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举报线索不立案审查内部监督机制是检察机关对自侦案件继启动检务督察、人民监督员监督工作等一系列内外监督程序后，又将要加设的一项内部监督措施。建立此机制，对不立案线索严格审查，将举报线索涉及的程序性和实体性问题全部审查，自侦部门审查认定的事实是否构成犯罪，自侦部门在初查过程是否存在违反法律、法规等情形进行内部监督，将会取得良好的法律效果和社会效果。如何确保检察机关在行使自侦案件的侦查权时，使自行侦查案件的工作做到公正、公平，形成完善的自侦工作内部监督制约机制，建立多层次、多环节的内部监督体系，是我们面临并需要进行研究的一项紧迫任务，推进举报线索不立案审查机制在当前显得非常必要。笔者从事检察机关控申举报工作多年，浅谈一下自己对举报线索不立案审查内部监督机制的粗浅看法。
一、检察机关自侦案件内部监督的现状与不足
随着检察机关查案重点的不断发展与变化，职务犯罪的日趋复杂和隐蔽，举报线索成为检察机关惩治腐败、开展侦查工作的重要基础和前提。很多职务犯罪大案、要案的查处，都是通过群众举报发现案件线索的。然而，由于缺乏有效监督制约机制，一些举报线索的价值并没有实现最大化。大量的举报线索分流到侦查部门后，举报中心难以及时、全面掌握侦查部门对移交的线索是否及时调查，查到什么阶段，查办的力度、质量和效果如何等情况。这种脱节留下了侦查部门负责人或承办人员可能选择性办案的隐患，在缺乏有效监督制约下，侦查人员掌控线索的查与不查、何时查以及初查的力度有一定随意性。现阶段检察机关内部监督机制对依法侦查的确起到了一定的监督作用，但仍有明显不足之处。
首先，在对案件线索的初核时，由于种种原因，有时会出现线索的积压，导致案件没有及时初核，引发举报人重复上访，举报中心进行催办时，自侦部门往往以正在查办中为由来搪塞。
其次，自侦部门对举报线索初核后不立案的，只把案件线索移送单回复联送回举报中心，没有将不立案决定书和答复举报人笔录回复给举报中心，举报中心对自侦部门的不立案理由和答复举报人情况一无所知。
再次，自侦部门对举报线索初核不立案后，举报人对不立案决定不服引起上访，举报中心在处理上访事件过程中无权对自侦部门的不立案案件进行程序性和实体性审查。
二、探索建立举报线索不立案复查内部监督机制
为进一步强化检察机关案件质量意识，摆脱自我监督的弊端，积极构建检察机关内部有效的监督体系，保证不立案权的正确运用，从源头上减少申诉，有必要建立举报线索不立案复查内部监督机制，使内部监督有章可循，真正做到“依法办案，依法监督”,树立主动监督意识，把好自侦监督关，由举报中心对自侦部门的不立案线索进行复查监督。主要内容如下：
（一）明确处理方式。举报中心启动不立案线索审查机制后，对自侦部门移送的初核材料进行审查，对举报线索的初核终结意见进行评判，在审查中不仅要注重发现初核中存在的问题，更着力于摆脱侦查部门原有的思维模式，进一步挖掘线索中可能存在的新的可查价值，认为需要补充初核的，要提出补充初核建议，退回自侦部门补充初核。
（二）引导补充初核。举报中心对退回自侦部门补充初核的举报线索，不仅要明确提出补充初核取证的建议，还要引导该线索的补充初核，并对补充初核阶段进行全程跟踪，及时了解补充初核的进度。对未在规定期限内补充初核的，及时催办，全面掌握补充初核情况并做到催办件件有回复。
（三）全面细致审查。不仅要对初核工作中的实体方面进行审查，还要对初核方式、收集证据的手续是否合法等程序上进行审查，强调取证形式和证据来源的规范化，确保对初核材料的证据效力和程序方面审查到位。同时，还要对初核人员的办案纪律、初核终结的答复工作和移送手续是否完备等方面进行全面审查，促进不立案线索审查工作规范开展，切实保障不立案线索的初核质量。
