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摘要：人民监督员制度法制化实际上就是人民监督员制度的法治化，此项工作应坚持民主性原则、独立性原则、有效性原则和程序性原则。人民监督员制度立法是人民监督员制度法制化的重要内容，应该包括两个方面，其一是人民监督员作为一种民主监督机构的组织立法；其二是人民监督员行使民主监督权利的程序立法。
关键词：人民监督员；刑事诉讼；法制化
自从2003年以来，人民监督员制度由试点进而在全国铺开，取得了很大成效，同时也暴露了诸多问题，并受到了一些方面的质疑。在这一背景下。如何完善这一制度，发扬光大其成功之处，改进弥补其不足之处，便成为人们面临的重大课题。人民监督员制度法制化是被提出的对策之一。笔者赞同这一对策，但人们就此对策的具体方面还论述不多、研究不深，难为法制实践提供强有力的理论支撑。因此，笔者不揣浅陋，就下述几个问题提出自己的意见，以就教于大方之家，共同促进这一制度的健康发展。
一、人民监督员制度法制化的内涵
人们提出了“人民监督员制度法制化”这一提法，却对这一提法的具体涵义语焉不详，因此，笔者认为，有必要首先确定人民监督员制度法制化这一概念的内涵。
在我国，一般认为，“法制”这一概念有两个方面的含义，其一是从静态上讲，指一个国家的法律和制度；其二是从动态上讲，指一个国家的立法、司法、执法、守法和法律监督的机制及全部过程。与“法制”这一概念相比，“法制化”无疑更具动态的涵义，它应该是指将社会生活的某一方面纳入法律的全部过程或领域进行调节与规制。据此而言，“人民监督员制度法制化”这一概念就应该是指将人民监督员对检察机关的监督活动纳入法制轨道进行规制与调节，其具体环节包括制定、实施相应的法律，如《人民监督员法》等。
但是，笔者认为，前段所述仅仅是“人民监督员制度法制化”这一概念的表面涵义，它并没有指出人民监督员制度法制化的价值、内容、机制等深层次的问题，因而是不完整不全面的。虽然，有人认为，“法制”一词是中性的。仅仅描述法律制度本身，不包含任何特定的价值。但是，笔者认为，从人类历史发展趋势看，法制总是与社会同步发展的，这不仅体现在伴随着人类社会的发展，法制总是从比较简单的模式发展为更为复杂的模式，还体现在任何社会的法律制度，总是与当时代的社会主流精神、主流意识相一致的。今天，我们将“建设社会主义民主，加强社会主义法制”作为国家的建设目标之一，就充分说明，我们今天所谓的法制，必须是蕴含民主精髓的法制；我们今天所谓的“法制化”也必然是蕴含民主精髓的法制化。据此，人民监督员制度的法制化，就决不是由最高立法机关制定一部相关法律并在实际社会生活中加以贯彻实施这么简单，它应包括整个人民监督员制度之良性设计、有效运行的全部内容，包括人民监督员制度法制化途径的民主性，制度内容的民主性、运行机制的民主性等等。惟有如此，也才能与人民监督员制度相契合，因为人民监督员制度本身就是在现代司法民主的土壤中产生的，也是现代司法民主理念的体现。可见，必须对“人民监督员制度法制化”进行价值取向上的理解，否则将无法把握这一概念的精髓。
民主化的法制或者说浸透着民主精神的法制实际上就是我们今天所极力倡导的“法治”。由此，在今天的语境中，人民监督员制度法制化实际上也就是人民监督员制度的法治化。这就意味着人民监督员制度法制化就是将人民监督员制度放置于法治的框架下进行构建和运行，意味着举凡现代法治所追求的精神，必为人民监督员制度所宗；举凡现代法治所具有的特征，必为人民监督员制度所有。同时，这也意味着，人民监督员制度法制化不是一朝一夕能够完成的，它必受我国整体社会生活法治化程度状况制约，并随着我国整体社会生活法治化程度的提高而提高。
二、人民监督员制度立法的基本原则
人民监督员制度法制化涉及到广泛的内容，就当下而言，其最重要者莫过于制定一部符合现行体制框架和我国实际情况的相关法律。这是人民监督员制度法制化的既现实又关键的步骤。比如，有人认为，随着试点工作的开展，在取得经验和实效的基础上，最高人民检察院应该积极向国家立法机关提出立法建议，制定具有法律地位的《人民监督员法》。下面，笔者将就这一立法的相关原则进行论述。
1、民主性原则
