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一、查办渎职侵权犯罪的难点及原因
当前,反渎职侵权工作中普遍存在渎职案件发现难、查证难、处理难等问题,究其原因,主要在于渎职罪的自身因素及办案的外部环境两方面。
(一)渎职罪自身方面的原因
第一、渎职案件发生的领域广,且有较强的专业性和智能性。渎职侵权共有42个罪名,涉及的范围有公、检、法、工商、税务、土地、规划、城建、安监、质监、商检、林业、教育、卫生防疫、金融等诸多行业和部门。随着社会管理的细化,各行各业都有各自的行业规定和管理法规,涉及的法律法规多,技术性、专业性和政策性强,局外人一般都难以掌握。自然,发生在这些领域和行业的渎职犯罪,也难以为一般人所发现。同时,渎职案件的犯罪主体系从事国家公务的人员,有的甚至是某一方面的专家,权威或资深人士,通晓本单位、本部门涉及的法律法规和政策,在目前行业法规并不健全、行业管理也正在趋向规范的情况下有些甚至是行业操作规程或者是行业操作“潜规则”的制订者,社会阅历深、见识广,处事老练,擅于钻法律、政策的空子,其犯罪手段呈现出很强的智能性特征。
第二、渎职案件发生在履行职务的过程中,具有很强的隐蔽性和欺骗性。一方面,国家机关工作人员履行职务行为具有相对封闭性,即使在实行“政务公开”的情况下,一些重要决策环节透明度仍不高。而渎职犯罪通常是以职务行为掩盖的,因犯罪行为与职务行为紧密地交织在一起,很难为他人所察觉。行为人在实施犯罪行为时,都是执法犯法,深知行为后果的严重性,为了掩人耳目,减少被暴露、被发现的风险,通常是在极小范围内隐蔽实施渎职行为的,有的事后做好了手脚。这就造成了一般人看到的大多只是表象,很难掌握渎职行为的内部真相。因而,即使犯罪行为被发现,该行为也可能被伪装成符合法律规定的、正当的职务行为。另一方面,渎职犯罪特别是玩忽职守犯罪,因为发生在履行职责的过程中,与一般工作失误有时很难界定,故特别容易被“失误”或“缺乏工作经验”所掩盖,也容易引起他人的同情和“帮助”,或被行为人以内部是这样操作的、没有规定应该怎么做等借口规避,因而具有很大的欺骗性,与其他案件相比,办案阻力更大。
第三、渎职案件往往牵涉人员多、职权大,具有责任的分散性和背景的复杂性。因渎职案件的行业性特点及犯罪主体的特殊性,一般外围调查不能知内情,深入调查难免触及其关系而打草惊蛇,调查难以深入。由于现有体制的因素,一般国家机关实行的工作流程均是承办人、科长、分管领导、上级主管部门等层层审批、各级把关审核,因此,出了问题要追究违法犯罪责任时责任人人都有,又显得人人无责,责任分散,追究某个人的刑事责任显得委屈和不够,而查处时因为层层有责,就层层相互包庇、拖延,找各种行业规定借口工作失误为由来减少责任,导致查处案件难以深入和查清。一些存在渎职现象的单位领导,往往抱着“家丑不可外扬”的心理,在部门利益、个人利益作崇下,或瞒案不报,内部消化,或以改革缴学费、集体挑担子等各种理由卸掉个人的渎职责任,有的甚至设置障碍,阻挠办案。
(二)办案渎职侵权犯罪的外部因素
第一、反渎工作的社会认知度低,人民群众还不能深刻认识渎职犯罪的社会危害性,因而缺乏与之作斗争的自觉性。一方面广大干部群众对刑法规定的渎职犯罪知之不多,对一些行为特别是新罪名行为,根本就没有认识到是犯罪。同时,渎职犯罪一般也没有直接的被害人,很多人即使认识到某种行为是渎职犯罪,也因为事不关己而采取视而不见、听而不闻的漠然态度。另一方面,有些人虽然也对渎职犯罪有所认识,但总认为渎职犯罪多为过失犯罪,犯罪嫌疑人没有中饱私囊,对其危害性认识不够,因而恨不起来。有的甚至对犯罪嫌疑人表示理解、可惜,觉得他们“为公犯罪”划不来而感到同情。因此,少有控告和举报,发案单位与相关证人还对办案工作采取不支持、不配合、不提供的态度。
