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摘要:检察建议是检察机关履行法律监督职能和开展预防犯罪的有效途径。但是检察建议书是一种非诉讼法律文书,不具有法律的约束力和强制性,在实践中难以得到全面落实,只有注重提高检察建议质量,增强检察建议执行力,才能更好地发挥检察建议的作用。
关键词:法律监督;职务犯罪;检察建议;执行力
检察建议是检察机关履行法律监督职能和开展预防犯罪的有效途径,既能减少犯罪的发生,又可保证执法严肃、执法公正的目的,从而更有效地发挥法律监督机关的职能作用,维护国家、集体利益和当事人的合法权益。当前,检察建议缺乏足够的执行力,很难发挥其应有的作用,出现了重提出轻落实的状况。
一、检察建议缺乏执行力的表现特征
1.有关单位重视不够,对检察建议置若罔闻。检察机关向有关机关提出纠正违法建议时,有些机关不予理睬,能拖的就一再拖延,检察机关不去催办,就搁置不管,因缺乏相应的法律效力,检察机关对其别无办法,作用难以发挥。
2.应付了事,没有把检察建议真正落到实处。有些单位收到检察建议后,为减少麻烦,往往对提出的相关建议,在没有得到全面落实的情况下,便简单回复检察机关,应付了事。
3.检察建议的效用缺乏持续性。发案单位或部门收到检察建议后,在当时能起到一定的警示教育作用,组织人员积极落实整改工作。但一段时间以后又是老样子,该改的没改,不该有的问题还是存在。
4.检察建议的运用缺乏相应的工作制度和规范,至今仍处于一种探索状态,实践中难以把握。[1]若运用不当,不但未能达到维护司法公正的目的,而且将有损检察机关形象。
二、检察建议执行不到位之原因探析
检察建议难以得到全面落实、实效不显著,主要存在以下方面的原因:
1、检察建议虽有法可依,但缺少具体实用的操作性。检察建议虽然具有合法性、权威性的特点,但它作为建议的一种形式,具体可行的操作实用性不强,不好把握。被建议部门和单位如果不采纳检察建议,检察机关无权强制执行,只能建议其上级主管部门等责令改正和给予行政处分。我国法律只对检察机关行使检察建议的情形作出了规定,但对检察机关提出检察建议的法律后果(程序上的法律效力)、检察建议的强制力、执行力等相关问题都没有明确规定,使得检察建议在实践中缺乏约束力,影响了检察建议的落实,作用难以发挥,这就决定了检察建议所具有的法律效力是相当有限的。[2]
2、检察建议质量不高,针对性不强。部分检察建议问题、原因及对策千篇一律,可操作性差,建议事项泛泛而谈,流于形式,缺乏实质性内容;一些办案人员在思想上对检察建议的针对性没有足够的重视。所以,有些检察建议制作时也较轻率;有些检察建议制作前不作认真调查,问题把握不准;有些建议的改进措施不具体,方案缺乏可行性;有些检察建议指出的问题多有雷同,改进措施大同小异。以上问题的存在不仅使建议本身流于形式,也使得被建议单位难以接受,影响其整改的积极性。
3、发行主体不明,发送对象过于单一。由于各科室各自为阵发放检察建议,导致检察建议发生文号重复,年底无法统计检察建议的数量,有些检察建议还没有文号;有些检察建议以检察院的名义统一制作和发布,而有些却以科室的名义制作和发布,二者不能统一,极不规范;对于在办案中发现的某一行业或几个部门普遍具有的系统性、倾向性问题缺乏敏感性或重视度不足,没有选择向他们的主管部门发文,而只向发案单位提出建议,从而陷入就事论事的境地,没有发挥出检察建议的前瞻性预防作用。
