期限内履行了法定义务的情况下,为牟取私利,仍强行拍卖国有企业的厂房,造成被执行单位经济损失人民币267万元。
(五)是严重侵犯公民人身权利、民主权利。少数国家机关工作人员在司法、行政执法过程中,作风粗暴、耍特权、逞威风,刑讯逼供、非法拘禁,手段残忍,造成极为恶劣的社会影响。极少数司法工作人员充当黑恶势力犯罪的保护伞,包庇纵容黑恶势力犯罪,为犯罪分子称霸一方、牟取暴利提供便利条件,或者为犯罪分子通风报信、帮助逃避处罚,甚至直接参与犯罪,严重破坏了社会的稳定,侵犯公民人身权利。
二、当前查处渎职侵权犯罪存在的难点
《刑法》、《刑事诉讼法》修订以来,检察机关的案件管辖范围有了较大的调整,罪名有所增加,但是渎职侵权犯罪案件发现难、侦破难、处理难的问题依然存在。
(一)是线索发现难。刑法、刑诉法修改以来反渎职侵权案件明显下降的重要原因之一,就是该类案件线索发现难。究其原因,主要有:一是渎职侵权案件本身的特点造成的。渎职侵权犯罪本身是一种智能型犯罪,具有较强的隐蔽性。有些徇私舞弊者对舞弊之事往往表面做得有理有据,手段做得天衣无缝,要揭开其伪装,揭露其犯罪本质,没有敏锐的洞察力是很难发现的。二是犯罪主体的特殊性。渎职侵权罪的主体是国家机关工作人员,具有较强的反侦查、反审讯能力,且往往仗着国家机关的权力背景,态度上、心理上比较强硬,要想直接从他们身上获取有价值的线索非常不易。三是渎职侵权犯罪罪名新、涉及领域新。正因如此,人民群众对渎职侵权犯罪知之甚少,更谈不上举报。有些与徇私舞弊者利益有关联的人会千方百计为其掩盖真相,不会举报;而徇私舞弊中利益受损的相对人又因害怕打击报复,不敢举报;有些犯罪嫌疑人所在的部门出于本部门的利益考虑,瞒案不报。
(二)是侦破难。一方面找准突破口难。渎职侵权犯罪案件的罪名新、领域广问题是困扰检察人员自身的一个难题。由于对新领域知识掌握不够,认识不足,对犯罪问题、犯罪手段环节的认识不清,对相关行政执法部门的法律、法规、职权范围、工作程序不熟悉,因此,很难找准突破口。另方面查证难。新形势下反渎职侵权工作的初查取证大大有别于以往承办重大责任事故的一般性调查取证工作。它要求侦查人员在严格遵守高检院关于初查必须严格审批手续,不得采用侦查手段、强制措施的规定下,借鉴反贪的初查取证技巧,娴熟地运用智谋,周密地制订侦查计划,方能取得初查工作的进展,对此办案人员尚未能适应。在侦查过程中,来自各方的阻力也常影响侦查突破的进度。这些阻力首先来自于涉嫌犯罪的国家机关工作人员本身,他们往往位高权重,利用其特殊地位及影响,通过千丝万缕的社会关系形成一张庞大的阻力网。同时,其所在的国家机关往往出于政治影响、社会形象等方面的考虑,对内部干部出问题总想大事化小、小事化了,捂盖子、掩家丑,从而给办案带来一定的阻力。此外,在侦查过程中,经常会发生犯罪嫌疑人翻供、证人翻证的现象,特别是徇私舞弊类的渎职犯罪案件,证人与犯罪嫌疑人往往是共同利益人,该证人往往又是原案的犯罪嫌疑人,证词的内容也就成为原案的有罪供述。这种不利后果,犯罪嫌疑人、证人都不愿承担,从而造成翻供、翻证的情况屡屡出现,给查实固定证据带来困难。
