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摘 要：人民监督员制度是2003年9月起在中国实行的、检察机关通过从社会选任具有代表性的人士，对检察机关的执法活动进行监督的制度。从几年来的试点工作中，我们看到，人民监督员制度的一些问题还需进一步完善。
关键词:人民监督员
人民监督员制度，是指检察机关根据机关、团体、企事业单位的推荐，聘用具有良好的政治素质和较高的政策法律水平的社会各界人士担任人民监督员，依照人民监督员程序，对检察机关的法律活动进行外部监督的一项制度。人民监督员制度从其产生付诸实践之日起就显示出其强大的生命力和优越性，是检察机关坚持立检为公、执法为民，实践“三个代表”重要思想的重要体现，是加强检察队伍建设、保证查办职务犯罪工作健康发展的重要举措，体现了法律的公正、公平、公开和社会正义。但是，同任何新生事物一样，人民监督员制度不可避免地存在一个逐步发展和不断完善的过程。
一、人民监督员制度的意义
人民监督员制度，是要通过公众的广泛参与，进而加强司法的民主性，提高公众的法律素养，促进对司法的信任感。我国宪法以国家根本大法的形式确立了我国实行人民代表大会制度的根本政治制度，明确规定国家的一切权利属于人民，必须接受人民的监督，自觉地把检察工作置于人民的监督之下，是我国的国体和政体所决定的。
（一）人民监督员制度通过扩大公众的参与程度，体现了《宪法》保障人权的思想
人民监督员制度通过公众的直接参与，实现了司法中的人民当家做主，公众的民主意识得到了培养和实现。另外对公众法律意识方面的教育价值更为明显。公众作为人民监督员亲自参加司法活动，这与抽象、枯燥的法律条文学习相比，无疑对公众法律知识的增加和法律意识的提高更有裨益。
（二）人民监督员制度对于公众更大的价值，还在于促进公众对司法的信任感
客观存在的司法腐败和司法不公，对司法权威及公众信任感造成了损害，人民监督员制度通过公众参与司法活动，增强公众对司法权威的信任，更具有重大的现实意义。
二、人民监督员制度在实践中存在问题，亟需完善和发展
人民监督员制度在实践中，其重要性和必要性日渐突现，并显示了强大的生命力。但由于一个新生事物的出现必然要面临许多问题的，所以人们对其认识同样需要一个逐步深化、由不自觉到自觉的渐进过程。笔者针对人民监督员制度在实践中存在的六方面问题，进行了分析、研究，并提出解决方案如下：
（一）检察机关与人民监督员的关系问题
检察机关与人民监督员二者就是一种制约与被制约的统一体，所谓制约是指人民监督员是监督者，行使的是监督权，检察机关处于被监督的地位，是接受制约的对象。在这里要克服两种偏见：一是要克服将二者看作对立关系的偏见，否则检察人员会出现逆反心理，对这一制度的实施产生抵触；二是克服将二者认为是配合关系的偏见，否则检察人员将产生利用心态，失去制度应有的监督作用。所谓统一体是二者要共同承担起依法惩治犯罪、保障人权、公正执法的责任，但不应将二者关系变成一家人、说一家话，而应看作为促进法治建设的同路人，是讲法律话的共言人。
（二）检察机关与人民监督员的权力问题
定位人民监督员的监督权力需要弄清人民监督员制度的产生由来。人民监督员制度在很大程度上是在质疑检察机关的“监督者由谁来监督”的理论背景下产生的。一些人提出：检察机关监督别人，谁来监督检察机关？这主要指的就是查办职务犯罪工作。因此，检察机关必须正视查办职务犯罪工作中存在的问题，要用实际行动和实际效果来认真回答“谁来监督检察机关”的问题。对直接侦查的案件实行人民监督员制度，目的就是要在检察环节建立起有效的外部监督机制，从制度上保证各项检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使”。依法独立行使检察权是宪法赋予检察机关的权力，检察机关享有对案件的终结权，最终检察机关要对案件的质量负责，对具体案件的法律效果、社会效果、政治效果负责，所以检察机关一方面要重视、尊重人民监督员的意见，使这一制度不流于形式，另一方面又要严格依法办案。人民监督员的权力体现为对检察机关及所办案件的制约权、建议权、请求复核权、提请人大否决权，只有明确了二者的职权才能摆正各自的位置、行使好各自的权力。