人民监督员制度法制化必须保证人民监督员制度的民主性，这既是由人民监督员制度的本质决定的，我国的根本社会制度决定的。前已述及，人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，是现代司法民主产物与体现，是社会权利对国家权力进行制衡的一种制度设计，属于民主监督的范畴。在我国，它还是人民群众当家作主的具体体现，是宪法确立的社会主义民主制的具体体现。同时。民主性也是人民监督员制度赢得社会公信力，得到人民群众认可的保障。可见，民主性是人民监督员制度的本质。
民主性原则必然要体现在人民监督员制度法制化的具体制度设计当中。比如，在人民监督员产生问题上，可以考虑由选区的选民通过民主选举产生，从而改变现行的由检察机关进行聘任的做法。在监督实施的问题上，可以考虑实行独立审议制和票决制，前者要求由人民监督员自行对案件进行独立判断，后者要求对案件的最终意见以多数人的意见为准，但少数意见也要一并记录在案。在人民监督员的任期方面，不宜过长，并规定不可连任，具体期限可以考虑以半年或一年为期。这样处理。能够保证更多的民众有机会参加到人民监督员的行例，也可以避免由于长期任职而产生的种种弊端。
当然。民主性的真正实现，还有赖于比人民监督员制度更为基础的制度的有效运行，比如选举制度能够保证选民真正按着自己的意愿投票，而不再出现所谓等额选举或指定投特定人投票的笑话。
2、独立性原则
人民监督员制度法制化必须保证人民监督员制度的独立性，这是该制度得以有效运行的关键，也是正确处理检察机关的检察权与人民监督员的监督权二者关系的关键。
就人民监督员制度有效运行方面来讲，独立性原则主要是要求人民监督员要独立于检察机关。首先，人民监督员的任职要具有独立性，应该由独立于检察权之外的权利产生。其次，人民监督员的去留也要具有独立性，不受检察权影响。再次，人民监督员行使权利的方式与过程要具有独立性，即人民监督员的监督是检察机关办案过程中的一个独立环节：(1)在监督程序的启动、继续与结束问题上要具有独立性，由人民监督员决定而不由检察机关决定；(2)对案件的评议要有独立性，人民监督员对案件独立判断，检察机关人员不需要参加案件评议，即使参加，也只能是介绍案情和适用法律的情况，而不能提出影响人民监督员独立判断的意见。又次，人民监督员行使监督权的经费要有独立的来源。人民监督员履行 职务、进行监督活动，不可避免需要必要的经费支持，目前这些经费是由检察机关承担，这种设置显然不利于人民监督员行使监督权利。
就正确处理检察机关的检察权与人民监督员的监督权二者关系来讲，要注意人民监督员监督权利的行使不要影响检察权的独立运行。因此，一方面要把人民监督员的监督列为检察机关办案过程中的一个独立环节，另一方面也要考虑不将其列为中间环节，而是作为最后环节。这样既保证了在具体案件处理过程中检察权的一贯行使，也可以保证对检察权行使的事后监督。
独立性原则还要求人民监督员的监督与其他监督方式相区别。显而易见，人民监督员的民主监督与人大的监督、政协的监督均不同。人大的监督是权力机关的监督，具有强制性，被监督对象必须执行。政协的监督虽是民主监督的一种形式，但其主体是民主党派。因此，人民监督员制度法制化过程中，在具体的制度设计方面，也要注意人民监督员制度与其他监督制度的区别，使其能够相互独立，发挥各自的职能。
3、有效性原则
在人民监督员制度试点过程中，有的地区检察机关仅仅将其作为一种摆设。从而使人民监督员民主监督的作用没有发挥出来，使该制度受到了一定程度的质疑。因此，人民监督员制度法制化必须解决这一问题，保证人民监督员制度的有效实施，这也是人民监督员制度法制化的初衷与动因之一。
根据有效性原则的要求，首先。人民监督员的监督范围要扩大，不能只局限于检察机关直接立案侦查的拟作不诉、拟作撤案、被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定等“三类案件”。除此之外，其他如检察机关处理的所有公诉案件、民刑事案件都可纳入监督范围。因为人民监督员制度产生的初衷就是实现对监督者的监督，因此，凡属于作为法律监督者的人民检察院权限范围内的事项，均可以纳入人民监督员的监督范围。
其次，有效性原则要求人民监督员的监督意见要获得认真对待。人民监督员的民主监督本质上属于人民群众监督，是社会监督的一种，加之不要求人民监督员一定要具有相应的法律知识，因此法律不可能赋予人民监督员的监督意见具有法律强制力。但这并不意味着人民监督员的监督意见可有可无，毫无效力，否则人民监督员制度将最终流于形式。因此。必须保证人民监督员的监督意见的有效性。对此，在制度设计上，根据现行检察机关体制框架，可以考虑由检察长审查并提出意见，如果检察长不采纳人民监督员监督意见。则可以由人民监督员多数同意后独立提交检察委员会讨论决定。如果多数人民监督员对检察委员会的决定仍有异议的，可否提请上一级人民检察院复核?对此，在试点过程中，有的地区是这么实行的，如四川省。但是笔者认为，这样处理不利于案件的尽快解决，也加重上级检察院的工作负担，可操作性不大，因此必须立足于本级院，可以考虑在本级院的制度设计上更科学一些。