第二、现行法律对渎职罪前案立案管辖的规定使反渎办案缺乏及时性和稳定性,且基层反渎办案机制缺乏有效的抗干扰性。渎职罪的原案事实往往是渎职案件事实的有机组成部分,是认定渎职罪的基础,一般而言,渎职罪的成立是以前案的成立为前提的,两者不可分割,而目前立法规定两者分别由不同的侦查机关或部门管辖的做法,造成侦查工作中的交叉和重复,既不便于操作,又不利于及时有效查清渎职案件,为了渎职案件能顺利下判,反渎职部门往往是要待前案判决后才侦查渎职案件,这就容易造成办理渎职案件最佳时机的消逝和证据的灭失。而现行反渎办案体制,虽然在侦查一体化的机制下有提办、督办等形式,但实际侦查工作仍以基层院为主进行。而基层检察人员与同级国家机关、执法部门工作人员较为熟悉,有着千丝万缕的联系,易受人情干扰。同时,基层院为了避免关系僵化,影响以后工作,自身也要注意和其他机关协调关系,因而在办案中不能完全放开手脚,遇到干扰和阻力,往往深查不下去。同时,基层反渎部门查处案件范围窄、经验不足,加之人少力单,形不成拳头,不利于大要案的突破。
第三、反渎队伍的素质与执法水平还不能很好地适应形势和任务的需要,对渎职案件的侦查缺乏深入性和持久性。一方面,反渎干警的知识水平和业务素质与实际工作需要尚有较大差距。缺乏对工商、税务、海关、土地、环保、森林、教育、卫生等方面专业知识的了解,在实际工作中,面对行政执法机关或其他专业技术领域发生的渎职案件缺乏敏感性,发现不及时,查处不力。同时,反渎部门人员调动频繁,很多人缺乏实际办案经验和积累,面对新形势、新知识又没有刻苦学习钻研,知识面窄,业务技能不精,关键时刻上不去。客观上造成许多复杂案件的初查工作不能深入、不能持久、不能突破到位,往往只能草草收场,是以案件质量不高,直接影响了办案的法律效果、政治效果和社会效果,有的甚至造成案件流失。
二、查办渎职侵权犯罪的对策
就目前而言,群众举报少,举报质量不高的实际状况还一时无法从根本改变,想要等米下锅不现实,要做好渎职犯罪的查办工作,关键还得依靠检察自身的努力。
(一)拓宽案件线索来源的渠道,改变情报信息匮乏的被动局面。
首先是织好情报信息网,拓宽视野,延伸捕捉信息的触角。建立内外结合的工作协作机制,与检察机关的内部科室和外部有关单位建立情报信息网络,加强协作和横向联系。在检察机关内部信息网络方面,希望各职能部门牢固树立“一盘棋”思想,破除与己无关,额外负担的意识,积极发现潜在的反渎情报信息,增强敏感性,切实把反渎工作当作“份内事”。反渎部门要做到与反贪部门、刑检部门、民行部门的联手,如批捕部门审查后认为漏捕或监督公安部门立案的,起诉部门审查后认为应追捕、追诉的,反贪部门查处贪污贿赂犯罪中发现造成国有资产重大流失的,民行部门审查认为裁判错误决定抗诉或提请抗诉的,都说明有关部门执法中存在错误或已造成后果,可以作为反渎职部门的信息使用,反渎部门就可以认真地与这些部门分析原因并秘密地作必要的调查了解,必要时还可通过这些部门调取有关材料,以判断是否涉嫌渎职问题。在外部信息网络方面:要加强与有关部门的联系,扩大视野,主动获取线索。渎职犯罪涉及领域广,产生于各部门履行公共权力的过程中,寄生在相关部门履行职责活动中,渎职犯罪的隐蔽性和欺骗性的特点,要求我们不可坐等举报,而应视线外移、主动出击。主要的思路有:加强与本地区纪监、信访、司法、行政管理和行政执法单位的联系沟通,主动与有关职能部门建立案件线索移送和工作协作配合机制。
其次是充分将手头掌握的信息最大化利用。一是从观念及行动上实现四个转变:在举报都比较缺乏的情况下,改变过去有些情报信息似是而非即转其他部门,或简单判断认为无价值就不查、存查的做法,实现初查后不够案再转;实现由少到多的转变,改变过去就一事论一事,简单化,做到多角度多层次观察,都当有心人,从母信息中挖掘更多的子信息;实现由浅到深的转变,改变过去查过的信息不成案即不再理,做到新老信息结合分析;同时还关注重大事件、热点焦点问题,有针对性地分析信息可靠程度,实现由事到人的转变。二是自侦部门在信息资源上做到共享。职务犯罪案件中贪贿与渎职之间往往存在一定的内在联系,贪贿案件中往往有渎职行为的发生,而渎职案件也会伴随着贪贿问题。信息资源共享可以做到两部门形成合力。三是强化管理机制,要在消化情报信息上下功夫,情报信息有虚有实,价值有大有小,对情报信息,既要珍惜,又要鉴别。