（四）细化审查程序。一是明确核查条件，将自侦部门已审结并作出不立案决定的举报线索纳入审查范围。二是确定核查标准。将举报反映的主要问题是否已查处、被举报人的主体身份及基本情况是否查清、被举报人利用职务便利的情况存在与否、是否存在不具备查处条件的情形；侦查部门初查的事实是否不构成犯罪；侦查部门的初查过程是否存在违反法律、法规规定的情形等六类问题作为核查依据。三是严格核查时限。规定举报中心审查不立案线索，应自收到侦查部门决定不予立案回复文书之日起一个月内办结；情况复杂，逾期不能办结的，经举报中心负责人批准，可延长二个月，以提高审查工作效率。四是规范重新初查要件。对经核查，原举报中涉及属于人民检察院管辖的犯罪线索未予以初查的，或有可查条件而未予继续查处的。由举报中心提出重新初查意见，经院联合审查小组审核同意，报分管检察长或检委会决定并送达侦查部门。
通过在自侦部门不立案环节，建立内部监督制度，对自侦部门的初核工作实行内部监督，实现对举报线索有效管理和双向监督，从诉讼程序的第一道关口防范有案不立、违规执法、人情案等情况产生，还从源头上保障举报人的合法权益，提高署名举报答复的满意率，保障举报机制自身价值，促进涉检信访案件的息诉罢访。通过建立举报线索复查制度，使举报中心及时分析、鉴别线索不立案的成因，针对线索查办的要求与重点，进一步改进并加强举报引导、线索初核工作，向自侦部门输送、提供有质量的举报线索，为提高职务犯罪查办效果做好基础保障工作。
三、完善举报线索不立案复查内部监督机制的设想
完善检察机关自侦案件内部法律监督，是提高法律监督能力的重要一环。建立、健全内部法律监督措施，充分合理地发挥各职能部门之间的相互监督作用，确保检察机关法律监督能力的整体提升。
1、搞好举报线索管理，加强控告申诉部门对自侦部门查案工作的监督。线索受理与初核分离是检察机关内部办案监督的首个环节。举报中心应统一受理对职务犯罪的举报和控告，除初核个别难以归口的疑难线索外，不应行使初核权。但在实际工作中，基层院举报中心有硬性工作指标，经常与自侦部门发生“争食”现象，建议对举报中心的工作考评内容进行调整。 2、建立健全不立案线索复查反馈评估制度。即自侦部门对线索经初核决定不立案的，应在决定后将不立案意见和初核案卷移送举报中心，由举报中心指派业务骨干专门进行复查监督。经复查，如认为应当立案而未立案，或应该初核的项目而未初核的，可提交检察长或者检察委员会决定，防止有案不立、查案不力的现象。对于举报中心分流来的案件线索,自侦部门应及时初核,并将初核情况及时反馈举报中心。同时，充分发挥举报中心掌握举报线索的功能，对分流到侦查部门的线索开展全程跟踪，要求侦查部门把受理线索、初核、不立案、立案情况同时输入电脑并连接到举报中心。举报中心应对分流的线索，尤其是重要的线索的跟踪监督，落实控申部门与其他业务部门密切配合的首办责任制，明确部门和承办人在案件受理、移送、查办等环节的责任，做到事事有回音、件件有着落，并将举报线索的查处情况及时回复举报人。
3、加强控申举报队伍建设。笔者从事控申举报工作十二年，经历了控申部门由边缘科室成为重要科室，业务内容由简单到繁杂的过程。但从本地区基层院控申部门人员配备来看，普遍存在人员数量少，年龄结构大的问题。受传统的“控申科是养老的地方”思想影响，年轻的同志不愿意到控申部门工作，控申部门还没有完全脱离边缘科室的地位，这种现象应当引起领导重视，建议增加控申部门人员编制，提高控申部门的工作待遇以及职级待遇，吸引年轻有为的同志积极加入到控申队伍中来，以现在控申部门人员情况，难以完成不立案线索审查内部监督工作。
4、建立不立案线索审查内部监督制度的保障机制。提出这个问题是从工作实际考量的。有的基层院是由副检察长兼任反贪局局长，有的副检察长兼任反贪局局长的同时还分管控申部门，反渎局局长也已经提格进入党组，在这种情况下谈对不立案线索审查内部监督是不现实的。应当建立能真正发挥内部监督作用的组织保障，举报中心应当与自侦部门有同等的职级地位，最起码控申部门和自侦部门不能由同一领导分管，控申部门在不能以“下级监督上级”的情况下，提出监督意见，由分管检察长向自侦部门提出监督意见，使不立案线索审查内部监督机制具有实际操作性。