再次，有效性原则还要求要保证检察机关检察权的正常行使，不因人民监督员行使监督权而受到无效率的或者不正当的干扰。因此，要将人民监督员的监督设计为事后监督，即在检察权行使终结之后的监督，从而保证检察权的一贯运行。
4、程序性原则
法律是实体与程序的统一，这就如同哲学上讲内容与形式的关系一样。大体说来，权利义务属于实体性的问题，而权利义务行使或履行的时间、地点、方式、方法、步骤，则属于程序性问题。虽然人们习惯于将法律区分为实体法与程序法，但实体法中同样有程序性的规定，而程序法中也不泛实体性的内容。人民监督员制度作为法律运行制度中的一个范畴，无疑更加强调程序性价值。因此，人民监督员制度法制化必须坚持程序性原则。
坚持程序性原则，首先要求人民监督员的选任、去留，人民监督员机构的设置要有一个良好的程序保障。什么样的人可以担任人民监督员，通过什么途径担任人民监督员，在什么情况下可以或者必须去职，通过什么途径去职，人民监督员机构如何设置等等诸如此类的问题，都必须有明确而严格的程序规定。
坚持程序性原则，还要求人民监督员监督权的行使也要有一个良好的程序保障。比如，监督程序在什么条件下可以启动，由谁来启动要有程序规范；人民监督员如何评议案件，如何形成监督意见要有程序规范；对监督意见如何处理要有程序规范等等。
三、人民监督员制度立法的基本内容
总体说来，人民监督员制度立法应该包括两个方面的内容，其一是人民监督员作为一种民主监督机构的组织立法；其二是人民监督员行使民主监督权利的程序立法。下面，笔者分而述之。
1、人民监督员的组织立法
这一部分主要解决人民监督员作为民主监督机构的地位、构成与设置，人民监督员的来源(或构成)与产生。人民监督员的任职条件与去职条件、任期，人民监督员的职责与权限等问题。
首先，要明确人民监督员对检察机关工作的监督属于人民群众行使民主权利的民主监督，它不同于国家权力机关的监督，同时也有别于政党监督、政协监督等。
人民监督员作为民主监督机构，其人数应是法定的。以七至九人为宜，另外，参照日本检察审查会的做法，可以配备候补人员。人民监督员机构可以由人民监督员选举召集人一名，负责日常工作的召集。
这里还要明确人民监督员机构的设置。笔者认为，由人民监督员对案件全部阅卷决定是否进行监督是不可能也是不必要的。因此应设立人民监督员办公室，由其工作人员(人民监督员委派)负责统一了解和汇总媒体、群众来信来访报案人控告人的意见、检察机关转交的材料等并进行初步处理，再由人民监督员集体讨论具体案件，决定是否需要启动监督程序。人民监督员的机构设在何处?有人认为。宜在人民代表大会常务委员会相关机构中设立人民监督员办公室。笔者认为，这样处理并不利于人民监督员开展工作，相反，将人民监督员员设在检察机关更好一些。
人民监督员机构是否要进行层级设置?笔者认为，一方面，监督员机构要各自独立，不要进行上下层级设置，不应有任何隶属关系。另一方面，考虑到我国目前上下级检察机关处理案件的范围不同，因此在各级检察机构之中，均应设立人民监督员机构。
其次，要明确人民监督员的来源与产生途径。关于人民监督员的来源，有人主张主要应在同级人民代表和政协委员，机关、企事业单位的纪检监察部门中选举或推荐产生人民监督员，这样可以保证一定的广泛性与专业性。还有人主张将人民监督员制度和人大代表监督制度相衔接。但是反对意见认为，各级领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督员，因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作；人大代表担任人民监督员也不宜过多，因为人大代表本身拥有法定监督权限和职责。因此，人民监督员应当主要从企事业单位、律师协会、工会、妇联、普通公民等群体中产生。笔者同意后者意见。除了前述理由之外，还需特别强调指出的是：第一、人民监督员制度是民主制度的产物，因此不能为任何 可能背离这一精神的做法让路。第二、人民监督员监督的实质在于以普通民众的法律情感对检察机关的工作进行监督，它不是专业性质的监督，因此它不需要强调人民监督员必须具有法律专业知识或者法律教育背景。