此外,反渎部门要增强深挖意识,善于在初查、调查中以案挖案,在滚动侦查中发现环节靠后、隐蔽较深的其他重大渎职犯罪线索,扩大办案的整体成效。
(二)强化素质教育,提高反渎队伍的业务水平。第一,强化教育,增强反渎人员工作的责任心和使命感,使反渎人员把精力化到解决困难上来。第二,加强业务技能培训,法律知识和其他专业知识是办案人员敏锐地发现渎职侵权犯罪,搞好渎职侵权检察工作的基础。渎职侵权检察工作所涉及的知识面较广,若不具备相应的知识,是提高不了发现犯罪的能力和水平的,更不能办好案、办准案。要熟悉国家和社会管理中不同职能行使的要求和特点。这样才能针对性地开辟案源,有目的性地分析线索,始终把握工作主动权。第三,切实强化反渎人员的侦查意识。无论是发现线索还是审查线索,依靠的是办案人员是否具有高度的侦查头脑和敏锐的职业洞察力。具备良好的侦查意识,就可以有的放矢地采取针对性措施,就可以通过现象看本质全面准确地审查线索,就可以放长侦查视线深挖其他职务犯罪。要善于总结,总结不同部位、人员、环节中易发渎职犯罪的特点和规律,有助于主动捕捉线索,分析线索价值,确定调查、侦查重点和方向。第四,加强初查工作力度,对初查的线索要制订严密有效的行动方案,秘密进行,防止暴露我们的意图,严格控制初查的知情面,把握好时机,选准突破点,注意讲究谋略、战术。进行缜密初查,采取多种手段获取固定证据,最大限度地把初查工作前移,创造最成熟的立案条件。通过初查,也能锻炼反渎队伍,第五,要在办案实践中多总结、多思考,这必然会提高侦查水平,也必然会增强侦查意识。通过学习和办案实践,更新取证观念,变一维型为多维型,增强成案意识,更新侦查观念,变单一型为综合型,增强谋略意识。
当前,反渎职侵权工作中普遍存在渎职案件发现难、查证难、处理难等问题,究其原因,主要在于渎职罪的自身因素及办案的外部环境两方面。
(一)渎职罪自身方面的原因
第一、渎职案件发生的领域广,且有较强的专业性和智能性。渎职侵权共有42个罪名,涉及的范围有公、检、法、工商、税务、土地、规划、城建、安监、质监、商检、林业、教育、卫生防疫、金融等诸多行业和部门。随着社会管理的细化,各行各业都有各自的行业规定和管理法规,涉及的法律法规多,技术性、专业性和政策性强,局外人一般都难以掌握。自然,发生在这些领域和行业的渎职犯罪,也难以为一般人所发现。同时,渎职案件的犯罪主体系从事国家公务的人员,有的甚至是某一方面的专家,权威或资深人士,通晓本单位、本部门涉及的法律法规和政策,在目前行业法规并不健全、行业管理也正在趋向规范的情况下有些甚至是行业操作规程或者是行业操作“潜规则”的制订者,社会阅历深、见识广,处事老练,擅于钻法律、政策的空子,其犯罪手段呈现出很强的智能性特征。
第二、渎职案件发生在履行职务的过程中,具有很强的隐蔽性和欺骗性。一方面,国家机关工作人员履行职务行为具有相对封闭性,即使在实行“政务公开”的情况下,一些重要决策环节透明度仍不高。而渎职犯罪通常是以职务行为掩盖的,因犯罪行为与职务行为紧密地交织在一起,很难为他人所察觉。行为人在实施犯罪行为时,都是执法犯法,深知行为后果的严重性,为了掩人耳目,减少被暴露、被发现的风险,通常是在极小范围内隐蔽实施渎职行为的,有的事后做好了手脚。这就造成了一般人看到的大多只是表象,很难掌握渎职行为的内部真相。因而,即使犯罪行为被发现,该行为也可能被伪装成符合法律规定的、正当的职务行为。另一方面,渎职犯罪特别是玩忽职守犯罪,因为发生在履行职责的过程中,与一般工作失误有时很难界定,故特别容易被“失误”或“缺乏工作经验”所掩盖,也容易引起他人的同情和“帮助”,或被行为人以内部是这样操作的、没有规定应该怎么做等借口规避,因而具有很大的欺骗性,与其他案件相比,办案阻力更大。