加大对自侦部门不立案复查监督的力度，实事求是复查纠正有案不立，保障公民有状能告，保障国家法律全面、正确实施，是深得民心的好事，是消除社会不稳定因素的有力措施。完善自侦案件不立案复查内部监督机制是保证检察院自侦权力运作的透明度，防止“暗箱操作”和“潜规则”，使以权谋私的腐败作风从根本上失去依存的土壤。同时，提高了检察机关严格执法的公信力。
（作者通讯地址：辽宁省朝阳县检察院，辽宁 朝阳 122000）
一、检察机关自侦案件内部监督的现状与不足
随着检察机关查案重点的不断发展与变化，职务犯罪的日趋复杂和隐蔽，举报线索成为检察机关惩治腐败、开展侦查工作的重要基础和前提。很多职务犯罪大案、要案的查处，都是通过群众举报发现案件线索的。然而，由于缺乏有效监督制约机制，一些举报线索的价值并没有实现最大化。大量的举报线索分流到侦查部门后，举报中心难以及时、全面掌握侦查部门对移交的线索是否及时调查，查到什么阶段，查办的力度、质量和效果如何等情况。这种脱节留下了侦查部门负责人或承办人员可能选择性办案的隐患，在缺乏有效监督制约下，侦查人员掌控线索的查与不查、何时查以及初查的力度有一定随意性。现阶段检察机关内部监督机制对依法侦查的确起到了一定的监督作用，但仍有明显不足之处。
首先，在对案件线索的初核时，由于种种原因，有时会出现线索的积压，导致案件没有及时初核，引发举报人重复上访，举报中心进行催办时，自侦部门往往以正在查办中为由来搪塞。
其次，自侦部门对举报线索初核后不立案的，只把案件线索移送单回复联送回举报中心，没有将不立案决定书和答复举报人笔录回复给举报中心，举报中心对自侦部门的不立案理由和答复举报人情况一无所知。
再次，自侦部门对举报线索初核不立案后，举报人对不立案决定不服引起上访，举报中心在处理上访事件过程中无权对自侦部门的不立案案件进行程序性和实体性审查。
二、探索建立举报线索不立案复查内部监督机制
为进一步强化检察机关案件质量意识，摆脱自我监督的弊端，积极构建检察机关内部有效的监督体系，保证不立案权的正确运用，从源头上减少申诉，有必要建立举报线索不立案复查内部监督机制，使内部监督有章可循，真正做到“依法办案，依法监督”,树立主动监督意识，把好自侦监督关，由举报中心对自侦部门的不立案线索进行复查监督。主要内容如下：
（一）明确处理方式。举报中心启动不立案线索审查机制后，对自侦部门移送的初核材料进行审查，对举报线索的初核终结意见进行评判，在审查中不仅要注重发现初核中存在的问题，更着力于摆脱侦查部门原有的思维模式，进一步挖掘线索中可能存在的新的可查价值，认为需要补充初核的，要提出补充初核建议，退回自侦部门补充初核。
（二）引导补充初核。举报中心对退回自侦部门补充初核的举报线索，不仅要明确提出补充初核取证的建议，还要引导该线索的补充初核，并对补充初核阶段进行全程跟踪，及时了解补充初核的进度。对未在规定期限内补充初核的，及时催办，全面掌握补充初核情况并做到催办件件有回复。
（三）全面细致审查。不仅要对初核工作中的实体方面进行审查，还要对初核方式、收集证据的手续是否合法等程序上进行审查，强调取证形式和证据来源的规范化，确保对初核材料的证据效力和程序方面审查到位。同时，还要对初核人员的办案纪律、初核终结的答复工作和移送手续是否完备等方面进行全面审查，促进不立案线索审查工作规范开展，切实保障不立案线索的初核质量。
（四）细化审查程序。一是明确核查条件，将自侦部门已审结并作出不立案决定的举报线索纳入审查范围。二是确定核查标准。将举报反映的主要问题是否已查处、被举报人的主体身份及基本情况是否查清、被举报人利用职务便利的情况存在与否、是否存在不具备查处条件的情形；侦查部门初查的事实是否不构成犯罪；侦查部门的初查过程是否存在违反法律、法规规定的情形等六类问题作为核查依据。三是严格核查时限。规定举报中心审查不立案线索，应自收到侦查部门决定不予立案回复文书之日起一个月内办结；情况复杂，逾期不能办结的，经举报中心负责人批准，可延长二个月，以提高审查工作效率。四是规范重新初查要件。对经核查，原举报中涉及属于人民检察院管辖的犯罪线索未予以初查的，或有可查条件而未予继续查处的。由举报中心提出重新初查意见，经院联合审查小组审核同意，报分管检察长或检委会决定并送达侦查部门。