4、考评机制不科学,跟踪监督不到位。在对检察建议落实情况的考核中,往往只以是否有收文单位的书面回复和数量作为主要标准,大多数职能部门把检察建议发出之后,就算完成任务。虽然要求被建议单位书面答复整改情况,但是对被建议单位是否真正进行整改、整改效果如何等没有跟踪监督,甚至是漠不关心。这就导致了检察机关相关职能科室在制作检察建议的时候,以追求数量为目的,不注重检察建议的质量,很少有在收到回复后还去开展跟踪回访,了解收文单位的真实整改情况,从而导致部分检察建议事实上没能达到制发检察建议的初衷。对不同的单位、不同的事实所发出的检察建议一般大同小异,或者只管发,不进行回访、督促,对于落实的情况不去监督,这既不能达到预期的法律效果和社会效果,同时也失去了检察建议的严肃性,并在一定程度上损害了检察机关的形象。
三、提高检察建议执行力之对策
检察建议是检察机关履行法律监督职能作用的延伸和辐射,是开展预防职务犯罪、扩大办案效果的一种重要法律形式。但是,由于检察建议书是一种非诉讼法律文书,不具有法律的约束力和强制性,因此,只有提高检察建议质量,增强检察建议执行力,才能更好地发挥检察建议的作用。[3]现结合办案经验,提出以下对策:
1、规范检察建议内容。检察建议原则上要用书面形式提出,以引起被接受单位的充分重视。检察建议的内容要注重针对性和操作性,做到有的放矢、举措要做到切实可行,这也集中体现了检察人员的执法能力和水平。作为检察机关的一种外部法律文书,在制发前应权衡利弊,充分考虑发出后可能产生的法律效果和社会效果,做到慎之又慎,确有必要发出的,方可依法制发。
为提高建议的针对性,在制作检察建议时要充分利用侦查、审查中发现和查证的事实,深入了解收文单位行业规范、工作流程,剖析发案的深层次原因,否则建议就会变成外行指导内行。[4]以指出发案单位管理上存在漏洞为例,检察建议不但要指出存在漏洞,还要指出是什么环节存在漏洞,存在什么样的漏洞,对于如何整改,也要有基本明确的措施,这才能引起收文单位的重视,便于其执行、落实。同时,要严格按照高检院对检察建议的制作格式的统一规定制作检察建议。对没有具体细化的检察建议书的制作内容,应将具备的内容要素作为格式要求明确下来,并要求受建议单位及时反馈落实检察建议的信息。
2、检察建议应由专门机构负责发送。检察建议书是一种比较特殊的法律文书,它的依据和基础是查办职务犯罪案件过程中发现的问题和漏洞。基于侦查部门对上述情况了解的比较清楚,提出的建议更具有针对性,因而检察建议书应由侦查部门的办案人员负责制作,但为了便于统一管理,及时督促,尽快收到成效,应由职务犯罪预防部门负责统一发送。一是有利于预防部门随时掌握本地区的职务犯罪案件的发案情况和个案预防情况,以便及时制定出综合性的预防措施;二是有利于检察建议的落实情况进行跟踪、督促和回访。
3、设立台帐、完善备案制度。要完善检察建议的审稿、反馈和备案归档等制度,以便把好质量关,有利于发挥检察建议的效果。对所发出的检察建议书,要专用一本登记簿,把发出建议的时间、发往单位、发建议的原因、建议内容、采纳建议情况、建议效果等,记载清楚,以备检查考核、汇总。检察建议作为检察机关一种重要的对外非诉讼法律文书,必须加强规范化管理,实行登记制度,严格审签程序,防止滥发、错发等现象发生。
检察建议书除送达被建议的有关单位外,应同时将副本抄报上级检察院,必要时,还可以抄送被建议单位的上级主管机关,以便督促被建议单位落实整改措施,同时要执行登记制度,以保证检察建议的质量和检察建议的严肃性。[5]