第三、渎职案件往往牵涉人员多、职权大,具有责任的分散性和背景的复杂性。因渎职案件的行业性特点及犯罪主体的特殊性,一般外围调查不能知内情,深入调查难免触及其关系而打草惊蛇,调查难以深入。由于现有体制的因素,一般国家机关实行的工作流程均是承办人、科长、分管领导、上级主管部门等层层审批、各级把关审核,因此,出了问题要追究违法犯罪责任时责任人人都有,又显得人人无责,责任分散,追究某个人的刑事责任显得委屈和不够,而查处时因为层层有责,就层层相互包庇、拖延,找各种行业规定借口工作失误为由来减少责任,导致查处案件难以深入和查清。一些存在渎职现象的单位领导,往往抱着“家丑不可外扬”的心理,在部门利益、个人利益作崇下,或瞒案不报,内部消化,或以改革缴学费、集体挑担子等各种理由卸掉个人的渎职责任,有的甚至设置障碍,阻挠办案。
(二)办案渎职侵权犯罪的外部因素
第一、反渎工作的社会认知度低,人民群众还不能深刻认识渎职犯罪的社会危害性,因而缺乏与之作斗争的自觉性。一方面广大干部群众对刑法规定的渎职犯罪知之不多,对一些行为特别是新罪名行为,根本就没有认识到是犯罪。同时,渎职犯罪一般也没有直接的被害人,很多人即使认识到某种行为是渎职犯罪,也因为事不关己而采取视而不见、听而不闻的漠然态度。另一方面,有些人虽然也对渎职犯罪有所认识,但总认为渎职犯罪多为过失犯罪,犯罪嫌疑人没有中饱私囊,对其危害性认识不够,因而恨不起来。有的甚至对犯罪嫌疑人表示理解、可惜,觉得他们“为公犯罪”划不来而感到同情。因此,少有控告和举报,发案单位与相关证人还对办案工作采取不支持、不配合、不提供的态度。
第二、现行法律对渎职罪前案立案管辖的规定使反渎办案缺乏及时性和稳定性,且基层反渎办案机制缺乏有效的抗干扰性。渎职罪的原案事实往往是渎职案件事实的有机组成部分,是认定渎职罪的基础,一般而言,渎职罪的成立是以前案的成立为前提的,两者不可分割,而目前立法规定两者分别由不同的侦查机关或部门管辖的做法,造成侦查工作中的交叉和重复,既不便于操作,又不利于及时有效查清渎职案件,为了渎职案件能顺利下判,反渎职部门往往是要待前案判决后才侦查渎职案件,这就容易造成办理渎职案件最佳时机的消逝和证据的灭失。而现行反渎办案体制,虽然在侦查一体化的机制下有提办、督办等形式,但实际侦查工作仍以基层院为主进行。而基层检察人员与同级国家机关、执法部门工作人员较为熟悉,有着千丝万缕的联系,易受人情干扰。同时,基层院为了避免关系僵化,影响以后工作,自身也要注意和其他机关协调关系,因而在办案中不能完全放开手脚,遇到干扰和阻力,往往深查不下去。同时,基层反渎部门查处案件范围窄、经验不足,加之人少力单,形不成拳头,不利于大要案的突破。
第三、反渎队伍的素质与执法水平还不能很好地适应形势和任务的需要,对渎职案件的侦查缺乏深入性和持久性。一方面,反渎干警的知识水平和业务素质与实际工作需要尚有较大差距。缺乏对工商、税务、海关、土地、环保、森林、教育、卫生等方面专业知识的了解,在实际工作中,面对行政执法机关或其他专业技术领域发生的渎职案件缺乏敏感性,发现不及时,查处不力。同时,反渎部门人员调动频繁,很多人缺乏实际办案经验和积累,面对新形势、新知识又没有刻苦学习钻研,知识面窄,业务技能不精,关键时刻上不去。客观上造成许多复杂案件的初查工作不能深入、不能持久、不能突破到位,往往只能草草收场,是以案件质量不高,直接影响了办案的法律效果、政治效果和社会效果,有的甚至造成案件流失。
二、查办渎职侵权犯罪的对策
就目前而言,群众举报少,举报质量不高的实际状况还一时无法从根本改变,想要等米下锅不现实,要做好渎职犯罪的查办工作,关键还得依靠检察自身的努力。
(一)拓宽案件线索来源的渠道,改变情报信息匮乏的被动局面。