通过在自侦部门不立案环节，建立内部监督制度，对自侦部门的初核工作实行内部监督，实现对举报线索有效管理和双向监督，从诉讼程序的第一道关口防范有案不立、违规执法、人情案等情况产生，还从源头上保障举报人的合法权益，提高署名举报答复的满意率，保障举报机制自身价值，促进涉检信访案件的息诉罢访。通过建立举报线索复查制度，使举报中心及时分析、鉴别线索不立案的成因，针对线索查办的要求与重点，进一步改进并加强举报引导、线索初核工作，向自侦部门输送、提供有质量的举报线索，为提高职务犯罪查办效果做好基础保障工作。
三、完善举报线索不立案复查内部监督机制的设想
完善检察机关自侦案件内部法律监督，是提高法律监督能力的重要一环。建立、健全内部法律监督措施，充分合理地发挥各职能部门之间的相互监督作用，确保检察机关法律监督能力的整体提升。
1、搞好举报线索管理，加强控告申诉部门对自侦部门查案工作的监督。线索受理与初核分离是检察机关内部办案监督的首个环节。举报中心应统一受理对职务犯罪的举报和控告，除初核个别难以归口的疑难线索外，不应行使初核权。但在实际工作中，基层院举报中心有硬性工作指标，经常与自侦部门发生“争食”现象，建议对举报中心的工作考评内容进行调整。 2、建立健全不立案线索复查反馈评估制度。即自侦部门对线索经初核决定不立案的，应在决定后将不立案意见和初核案卷移送举报中心，由举报中心指派业务骨干专门进行复查监督。经复查，如认为应当立案而未立案，或应该初核的项目而未初核的，可提交检察长或者检察委员会决定，防止有案不立、查案不力的现象。对于举报中心分流来的案件线索,自侦部门应及时初核,并将初核情况及时反馈举报中心。同时，充分发挥举报中心掌握举报线索的功能，对分流到侦查部门的线索开展全程跟踪，要求侦查部门把受理线索、初核、不立案、立案情况同时输入电脑并连接到举报中心。举报中心应对分流的线索，尤其是重要的线索的跟踪监督，落实控申部门与其他业务部门密切配合的首办责任制，明确部门和承办人在案件受理、移送、查办等环节的责任，做到事事有回音、件件有着落，并将举报线索的查处情况及时回复举报人。
3、加强控申举报队伍建设。笔者从事控申举报工作十二年，经历了控申部门由边缘科室成为重要科室，业务内容由简单到繁杂的过程。但从本地区基层院控申部门人员配备来看，普遍存在人员数量少，年龄结构大的问题。受传统的“控申科是养老的地方”思想影响，年轻的同志不愿意到控申部门工作，控申部门还没有完全脱离边缘科室的地位，这种现象应当引起领导重视，建议增加控申部门人员编制，提高控申部门的工作待遇以及职级待遇，吸引年轻有为的同志积极加入到控申队伍中来，以现在控申部门人员情况，难以完成不立案线索审查内部监督工作。
4、建立不立案线索审查内部监督制度的保障机制。提出这个问题是从工作实际考量的。有的基层院是由副检察长兼任反贪局局长，有的副检察长兼任反贪局局长的同时还分管控申部门，反渎局局长也已经提格进入党组，在这种情况下谈对不立案线索审查内部监督是不现实的。应当建立能真正发挥内部监督作用的组织保障，举报中心应当与自侦部门有同等的职级地位，最起码控申部门和自侦部门不能由同一领导分管，控申部门在不能以“下级监督上级”的情况下，提出监督意见，由分管检察长向自侦部门提出监督意见，使不立案线索审查内部监督机制具有实际操作性。
加大对自侦部门不立案复查监督的力度，实事求是复查纠正有案不立，保障公民有状能告，保障国家法律全面、正确实施，是深得民心的好事，是消除社会不稳定因素的有力措施。完善自侦案件不立案复查内部监督机制是保证检察院自侦权力运作的透明度，防止“暗箱操作”和“潜规则”，使以权谋私的腐败作风从根本上失去依存的土壤。同时，提高了检察机关严格执法的公信力。
（作者通讯地址：辽宁省朝阳县检察院，辽宁 朝阳 122000）