(三)是处理难。根据《刑法》规定,对国家机关工作人员渎职侵权犯罪立法体现的是从严处罚的精神,但在实际执行中处刑较轻,多数被轻罪不诉,或被判处缓刑甚至免予刑事处罚。这说明,确实存在对此类犯罪打击不力的情况。此外,对徇私舞弊类渎职犯罪案件的原案查处难,也常常导致这类案件的处理难。原案的成立是大部分渎职案成立的前提,然而在法律没有明确赋予检察机关对原案有管辖权的情况下,要查清原案难度很大。当前遇到的主要问题是一些原案的管辖机关不配合,不让查阅复印材料,不控制原案的犯罪嫌疑人,甚至有些机关找借口干扰检察机关的调查取证工作。更有甚者,在渎职案受到查处后,原案依然得不到依法处理,从而大大降低查处渎职案的实际效果和作用。
三、对策
针对渎职侵权案件查处过程中遇到的“三难”问题,笔者认为应从以下几方面加强措施:
(一)是建立渎职侵权案件线索信息网络,拓展案源。利用多种形式加大法律宣传工作力度,使人民群众更深入地了解反渎职侵权工作的性质和作用,有效提高反渎职侵权部门的社会认知程度,扩大影响面。强化外部联系,拓展发现案件线索的范围。保持与纪检、监察、审计、司法等部门密切的横向联系,从一些违法违纪问题中发现和查找有无渎职、侵权犯罪线索;与公安机关、律师行业加强联系,可以从中发现公安人员、审判人员的违法违纪线索;保持与直接受理群众控告、举报的信访部门及行政执法部门的内设纪检、监察机构的联络和沟通,如信访办、纠风办等部门,密切掌握热点部门的有关信息,从中发现案件线索。加强内部线索的联系、移送工作。充分发挥检察机关侦查监督、审判监督、执行监督、民事行政监督、职务犯罪预防、反贪污贿赂等职能作用,调动系统的整体优势,对国家机关工作人员犯罪中涉及的渎职侵权案件线索,及时移送反渎职侵权部门,进一步扩大渎职侵权案件线索来源。
(二)是突出重点,进一步加大打击力度。检察机关要坚持把反渎职侵权工作的位置前移,将其纳入反腐败斗争的总体格局,做到领导重视,措施有力,并在装备、经费和人员配置等方面给予必要的保障和一定的倾斜。反渎职侵权部门要将狠抓办案作为生命线,围绕民生,紧紧抓住损害人民群众利益、影响经济社会发展和构建和谐社会的突出问题,从人民群众反映强烈的热点问题入手,严肃查办涉及民生的安全生产、食品卫生、房屋拆迁、社保资金、医疗医药、教育管理、企业改革改制等领域渎职侵权犯罪案件;严肃查办破坏社会主义市场经济秩序犯罪背后的行政执法、经济监管机关工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊不移交刑事案件等渎职犯罪案件;严肃查办重特大安全生产责任事故背后隐藏的滥用职权、玩忽职守和徇私舞弊等渎职犯罪案件;严肃查办国家机关工作人员利用职权实施的侵犯人权犯罪,严肃查办国家机关工作人员充当黑恶势力后台和“保护伞”的犯罪案件,以实实在在的成果赢得广大人民群众的广泛支持。
(三)是提高队伍素质,确保案件质量。队伍素质好与坏决定案件质量,案件质量又体现出打击渎职侵权犯罪的力度。因此,反渎职侵权部门干警必须政治坚定、业务精通、肯于吃苦,才能适应新形势新任务的需要。首先,要加强政治理论的学习,深入学习实践科学发展观,不断提高自身修养,树立正确的世界观、人生观,保持积极向上的工作作风,有强烈的责任心和使命感,严守职业道德。其次要加强业务学习,不断提高业务素质。采用自学和集中培训相结合的方法,力争对各项法律法规做到掌握详细、理解透彻,实践中才能得心应手。再次,要在实践中巩固理论,不断提高办案能力和水平。反渎职侵权部门干警只有具有精湛的业务功底、高超的侦查水平和敏锐的洞察力,才能战胜对手,才能保证案件质量。除了要熟练掌握业务知识,还要拓宽知识面,通晓一些相关的常识,懂得犯罪心理,强化侦查意识,善于运用侦查谋略,客观全面的搜集证据,从点滴的信息中捕捉更多的线索,认真排查,不放过任何疑点,排除各方面的压力和干扰,深挖余罪、漏罪,避免出现声势大、结果小的现象,把案件彻底地查清、查透,确保案件质量经得起时间的检验,取得良好的社会效果,提高反渎职侵权工作的威望。