首先是织好情报信息网,拓宽视野,延伸捕捉信息的触角。建立内外结合的工作协作机制,与检察机关的内部科室和外部有关单位建立情报信息网络,加强协作和横向联系。在检察机关内部信息网络方面,希望各职能部门牢固树立“一盘棋”思想,破除与己无关,额外负担的意识,积极发现潜在的反渎情报信息,增强敏感性,切实把反渎工作当作“份内事”。反渎部门要做到与反贪部门、刑检部门、民行部门的联手,如批捕部门审查后认为漏捕或监督公安部门立案的,起诉部门审查后认为应追捕、追诉的,反贪部门查处贪污贿赂犯罪中发现造成国有资产重大流失的,民行部门审查认为裁判错误决定抗诉或提请抗诉的,都说明有关部门执法中存在错误或已造成后果,可以作为反渎职部门的信息使用,反渎部门就可以认真地与这些部门分析原因并秘密地作必要的调查了解,必要时还可通过这些部门调取有关材料,以判断是否涉嫌渎职问题。在外部信息网络方面:要加强与有关部门的联系,扩大视野,主动获取线索。渎职犯罪涉及领域广,产生于各部门履行公共权力的过程中,寄生在相关部门履行职责活动中,渎职犯罪的隐蔽性和欺骗性的特点,要求我们不可坐等举报,而应视线外移、主动出击。主要的思路有:加强与本地区纪监、信访、司法、行政管理和行政执法单位的联系沟通,主动与有关职能部门建立案件线索移送和工作协作配合机制。
其次是充分将手头掌握的信息最大化利用。一是从观念及行动上实现四个转变:在举报都比较缺乏的情况下,改变过去有些情报信息似是而非即转其他部门,或简单判断认为无价值就不查、存查的做法,实现初查后不够案再转;实现由少到多的转变,改变过去就一事论一事,简单化,做到多角度多层次观察,都当有心人,从母信息中挖掘更多的子信息;实现由浅到深的转变,改变过去查过的信息不成案即不再理,做到新老信息结合分析;同时还关注重大事件、热点焦点问题,有针对性地分析信息可靠程度,实现由事到人的转变。二是自侦部门在信息资源上做到共享。职务犯罪案件中贪贿与渎职之间往往存在一定的内在联系,贪贿案件中往往有渎职行为的发生,而渎职案件也会伴随着贪贿问题。信息资源共享可以做到两部门形成合力。三是强化管理机制,要在消化情报信息上下功夫,情报信息有虚有实,价值有大有小,对情报信息,既要珍惜,又要鉴别。
此外,反渎部门要增强深挖意识,善于在初查、调查中以案挖案,在滚动侦查中发现环节靠后、隐蔽较深的其他重大渎职犯罪线索,扩大办案的整体成效。
(二)强化素质教育,提高反渎队伍的业务水平。第一,强化教育,增强反渎人员工作的责任心和使命感,使反渎人员把精力化到解决困难上来。第二,加强业务技能培训,法律知识和其他专业知识是办案人员敏锐地发现渎职侵权犯罪,搞好渎职侵权检察工作的基础。渎职侵权检察工作所涉及的知识面较广,若不具备相应的知识,是提高不了发现犯罪的能力和水平的,更不能办好案、办准案。要熟悉国家和社会管理中不同职能行使的要求和特点。这样才能针对性地开辟案源,有目的性地分析线索,始终把握工作主动权。第三,切实强化反渎人员的侦查意识。无论是发现线索还是审查线索,依靠的是办案人员是否具有高度的侦查头脑和敏锐的职业洞察力。具备良好的侦查意识,就可以有的放矢地采取针对性措施,就可以通过现象看本质全面准确地审查线索,就可以放长侦查视线深挖其他职务犯罪。要善于总结,总结不同部位、人员、环节中易发渎职犯罪的特点和规律,有助于主动捕捉线索,分析线索价值,确定调查、侦查重点和方向。第四,加强初查工作力度,对初查的线索要制订严密有效的行动方案,秘密进行,防止暴露我们的意图,严格控制初查的知情面,把握好时机,选准突破点,注意讲究谋略、战术。进行缜密初查,采取多种手段获取固定证据,最大限度地把初查工作前移,创造最成熟的立案条件。通过初查,也能锻炼反渎队伍,第五,要在办案实践中多总结、多思考,这必然会提高侦查水平,也必然会增强侦查意识。通过学习和办案实践,更新取证观念,变一维型为多维型,增强成案意识,更新侦查观念,变单一型为综合型,增强谋略意识。