关于人民监督员的产生途径，应该通过选举产生，最好是由选区的选民普选，在目前条件不成熟的情况下，可以考虑由各级人大代表以真正的自由投票选举产生。候选人的产生可以由各选区或社区推荐或当事人自荐。有人认为，应该对人民监督员产生程序也予以明确和细化，应当有最基本的候选、公告、异议、确认以及更换程序。笔者认为，关于选举程序可以适用《选举法》的规定而不用另行规定。
再次，关于人民监督员的任职条件、去职条件以及任期等应有明确规定。关于任职条件，可以先用积极的方式规定担任人民监督员必须具备的条件，再以否定的方式规定哪些人没有资格担任人民监督员。这里特别指出的是，具有公务员身份的人员不宜参加选举，理由前已述及；与拟监督的检察机关的工作人员有近亲属关系的也不宜参加选举。关于去职条件，应以肯定的方式规定当出现哪些情况时必须去职。关于任期，以一年左右为宜，不宜过长。
又次，关于人民监督员的职责与权限。笔者认为，应借鉴日本检查审查会的做法，赋予人民监督员两个方面的职权：一是案件监督，二是对检察业务提出改进建议。就第一点而言，必须明确监督案件的范围。对此，前已述及，不应只限于检察机关直接受理侦查案件，举凡检察机关处理的案件均应列入监督范围，以更好地实现对检察权的监督。
不要赋予人民监督员的监督意见以法律强制力，这是由这种监督方式的非专业性、群众性决定的。
最后，要明确规定人民监督员职务活动经费的来源。
2、人民监督员行使监督权的程序立法
这一部分主要解决人民监督员行使监督权利、履行监督职责的程序问题，包括监督案件的来源、监督程序的启动、案件审查、评议与表决、监督意见的处理等程序方面问题。
关于案件来源，其范围可以规定得宽泛一些。凡是检察机关主动移交的案件，人民群众举报、上访的案件，当事人申诉的案件，社会舆论或新闻媒体报道质疑的案件，只要人民监督员办公室认为有必要提起监督程序的，均可以作为监督案件，但已经被人民监督员处理过的案件除外。
关于人民监督员监督程序的启动，笔者认为，可以通过以下三种方式进行。第一种是控告人、检举人、请求人或者受害人向人民监督员机构提出书面申请。对申请不应设置时间限制，但应设置次数限制，即对同一案件人民监督员机构已经做出决定的，不能再次提出申请。第二种是根据职权进行，即在没有申请人的情况下，人民监督员机构依据新闻、申告、或者其它检举材料，经过人民监督员成员过半数同意后，依照职权开始审查。第三种是对由检察机关主动提请监督的案件，人民监督员机构也应当启动监督程序。
关于案件的审查、评议与表决程序。笔者认为，案件审查、评议与表决程序以不公开为宜，审查应由人民监督员各自独立进行，审查时可以向检察机关工作人员询问相关问题；评议可以是人民监督员各自独立进行的。也可以是集体评议；表决实行票决制，以多数意见为为人民监督员机构的集体意见，但少数人的意见也应记录在案。
人民监督员对案件进行审查、评议、表决，可以定期进行，每月一次为宜，不应过于频繁，这是由人民监督员非专职性质决定的。日本的《检察审查会法》规定检察审查会每年3、6、9、12月的15号召开会议，这种做法可以借鉴。
关于人民监督机构监督意见的处理。目前的做法是不赋予监督意见以法律强制力，但如果不同意人民监督员决议的，应该由检察委员会集体讨论决定，而且。如果人民监督员不同意检察委员会决定。还可以向上一级检察机关提请复核，上一级检察机关必须复核并反馈结果。笔者赞同不赋予监督意见以法律强制力，因为这是由人民监督员的监督性质决定的。这是一种非权力机关的监督。非专业性质的监督员。但是，笔者不赞同由上一级检察机关进行复核的做法，因为这样将加重上级检察机关的工作负担，尤其是在扩大人民监督员的监督范围之后，因此不具有可操作性。为了使人民监督员的监督意见受到认真对待，可以考虑的是强化本级检察机关对监督意见的反馈程序。比如，可以规定对于监督意见，应由检察长决定是否采纳，如果不采纳或者不完全采纳，应提供书面的理由。对检察长的不采纳决议，人民监督员机构可以在绝对多数票赞同的情况下直接提请本级检察委员会复核。
本文虽然经过长时间的准备与写作，但仍然是一个未完成稿，其中尤其缺少关于人民监督员制度法制化的必要性方面的论述。这一问题看似不言自明，实则仍有研究的必要。简单地说，人民监督员制度法制化的意义在于：第一、人民监督员制度是国家基本司法制度中一重要组成部分，必须法制化。第二、法制化可保障人民监督员制度有序且有效地实施。第三、法制化有利于集思广益，进一步完善人民监督员制度。第四、法制化有利于民众的广泛参与，使此制度落到实处。