(作者通讯地址:广东省兴宁市人民检察院,广东兴宁514500)
一、渎职侵权犯罪的危害
渎职侵权犯罪是伴随着国家公权力的出现而产生的一种犯罪,其危害不同于贪污贿赂犯罪和一般的刑事犯罪,主要表现在:
(一)是致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。渎职侵权犯罪是“不揣腰包的腐败”,与直接把钱装进腰包的贪污受贿犯罪相比,更具欺骗性,危害更大。近年来,因国家机关工作人员渎职给国家和人民利益造成数千万、上亿元的案件屡见不鲜。如我市大兴煤矿“8·7”透水事故,由于国土、煤炭、安全生产监督管理及乡镇有关职能部门负责人存在严重的玩忽职守行为,造成死亡121人、直接经济损失达4700多万元的严重后果。
(二)是严重危害社会主义市场经济秩序。少数国家机关工作人员不能正确对待手中的权力,或疏于职守,或肆意滥用,或以权谋私,轻则导致国有资产流失,重则破坏市场经济秩序,阻碍经济社会发展。如我院立案查处的兴宁市水口镇水利水电管理所原所长蔡某某、镇政府分管水利工作的原副镇长赖某某玩忽职守案,由于他们不认真履行监管职责,未及时阻止邹洞水库坝后电站承包人廖某某违规行为,导致邹洞水库发生大坝坝脚崩塌,危及水库安全,威胁水库下游7000多人民群众生命财产安全,造成了国家抢险救灾48万多元、邹洞水库修复工程费70多万元的重大经济损失。
(三)是严重侵害广大人民群众的切身利益。在安全生产、食品卫生、国有城建、环境资源、企业改革改制等领域关系民生的渎职犯罪,严重损害人民群众的利益。特别是当前涉及土地领域的渎职犯罪更为突出,有的集体越权,在用地和规划审批中未批先用;有的公然违规,以超低价出让国有土地;有的滥用职权,违规发放土地使用证等等。如我院查处的兴宁市房地产管理局原副局长李某某滥用职权一案,其利用副局长的身份,越权将存于该局档案室产权人为王某某的土地使用证原件借调给钟某某使用,钟某某通过此证制作虚假材料实施诈骗,将王某某的土地使用权证过户给购房人曾某某、张某某。钟某某在实施诈骗后外逃失踪,给购房人曾某某造成90多万元的经济损失。
(四)是司法人员渎职犯罪依然严重,破坏司法公正,损害司法权威,践踏法律尊严。有的司法人员在金钱私利的诱惑下,徇私枉法、枉法裁判;有的在民事、行政诉讼活动中,弄虚作假,歪曲事实,侵害当事人权益;有的利用执行刑罚、监管改造职权,徇私舞弊,非法减刑、假释、暂予监外执行等等。如清远市中级法院原院长傅某某,任韶关市中级法院副院长期间,在执行苏某某诉深圳市某公司及深圳市建设某公司工程借款生效判决一案中滥用职权,收受贿赂,在明知被执行单位已在指定的期限内履行了法定义务的情况下,为牟取私利,仍强行拍卖国有企业的厂房,造成被执行单位经济损失人民币267万元。
(五)是严重侵犯公民人身权利、民主权利。少数国家机关工作人员在司法、行政执法过程中,作风粗暴、耍特权、逞威风,刑讯逼供、非法拘禁,手段残忍,造成极为恶劣的社会影响。极少数司法工作人员充当黑恶势力犯罪的保护伞,包庇纵容黑恶势力犯罪,为犯罪分子称霸一方、牟取暴利提供便利条件,或者为犯罪分子通风报信、帮助逃避处罚,甚至直接参与犯罪,严重破坏了社会的稳定,侵犯公民人身权利。