4、注重时效,确保检察建议及时送达并得以落实。对发案单位存在的问题,应及时提出检察建议,并要求回复整改情况,从规章制度上制约职务犯罪的发生。检察建议的时效性应包括送达时效和采纳时效两个方面。所谓送达时效,就是说检察机关在发现有关部门某方面存在不足或漏洞时,应及时制作检察建议,并发送该单位。采纳时效是指检察建议发出后,应督促相关单位尽快整改落实,并将落实情况及时回复。如何解决检察建议的时效性问题,一是建立定期反馈制度,接受建议的一方应当在一定期限内及时向发出建议的检察机关做出信息反馈。二是建立定期回访制度,追踪监督。
5、建立回访制度。检察建议书发出后,要定期对发案单位进行回访,必要时要会同发案单位的上级主管部门一起对案发单位进行回访。通过回访,对于落实建议措施好的单位,及时予以肯定、表彰,以促使其进一步改进;对于未采纳建议的,要通过其主管部门,采取必要的措施,督促其落实。
6、建立联席制度。对于被建议的发案单位及其主管部门,要做好后期的监督和预防工作,预防部门要与其建立相应的联系制度,随时沟通情况,不断研究和改进具体的预防措施。通过召开联系会的形式,组织相关单位认真学习有关的法律知识,播放廉政教育片,以案释法,并结合工作实际,协助有关制定加强法制宣传教育和思想道德教育、健全工作制度、加强监督制约机制的整改措施,并在工作中狠抓落实。
7、在发送检察建议的同时须进行法制宣传。在及时向发案单位发出检察建议的同时,要采取多种措施进行法制宣传,大力开展职务犯罪预防工作。
注释:
[1]李学林:《检察建议在司法实践中的困境与出路》,载金剑网2010年1月26日。
[2]徐翠英:《预防职务犯罪应发挥检察建议的功效》,载《江苏法制报》2010年5月31日。
[3]唐政清、马小平:《检察建议在司法实践中的应用与规范》,载《四川法制报》2009年6月8日。
[4]李福利:《发挥检察建议作用搞好职务犯罪预防》,载西北政法大学“西政在线”2006年10月8日。
[5]兰建平:《提高检察建议执行力的途径》,载《衡阳日报》2008年9月1日。
(作者通讯地址:恭城县人民检察院,广西桂林542500)
关键词:法律监督;职务犯罪;检察建议;执行力
检察建议是检察机关履行法律监督职能和开展预防犯罪的有效途径,既能减少犯罪的发生,又可保证执法严肃、执法公正的目的,从而更有效地发挥法律监督机关的职能作用,维护国家、集体利益和当事人的合法权益。当前,检察建议缺乏足够的执行力,很难发挥其应有的作用,出现了重提出轻落实的状况。
一、检察建议缺乏执行力的表现特征
1.有关单位重视不够,对检察建议置若罔闻。检察机关向有关机关提出纠正违法建议时,有些机关不予理睬,能拖的就一再拖延,检察机关不去催办,就搁置不管,因缺乏相应的法律效力,检察机关对其别无办法,作用难以发挥。
2.应付了事,没有把检察建议真正落到实处。有些单位收到检察建议后,为减少麻烦,往往对提出的相关建议,在没有得到全面落实的情况下,便简单回复检察机关,应付了事。
3.检察建议的效用缺乏持续性。发案单位或部门收到检察建议后,在当时能起到一定的警示教育作用,组织人员积极落实整改工作。但一段时间以后又是老样子,该改的没改,不该有的问题还是存在。
4.检察建议的运用缺乏相应的工作制度和规范,至今仍处于一种探索状态,实践中难以把握。[1]若运用不当,不但未能达到维护司法公正的目的,而且将有损检察机关形象。
二、检察建议执行不到位之原因探析
检察建议难以得到全面落实、实效不显著,主要存在以下方面的原因:
1、检察建议虽有法可依,但缺少具体实用的操作性。检察建议虽然具有合法性、权威性的特点,但它作为建议的一种形式,具体可行的操作实用性不强,不好把握。被建议部门和单位如果不采纳检察建议,检察机关无权强制执行,只能建议其上级主管部门等责令改正和给予行政处分。我国法律只对检察机关行使检察建议的情形作出了规定,但对检察机关提出检察建议的法律后果(程序上的法律效力)、检察建议的强制力、执行力等相关问题都没有明确规定,使得检察建议在实践中缺乏约束力,影响了检察建议的落实,作用难以发挥,这就决定了检察建议所具有的法律效力是相当有限的。[2]
2、检察建议质量不高,针对性不强。部分检察建议问题、原因及对策千篇一律,可操作性差,建议事项泛泛而谈,流于形式,缺乏实质性内容;一些办案人员在思想上对检察建议的针对性没有足够的重视。所以,有些检察建议制作时也较轻率;有些检察建议制作前不作认真调查,问题把握不准;有些建议的改进措施不具体,方案缺乏可行性;有些检察建议指出的问题多有雷同,改进措施大同小异。以上问题的存在不仅使建议本身流于形式,也使得被建议单位难以接受,影响其整改的积极性。
3、发行主体不明,发送对象过于单一。由于各科室各自为阵发放检察建议,导致检察建议发生文号重复,年底无法统计检察建议的数量,有些检察建议还没有文号;有些检察建议以检察院的名义统一制作和发布,而有些却以科室的名义制作和发布,二者不能统一,极不规范;对于在办案中发现的某一行业或几个部门普遍具有的系统性、倾向性问题缺乏敏感性或重视度不足,没有选择向他们的主管部门发文,而只向发案单位提出建议,从而陷入就事论事的境地,没有发挥出检察建议的前瞻性预防作用。
4、考评机制不科学,跟踪监督不到位。在对检察建议落实情况的考核中,往往只以是否有收文单位的书面回复和数量作为主要标准,大多数职能部门把检察建议发出之后,就算完成任务。虽然要求被建议单位书面答复整改情况,但是对被建议单位是否真正进行整改、整改效果如何等没有跟踪监督,甚至是漠不关心。这就导致了检察机关相关职能科室在制作检察建议的时候,以追求数量为目的,不注重检察建议的质量,很少有在收到回复后还去开展跟踪回访,了解收文单位的真实整改情况,从而导致部分检察建议事实上没能达到制发检察建议的初衷。对不同的单位、不同的事实所发出的检察建议一般大同小异,或者只管发,不进行回访、督促,对于落实的情况不去监督,这既不能达到预期的法律效果和社会效果,同时也失去了检察建议的严肃性,并在一定程度上损害了检察机关的形象。
三、提高检察建议执行力之对策
检察建议是检察机关履行法律监督职能作用的延伸和辐射,是开展预防职务犯罪、扩大办案效果的一种重要法律形式。但是,由于检察建议书是一种非诉讼法律文书,不具有法律的约束力和强制性,因此,只有提高检察建议质量,增强检察建议执行力,才能更好地发挥检察建议的作用。[3]现结合办案经验,提出以下对策:
1、规范检察建议内容。检察建议原则上要用书面形式提出,以引起被接受单位的充分重视。检察建议的内容要注重针对性和操作性,做到有的放矢、举措要做到切实可行,这也集中体现了检察人员的执法能力和水平。作为检察机关的一种外部法律文书,在制发前应权衡利弊,充分考虑发出后可能产生的法律效果和社会效果,做到慎之又慎,确有必要发出的,方可依法制发。
为提高建议的针对性,在制作检察建议时要充分利用侦查、审查中发现和查证的事实,深入了解收文单位行业规范、工作流程,剖析发案的深层次原因,否则建议就会变成外行指导内行。[4]以指出发案单位管理上存在漏洞为例,检察建议不但要指出存在漏洞,还要指出是什么环节存在漏洞,存在什么样的漏洞,对于如何整改,也要有基本明确的措施,这才能引起收文单位的重视,便于其执行、落实。同时,要严格按照高检院对检察建议的制作格式的统一规定制作检察建议。对没有具体细化的检察建议书的制作内容,应将具备的内容要素作为格式要求明确下来,并要求受建议单位及时反馈落实检察建议的信息。