（三）检察机关与人民监督员的体系问题
原则上讲二者从组织形式上应是并列的两套体系，人民监督员的产生，监督权的授予不应来自于接受监督的检察院。检察机关的体系是明确的，有检察院组织法的定位，但人民监督员的组织形式并不规范，无论是现行的如人民监督员被检察机关聘任制、选任制都不妥善，被监督的检察机关自行聘任、发聘书或虽经一定办法产生由检察机关发证书的形式都有缺陷，在这种形式授权下的人民监督员到检察院来履行职责，都是一种客情，按中国人的习俗是客随主便，人民监督员应对派出机关负责而不是对被监督的检察机关负责。根据司法实践我认为较可行的方案是，人民监督员应由同级人大主任和政协主席共同颁发任命证书。我国人民代表大会是国家权力机关，有权对一府两院的工作实施监督，由人大代表担任人民监督员对检查机关直接受理侦查案件实施监督，正是这种监督权的具体体现。 中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，依据中国共产党同各民主党派和无党派人士“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。人大代表和政协委员由选举产生，具有广泛的代表性，可以集中代表人民的要求。被任命的人民监督员名单应登报通告，晓谕社会。
（四）人员监督员任职期限问题
人民监督员的任期较长，在长期与检察机关打交道过程中，难免会在监督者和被监督者之间除了监督关系外，有人情和面子问题，这必然会影响到监督的实施。另外，长期担任人民监督员职务，也可能影响到人民监督员自身的工作和生活，削弱其监督的积极性。因此可以将人民监督员的任期缩短为一年，这既可以避免过长的任期影响到人民监督员的工作和生活，也避免长时间的任期带来的负面因素。单纯从操作的角度看，人民代表大会和政协会议一年召开一次，既可以总结上一年人民监督员工作的情况，也可以产生新一届的人民监督员，在人民代表和政协委员集中开会期间就可以完成组成工作。
（五）监督案件的范围问题
根据高检院的《规定》，人民监督员制度是加强对检察机关直接受理侦查案件的监督，但同时带来的一个问题就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事诉讼中受到了不同的待遇，这似乎于法律面前人人平等不相一致，出现程序不公的问题。检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时，可以有人民监督员出面监督，而其他检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道，这种不一视同仁的做法对犯罪嫌疑人而言，是不公平的。
在监督案件的范围上应该扩大。在取得经验和实效的基础上，最高人民检察院应该积极向国家立法机关提出立法建议，制定具有法律地位的《人民监督员法》，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，体现程序公正的要求。
（六）人民监督员监督工作保障问题
人民监督员制度要独立运行，从监督主体的选任辞免、监督机构的日常管理、监督活动开展等都要有专门部门、专门人员负责，要花费的成本更大，人民监督员保障制度还需要进一步完善。目前，我国人民监督员保障制度呈现经济发达地区和欠发达地区发展不平衡的现状。
为了保证人民监督员制度的有效运行，检察机关应当为人民监督员履行职责提供必要的条件。一是监督工作保障。人民监督员在实施监督时，检察机关作为被监督部门应主动介绍本部门的办案程序及法律规定，抽派业务部门人员协助人民监督员工作。二是程序保障。人民监督员监督程序的启动和运行是实行人民监督员制度的关键，也是人民监督员制度能否取得实效的重要标准。检察机关应根据人民监督员的监督内容，制定切实可行的实施办法，保证监督工作落到实处。三是装备设施保障。为人民监督员提供固定的办公场所、办公用品以及必要的法律法规资料。四是经费保障。承担人民监督员履职所需一切费用以及支付适当津贴等等。但不宜由检察机关承担经费。从监督的独立性考虑，开展人民监督员工作的经费保障应独立于检察机关之外，列入国家财政支付。