二、当前查处渎职侵权犯罪存在的难点
《刑法》、《刑事诉讼法》修订以来,检察机关的案件管辖范围有了较大的调整,罪名有所增加,但是渎职侵权犯罪案件发现难、侦破难、处理难的问题依然存在。
(一)是线索发现难。刑法、刑诉法修改以来反渎职侵权案件明显下降的重要原因之一,就是该类案件线索发现难。究其原因,主要有:一是渎职侵权案件本身的特点造成的。渎职侵权犯罪本身是一种智能型犯罪,具有较强的隐蔽性。有些徇私舞弊者对舞弊之事往往表面做得有理有据,手段做得天衣无缝,要揭开其伪装,揭露其犯罪本质,没有敏锐的洞察力是很难发现的。二是犯罪主体的特殊性。渎职侵权罪的主体是国家机关工作人员,具有较强的反侦查、反审讯能力,且往往仗着国家机关的权力背景,态度上、心理上比较强硬,要想直接从他们身上获取有价值的线索非常不易。三是渎职侵权犯罪罪名新、涉及领域新。正因如此,人民群众对渎职侵权犯罪知之甚少,更谈不上举报。有些与徇私舞弊者利益有关联的人会千方百计为其掩盖真相,不会举报;而徇私舞弊中利益受损的相对人又因害怕打击报复,不敢举报;有些犯罪嫌疑人所在的部门出于本部门的利益考虑,瞒案不报。
(二)是侦破难。一方面找准突破口难。渎职侵权犯罪案件的罪名新、领域广问题是困扰检察人员自身的一个难题。由于对新领域知识掌握不够,认识不足,对犯罪问题、犯罪手段环节的认识不清,对相关行政执法部门的法律、法规、职权范围、工作程序不熟悉,因此,很难找准突破口。另方面查证难。新形势下反渎职侵权工作的初查取证大大有别于以往承办重大责任事故的一般性调查取证工作。它要求侦查人员在严格遵守高检院关于初查必须严格审批手续,不得采用侦查手段、强制措施的规定下,借鉴反贪的初查取证技巧,娴熟地运用智谋,周密地制订侦查计划,方能取得初查工作的进展,对此办案人员尚未能适应。在侦查过程中,来自各方的阻力也常影响侦查突破的进度。这些阻力首先来自于涉嫌犯罪的国家机关工作人员本身,他们往往位高权重,利用其特殊地位及影响,通过千丝万缕的社会关系形成一张庞大的阻力网。同时,其所在的国家机关往往出于政治影响、社会形象等方面的考虑,对内部干部出问题总想大事化小、小事化了,捂盖子、掩家丑,从而给办案带来一定的阻力。此外,在侦查过程中,经常会发生犯罪嫌疑人翻供、证人翻证的现象,特别是徇私舞弊类的渎职犯罪案件,证人与犯罪嫌疑人往往是共同利益人,该证人往往又是原案的犯罪嫌疑人,证词的内容也就成为原案的有罪供述。这种不利后果,犯罪嫌疑人、证人都不愿承担,从而造成翻供、翻证的情况屡屡出现,给查实固定证据带来困难。
(三)是处理难。根据《刑法》规定,对国家机关工作人员渎职侵权犯罪立法体现的是从严处罚的精神,但在实际执行中处刑较轻,多数被轻罪不诉,或被判处缓刑甚至免予刑事处罚。这说明,确实存在对此类犯罪打击不力的情况。此外,对徇私舞弊类渎职犯罪案件的原案查处难,也常常导致这类案件的处理难。原案的成立是大部分渎职案成立的前提,然而在法律没有明确赋予检察机关对原案有管辖权的情况下,要查清原案难度很大。当前遇到的主要问题是一些原案的管辖机关不配合,不让查阅复印材料,不控制原案的犯罪嫌疑人,甚至有些机关找借口干扰检察机关的调查取证工作。更有甚者,在渎职案受到查处后,原案依然得不到依法处理,从而大大降低查处渎职案的实际效果和作用。