关键词：人民监督员；刑事诉讼；法制化
自从2003年以来，人民监督员制度由试点进而在全国铺开，取得了很大成效，同时也暴露了诸多问题，并受到了一些方面的质疑。在这一背景下。如何完善这一制度，发扬光大其成功之处，改进弥补其不足之处，便成为人们面临的重大课题。人民监督员制度法制化是被提出的对策之一。笔者赞同这一对策，但人们就此对策的具体方面还论述不多、研究不深，难为法制实践提供强有力的理论支撑。因此，笔者不揣浅陋，就下述几个问题提出自己的意见，以就教于大方之家，共同促进这一制度的健康发展。
一、人民监督员制度法制化的内涵
人们提出了“人民监督员制度法制化”这一提法，却对这一提法的具体涵义语焉不详，因此，笔者认为，有必要首先确定人民监督员制度法制化这一概念的内涵。
在我国，一般认为，“法制”这一概念有两个方面的含义，其一是从静态上讲，指一个国家的法律和制度；其二是从动态上讲，指一个国家的立法、司法、执法、守法和法律监督的机制及全部过程。与“法制”这一概念相比，“法制化”无疑更具动态的涵义，它应该是指将社会生活的某一方面纳入法律的全部过程或领域进行调节与规制。据此而言，“人民监督员制度法制化”这一概念就应该是指将人民监督员对检察机关的监督活动纳入法制轨道进行规制与调节，其具体环节包括制定、实施相应的法律，如《人民监督员法》等。
但是，笔者认为，前段所述仅仅是“人民监督员制度法制化”这一概念的表面涵义，它并没有指出人民监督员制度法制化的价值、内容、机制等深层次的问题，因而是不完整不全面的。虽然，有人认为，“法制”一词是中性的。仅仅描述法律制度本身，不包含任何特定的价值。但是，笔者认为，从人类历史发展趋势看，法制总是与社会同步发展的，这不仅体现在伴随着人类社会的发展，法制总是从比较简单的模式发展为更为复杂的模式，还体现在任何社会的法律制度，总是与当时代的社会主流精神、主流意识相一致的。今天，我们将“建设社会主义民主，加强社会主义法制”作为国家的建设目标之一，就充分说明，我们今天所谓的法制，必须是蕴含民主精髓的法制；我们今天所谓的“法制化”也必然是蕴含民主精髓的法制化。据此，人民监督员制度的法制化，就决不是由最高立法机关制定一部相关法律并在实际社会生活中加以贯彻实施这么简单，它应包括整个人民监督员制度之良性设计、有效运行的全部内容，包括人民监督员制度法制化途径的民主性，制度内容的民主性、运行机制的民主性等等。惟有如此，也才能与人民监督员制度相契合，因为人民监督员制度本身就是在现代司法民主的土壤中产生的，也是现代司法民主理念的体现。可见，必须对“人民监督员制度法制化”进行价值取向上的理解，否则将无法把握这一概念的精髓。
民主化的法制或者说浸透着民主精神的法制实际上就是我们今天所极力倡导的“法治”。由此，在今天的语境中，人民监督员制度法制化实际上也就是人民监督员制度的法治化。这就意味着人民监督员制度法制化就是将人民监督员制度放置于法治的框架下进行构建和运行，意味着举凡现代法治所追求的精神，必为人民监督员制度所宗；举凡现代法治所具有的特征，必为人民监督员制度所有。同时，这也意味着，人民监督员制度法制化不是一朝一夕能够完成的，它必受我国整体社会生活法治化程度状况制约，并随着我国整体社会生活法治化程度的提高而提高。
二、人民监督员制度立法的基本原则
人民监督员制度法制化涉及到广泛的内容，就当下而言，其最重要者莫过于制定一部符合现行体制框架和我国实际情况的相关法律。这是人民监督员制度法制化的既现实又关键的步骤。比如，有人认为，随着试点工作的开展，在取得经验和实效的基础上，最高人民检察院应该积极向国家立法机关提出立法建议，制定具有法律地位的《人民监督员法》。下面，笔者将就这一立法的相关原则进行论述。
1、民主性原则
人民监督员制度法制化必须保证人民监督员制度的民主性，这既是由人民监督员制度的本质决定的，我国的根本社会制度决定的。前已述及，人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，是现代司法民主产物与体现，是社会权利对国家权力进行制衡的一种制度设计，属于民主监督的范畴。在我国，它还是人民群众当家作主的具体体现，是宪法确立的社会主义民主制的具体体现。同时。民主性也是人民监督员制度赢得社会公信力，得到人民群众认可的保障。可见，民主性是人民监督员制度的本质。