2、检察建议应由专门机构负责发送。检察建议书是一种比较特殊的法律文书,它的依据和基础是查办职务犯罪案件过程中发现的问题和漏洞。基于侦查部门对上述情况了解的比较清楚,提出的建议更具有针对性,因而检察建议书应由侦查部门的办案人员负责制作,但为了便于统一管理,及时督促,尽快收到成效,应由职务犯罪预防部门负责统一发送。一是有利于预防部门随时掌握本地区的职务犯罪案件的发案情况和个案预防情况,以便及时制定出综合性的预防措施;二是有利于检察建议的落实情况进行跟踪、督促和回访。
3、设立台帐、完善备案制度。要完善检察建议的审稿、反馈和备案归档等制度,以便把好质量关,有利于发挥检察建议的效果。对所发出的检察建议书,要专用一本登记簿,把发出建议的时间、发往单位、发建议的原因、建议内容、采纳建议情况、建议效果等,记载清楚,以备检查考核、汇总。检察建议作为检察机关一种重要的对外非诉讼法律文书,必须加强规范化管理,实行登记制度,严格审签程序,防止滥发、错发等现象发生。
检察建议书除送达被建议的有关单位外,应同时将副本抄报上级检察院,必要时,还可以抄送被建议单位的上级主管机关,以便督促被建议单位落实整改措施,同时要执行登记制度,以保证检察建议的质量和检察建议的严肃性。[5]
4、注重时效,确保检察建议及时送达并得以落实。对发案单位存在的问题,应及时提出检察建议,并要求回复整改情况,从规章制度上制约职务犯罪的发生。检察建议的时效性应包括送达时效和采纳时效两个方面。所谓送达时效,就是说检察机关在发现有关部门某方面存在不足或漏洞时,应及时制作检察建议,并发送该单位。采纳时效是指检察建议发出后,应督促相关单位尽快整改落实,并将落实情况及时回复。如何解决检察建议的时效性问题,一是建立定期反馈制度,接受建议的一方应当在一定期限内及时向发出建议的检察机关做出信息反馈。二是建立定期回访制度,追踪监督。
5、建立回访制度。检察建议书发出后,要定期对发案单位进行回访,必要时要会同发案单位的上级主管部门一起对案发单位进行回访。通过回访,对于落实建议措施好的单位,及时予以肯定、表彰,以促使其进一步改进;对于未采纳建议的,要通过其主管部门,采取必要的措施,督促其落实。
6、建立联席制度。对于被建议的发案单位及其主管部门,要做好后期的监督和预防工作,预防部门要与其建立相应的联系制度,随时沟通情况,不断研究和改进具体的预防措施。通过召开联系会的形式,组织相关单位认真学习有关的法律知识,播放廉政教育片,以案释法,并结合工作实际,协助有关制定加强法制宣传教育和思想道德教育、健全工作制度、加强监督制约机制的整改措施,并在工作中狠抓落实。
7、在发送检察建议的同时须进行法制宣传。在及时向发案单位发出检察建议的同时,要采取多种措施进行法制宣传,大力开展职务犯罪预防工作。
注释:
[1]李学林:《检察建议在司法实践中的困境与出路》,载金剑网2010年1月26日。
[2]徐翠英:《预防职务犯罪应发挥检察建议的功效》,载《江苏法制报》2010年5月31日。
[3]唐政清、马小平:《检察建议在司法实践中的应用与规范》,载《四川法制报》2009年6月8日。
[4]李福利:《发挥检察建议作用搞好职务犯罪预防》,载西北政法大学“西政在线”2006年10月8日。
[5]兰建平:《提高检察建议执行力的途径》,载《衡阳日报》2008年9月1日。
(作者通讯地址:恭城县人民检察院,广西桂林542500)