三、对策
针对渎职侵权案件查处过程中遇到的“三难”问题,笔者认为应从以下几方面加强措施:
(一)是建立渎职侵权案件线索信息网络,拓展案源。利用多种形式加大法律宣传工作力度,使人民群众更深入地了解反渎职侵权工作的性质和作用,有效提高反渎职侵权部门的社会认知程度,扩大影响面。强化外部联系,拓展发现案件线索的范围。保持与纪检、监察、审计、司法等部门密切的横向联系,从一些违法违纪问题中发现和查找有无渎职、侵权犯罪线索;与公安机关、律师行业加强联系,可以从中发现公安人员、审判人员的违法违纪线索;保持与直接受理群众控告、举报的信访部门及行政执法部门的内设纪检、监察机构的联络和沟通,如信访办、纠风办等部门,密切掌握热点部门的有关信息,从中发现案件线索。加强内部线索的联系、移送工作。充分发挥检察机关侦查监督、审判监督、执行监督、民事行政监督、职务犯罪预防、反贪污贿赂等职能作用,调动系统的整体优势,对国家机关工作人员犯罪中涉及的渎职侵权案件线索,及时移送反渎职侵权部门,进一步扩大渎职侵权案件线索来源。
(二)是突出重点,进一步加大打击力度。检察机关要坚持把反渎职侵权工作的位置前移,将其纳入反腐败斗争的总体格局,做到领导重视,措施有力,并在装备、经费和人员配置等方面给予必要的保障和一定的倾斜。反渎职侵权部门要将狠抓办案作为生命线,围绕民生,紧紧抓住损害人民群众利益、影响经济社会发展和构建和谐社会的突出问题,从人民群众反映强烈的热点问题入手,严肃查办涉及民生的安全生产、食品卫生、房屋拆迁、社保资金、医疗医药、教育管理、企业改革改制等领域渎职侵权犯罪案件;严肃查办破坏社会主义市场经济秩序犯罪背后的行政执法、经济监管机关工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊不移交刑事案件等渎职犯罪案件;严肃查办重特大安全生产责任事故背后隐藏的滥用职权、玩忽职守和徇私舞弊等渎职犯罪案件;严肃查办国家机关工作人员利用职权实施的侵犯人权犯罪,严肃查办国家机关工作人员充当黑恶势力后台和“保护伞”的犯罪案件,以实实在在的成果赢得广大人民群众的广泛支持。
(三)是提高队伍素质,确保案件质量。队伍素质好与坏决定案件质量,案件质量又体现出打击渎职侵权犯罪的力度。因此,反渎职侵权部门干警必须政治坚定、业务精通、肯于吃苦,才能适应新形势新任务的需要。首先,要加强政治理论的学习,深入学习实践科学发展观,不断提高自身修养,树立正确的世界观、人生观,保持积极向上的工作作风,有强烈的责任心和使命感,严守职业道德。其次要加强业务学习,不断提高业务素质。采用自学和集中培训相结合的方法,力争对各项法律法规做到掌握详细、理解透彻,实践中才能得心应手。再次,要在实践中巩固理论,不断提高办案能力和水平。反渎职侵权部门干警只有具有精湛的业务功底、高超的侦查水平和敏锐的洞察力,才能战胜对手,才能保证案件质量。除了要熟练掌握业务知识,还要拓宽知识面,通晓一些相关的常识,懂得犯罪心理,强化侦查意识,善于运用侦查谋略,客观全面的搜集证据,从点滴的信息中捕捉更多的线索,认真排查,不放过任何疑点,排除各方面的压力和干扰,深挖余罪、漏罪,避免出现声势大、结果小的现象,把案件彻底地查清、查透,确保案件质量经得起时间的检验,取得良好的社会效果,提高反渎职侵权工作的威望。
(作者通讯地址:广东省兴宁市人民检察院,广东兴宁514500)