民主性原则必然要体现在人民监督员制度法制化的具体制度设计当中。比如，在人民监督员产生问题上，可以考虑由选区的选民通过民主选举产生，从而改变现行的由检察机关进行聘任的做法。在监督实施的问题上，可以考虑实行独立审议制和票决制，前者要求由人民监督员自行对案件进行独立判断，后者要求对案件的最终意见以多数人的意见为准，但少数意见也要一并记录在案。在人民监督员的任期方面，不宜过长，并规定不可连任，具体期限可以考虑以半年或一年为期。这样处理。能够保证更多的民众有机会参加到人民监督员的行例，也可以避免由于长期任职而产生的种种弊端。
当然。民主性的真正实现，还有赖于比人民监督员制度更为基础的制度的有效运行，比如选举制度能够保证选民真正按着自己的意愿投票，而不再出现所谓等额选举或指定投特定人投票的笑话。
2、独立性原则
人民监督员制度法制化必须保证人民监督员制度的独立性，这是该制度得以有效运行的关键，也是正确处理检察机关的检察权与人民监督员的监督权二者关系的关键。
就人民监督员制度有效运行方面来讲，独立性原则主要是要求人民监督员要独立于检察机关。首先，人民监督员的任职要具有独立性，应该由独立于检察权之外的权利产生。其次，人民监督员的去留也要具有独立性，不受检察权影响。再次，人民监督员行使权利的方式与过程要具有独立性，即人民监督员的监督是检察机关办案过程中的一个独立环节：(1)在监督程序的启动、继续与结束问题上要具有独立性，由人民监督员决定而不由检察机关决定；(2)对案件的评议要有独立性，人民监督员对案件独立判断，检察机关人员不需要参加案件评议，即使参加，也只能是介绍案情和适用法律的情况，而不能提出影响人民监督员独立判断的意见。又次，人民监督员行使监督权的经费要有独立的来源。人民监督员履行 职务、进行监督活动，不可避免需要必要的经费支持，目前这些经费是由检察机关承担，这种设置显然不利于人民监督员行使监督权利。
就正确处理检察机关的检察权与人民监督员的监督权二者关系来讲，要注意人民监督员监督权利的行使不要影响检察权的独立运行。因此，一方面要把人民监督员的监督列为检察机关办案过程中的一个独立环节，另一方面也要考虑不将其列为中间环节，而是作为最后环节。这样既保证了在具体案件处理过程中检察权的一贯行使，也可以保证对检察权行使的事后监督。
独立性原则还要求人民监督员的监督与其他监督方式相区别。显而易见，人民监督员的民主监督与人大的监督、政协的监督均不同。人大的监督是权力机关的监督，具有强制性，被监督对象必须执行。政协的监督虽是民主监督的一种形式，但其主体是民主党派。因此，人民监督员制度法制化过程中，在具体的制度设计方面，也要注意人民监督员制度与其他监督制度的区别，使其能够相互独立，发挥各自的职能。
3、有效性原则
在人民监督员制度试点过程中，有的地区检察机关仅仅将其作为一种摆设。从而使人民监督员民主监督的作用没有发挥出来，使该制度受到了一定程度的质疑。因此，人民监督员制度法制化必须解决这一问题，保证人民监督员制度的有效实施，这也是人民监督员制度法制化的初衷与动因之一。
根据有效性原则的要求，首先。人民监督员的监督范围要扩大，不能只局限于检察机关直接立案侦查的拟作不诉、拟作撤案、被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定等“三类案件”。除此之外，其他如检察机关处理的所有公诉案件、民刑事案件都可纳入监督范围。因为人民监督员制度产生的初衷就是实现对监督者的监督，因此，凡属于作为法律监督者的人民检察院权限范围内的事项，均可以纳入人民监督员的监督范围。
其次，有效性原则要求人民监督员的监督意见要获得认真对待。人民监督员的民主监督本质上属于人民群众监督，是社会监督的一种，加之不要求人民监督员一定要具有相应的法律知识，因此法律不可能赋予人民监督员的监督意见具有法律强制力。但这并不意味着人民监督员的监督意见可有可无，毫无效力，否则人民监督员制度将最终流于形式。因此。必须保证人民监督员的监督意见的有效性。对此，在制度设计上，根据现行检察机关体制框架，可以考虑由检察长审查并提出意见，如果检察长不采纳人民监督员监督意见。则可以由人民监督员多数同意后独立提交检察委员会讨论决定。如果多数人民监督员对检察委员会的决定仍有异议的，可否提请上一级人民检察院复核?对此，在试点过程中，有的地区是这么实行的，如四川省。但是笔者认为，这样处理不利于案件的尽快解决，也加重上级检察院的工作负担，可操作性不大，因此必须立足于本级院，可以考虑在本级院的制度设计上更科学一些。
再次，有效性原则还要求要保证检察机关检察权的正常行使，不因人民监督员行使监督权而受到无效率的或者不正当的干扰。因此，要将人民监督员的监督设计为事后监督，即在检察权行使终结之后的监督，从而保证检察权的一贯运行。
4、程序性原则
法律是实体与程序的统一，这就如同哲学上讲内容与形式的关系一样。大体说来，权利义务属于实体性的问题，而权利义务行使或履行的时间、地点、方式、方法、步骤，则属于程序性问题。虽然人们习惯于将法律区分为实体法与程序法，但实体法中同样有程序性的规定，而程序法中也不泛实体性的内容。人民监督员制度作为法律运行制度中的一个范畴，无疑更加强调程序性价值。因此，人民监督员制度法制化必须坚持程序性原则。
坚持程序性原则，首先要求人民监督员的选任、去留，人民监督员机构的设置要有一个良好的程序保障。什么样的人可以担任人民监督员，通过什么途径担任人民监督员，在什么情况下可以或者必须去职，通过什么途径去职，人民监督员机构如何设置等等诸如此类的问题，都必须有明确而严格的程序规定。
坚持程序性原则，还要求人民监督员监督权的行使也要有一个良好的程序保障。比如，监督程序在什么条件下可以启动，由谁来启动要有程序规范；人民监督员如何评议案件，如何形成监督意见要有程序规范；对监督意见如何处理要有程序规范等等。
三、人民监督员制度立法的基本内容
总体说来，人民监督员制度立法应该包括两个方面的内容，其一是人民监督员作为一种民主监督机构的组织立法；其二是人民监督员行使民主监督权利的程序立法。下面，笔者分而述之。
1、人民监督员的组织立法
这一部分主要解决人民监督员作为民主监督机构的地位、构成与设置，人民监督员的来源(或构成)与产生。人民监督员的任职条件与去职条件、任期，人民监督员的职责与权限等问题。
首先，要明确人民监督员对检察机关工作的监督属于人民群众行使民主权利的民主监督，它不同于国家权力机关的监督，同时也有别于政党监督、政协监督等。
人民监督员作为民主监督机构，其人数应是法定的。以七至九人为宜，另外，参照日本检察审查会的做法，可以配备候补人员。人民监督员机构可以由人民监督员选举召集人一名，负责日常工作的召集。
这里还要明确人民监督员机构的设置。笔者认为，由人民监督员对案件全部阅卷决定是否进行监督是不可能也是不必要的。因此应设立人民监督员办公室，由其工作人员(人民监督员委派)负责统一了解和汇总媒体、群众来信来访报案人控告人的意见、检察机关转交的材料等并进行初步处理，再由人民监督员集体讨论具体案件，决定是否需要启动监督程序。人民监督员的机构设在何处?有人认为。宜在人民代表大会常务委员会相关机构中设立人民监督员办公室。笔者认为，这样处理并不利于人民监督员开展工作，相反，将人民监督员员设在检察机关更好一些。
人民监督员机构是否要进行层级设置?笔者认为，一方面，监督员机构要各自独立，不要进行上下层级设置，不应有任何隶属关系。另一方面，考虑到我国目前上下级检察机关处理案件的范围不同，因此在各级检察机构之中，均应设立人民监督员机构。
其次，要明确人民监督员的来源与产生途径。关于人民监督员的来源，有人主张主要应在同级人民代表和政协委员，机关、企事业单位的纪检监察部门中选举或推荐产生人民监督员，这样可以保证一定的广泛性与专业性。还有人主张将人民监督员制度和人大代表监督制度相衔接。但是反对意见认为，各级领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督员，因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作；人大代表担任人民监督员也不宜过多，因为人大代表本身拥有法定监督权限和职责。因此，人民监督员应当主要从企事业单位、律师协会、工会、妇联、普通公民等群体中产生。笔者同意后者意见。除了前述理由之外，还需特别强调指出的是：第一、人民监督员制度是民主制度的产物，因此不能为任何 可能背离这一精神的做法让路。第二、人民监督员监督的实质在于以普通民众的法律情感对检察机关的工作进行监督，它不是专业性质的监督，因此它不需要强调人民监督员必须具有法律专业知识或者法律教育背景。
关于人民监督员的产生途径，应该通过选举产生，最好是由选区的选民普选，在目前条件不成熟的情况下，可以考虑由各级人大代表以真正的自由投票选举产生。候选人的产生可以由各选区或社区推荐或当事人自荐。有人认为，应该对人民监督员产生程序也予以明确和细化，应当有最基本的候选、公告、异议、确认以及更换程序。笔者认为，关于选举程序可以适用《选举法》的规定而不用另行规定。
再次，关于人民监督员的任职条件、去职条件以及任期等应有明确规定。关于任职条件，可以先用积极的方式规定担任人民监督员必须具备的条件，再以否定的方式规定哪些人没有资格担任人民监督员。这里特别指出的是，具有公务员身份的人员不宜参加选举，理由前已述及；与拟监督的检察机关的工作人员有近亲属关系的也不宜参加选举。关于去职条件，应以肯定的方式规定当出现哪些情况时必须去职。关于任期，以一年左右为宜，不宜过长。
又次，关于人民监督员的职责与权限。笔者认为，应借鉴日本检查审查会的做法，赋予人民监督员两个方面的职权：一是案件监督，二是对检察业务提出改进建议。就第一点而言，必须明确监督案件的范围。对此，前已述及，不应只限于检察机关直接受理侦查案件，举凡检察机关处理的案件均应列入监督范围，以更好地实现对检察权的监督。
不要赋予人民监督员的监督意见以法律强制力，这是由这种监督方式的非专业性、群众性决定的。
最后，要明确规定人民监督员职务活动经费的来源。
2、人民监督员行使监督权的程序立法
这一部分主要解决人民监督员行使监督权利、履行监督职责的程序问题，包括监督案件的来源、监督程序的启动、案件审查、评议与表决、监督意见的处理等程序方面问题。
关于案件来源，其范围可以规定得宽泛一些。凡是检察机关主动移交的案件，人民群众举报、上访的案件，当事人申诉的案件，社会舆论或新闻媒体报道质疑的案件，只要人民监督员办公室认为有必要提起监督程序的，均可以作为监督案件，但已经被人民监督员处理过的案件除外。
关于人民监督员监督程序的启动，笔者认为，可以通过以下三种方式进行。第一种是控告人、检举人、请求人或者受害人向人民监督员机构提出书面申请。对申请不应设置时间限制，但应设置次数限制，即对同一案件人民监督员机构已经做出决定的，不能再次提出申请。第二种是根据职权进行，即在没有申请人的情况下，人民监督员机构依据新闻、申告、或者其它检举材料，经过人民监督员成员过半数同意后，依照职权开始审查。第三种是对由检察机关主动提请监督的案件，人民监督员机构也应当启动监督程序。
关于案件的审查、评议与表决程序。笔者认为，案件审查、评议与表决程序以不公开为宜，审查应由人民监督员各自独立进行，审查时可以向检察机关工作人员询问相关问题；评议可以是人民监督员各自独立进行的。也可以是集体评议；表决实行票决制，以多数意见为为人民监督员机构的集体意见，但少数人的意见也应记录在案。
人民监督员对案件进行审查、评议、表决，可以定期进行，每月一次为宜，不应过于频繁，这是由人民监督员非专职性质决定的。日本的《检察审查会法》规定检察审查会每年3、6、9、12月的15号召开会议，这种做法可以借鉴。
关于人民监督机构监督意见的处理。目前的做法是不赋予监督意见以法律强制力，但如果不同意人民监督员决议的，应该由检察委员会集体讨论决定，而且。如果人民监督员不同意检察委员会决定。还可以向上一级检察机关提请复核，上一级检察机关必须复核并反馈结果。笔者赞同不赋予监督意见以法律强制力，因为这是由人民监督员的监督性质决定的。这是一种非权力机关的监督。非专业性质的监督员。但是，笔者不赞同由上一级检察机关进行复核的做法，因为这样将加重上级检察机关的工作负担，尤其是在扩大人民监督员的监督范围之后，因此不具有可操作性。为了使人民监督员的监督意见受到认真对待，可以考虑的是强化本级检察机关对监督意见的反馈程序。比如，可以规定对于监督意见，应由检察长决定是否采纳，如果不采纳或者不完全采纳，应提供书面的理由。对检察长的不采纳决议，人民监督员机构可以在绝对多数票赞同的情况下直接提请本级检察委员会复核。
本文虽然经过长时间的准备与写作，但仍然是一个未完成稿，其中尤其缺少关于人民监督员制度法制化的必要性方面的论述。这一问题看似不言自明，实则仍有研究的必要。简单地说，人民监督员制度法制化的意义在于：第一、人民监督员制度是国家基本司法制度中一重要组成部分，必须法制化。第二、法制化可保障人民监督员制度有序且有效地实施。第三、法制化有利于集思广益，进一步完善人民监督员制度。第四、法制化有利于民众的广泛参与，使此制度落到实处。