参考文献：
［1］刘明祥等:《人民监督员制度若干问题研究》,载《全国检察理論研究工作会议暨第6届年会论文集》, 2005年4月,第676页。
［2］李卫东:《人民监督员制度的实践思考》,载《人民检察》2008年第4期。
［3］左卫民、吴卫军:《人民监督员:理念与制度的深化和发展(1) 》,载《人民检察》2010年第1期。
［4］陈大豪:《人民监督员制度是检察民主的重要举措》,载《检察日报》2010年11月2日,第3版。
［5］谢鹏程:《人民监督员制度的法理基础》,载《检察日报》2009年3月1日,第3版。
（作者通讯地址：广西崇左市江州区人民检察院，广西崇左532200）
关键词:人民监督员
人民监督员制度，是指检察机关根据机关、团体、企事业单位的推荐，聘用具有良好的政治素质和较高的政策法律水平的社会各界人士担任人民监督员，依照人民监督员程序，对检察机关的法律活动进行外部监督的一项制度。人民监督员制度从其产生付诸实践之日起就显示出其强大的生命力和优越性，是检察机关坚持立检为公、执法为民，实践“三个代表”重要思想的重要体现，是加强检察队伍建设、保证查办职务犯罪工作健康发展的重要举措，体现了法律的公正、公平、公开和社会正义。但是，同任何新生事物一样，人民监督员制度不可避免地存在一个逐步发展和不断完善的过程。
一、人民监督员制度的意义
人民监督员制度，是要通过公众的广泛参与，进而加强司法的民主性，提高公众的法律素养，促进对司法的信任感。我国宪法以国家根本大法的形式确立了我国实行人民代表大会制度的根本政治制度，明确规定国家的一切权利属于人民，必须接受人民的监督，自觉地把检察工作置于人民的监督之下，是我国的国体和政体所决定的。
（一）人民监督员制度通过扩大公众的参与程度，体现了《宪法》保障人权的思想
人民监督员制度通过公众的直接参与，实现了司法中的人民当家做主，公众的民主意识得到了培养和实现。另外对公众法律意识方面的教育价值更为明显。公众作为人民监督员亲自参加司法活动，这与抽象、枯燥的法律条文学习相比，无疑对公众法律知识的增加和法律意识的提高更有裨益。
（二）人民监督员制度对于公众更大的价值，还在于促进公众对司法的信任感
客观存在的司法腐败和司法不公，对司法权威及公众信任感造成了损害，人民监督员制度通过公众参与司法活动，增强公众对司法权威的信任，更具有重大的现实意义。
二、人民监督员制度在实践中存在问题，亟需完善和发展
人民监督员制度在实践中，其重要性和必要性日渐突现，并显示了强大的生命力。但由于一个新生事物的出现必然要面临许多问题的，所以人们对其认识同样需要一个逐步深化、由不自觉到自觉的渐进过程。笔者针对人民监督员制度在实践中存在的六方面问题，进行了分析、研究，并提出解决方案如下：
（一）检察机关与人民监督员的关系问题
检察机关与人民监督员二者就是一种制约与被制约的统一体，所谓制约是指人民监督员是监督者，行使的是监督权，检察机关处于被监督的地位，是接受制约的对象。在这里要克服两种偏见：一是要克服将二者看作对立关系的偏见，否则检察人员会出现逆反心理，对这一制度的实施产生抵触；二是克服将二者认为是配合关系的偏见，否则检察人员将产生利用心态，失去制度应有的监督作用。所谓统一体是二者要共同承担起依法惩治犯罪、保障人权、公正执法的责任，但不应将二者关系变成一家人、说一家话，而应看作为促进法治建设的同路人，是讲法律话的共言人。
（二）检察机关与人民监督员的权力问题
定位人民监督员的监督权力需要弄清人民监督员制度的产生由来。人民监督员制度在很大程度上是在质疑检察机关的“监督者由谁来监督”的理论背景下产生的。一些人提出：检察机关监督别人，谁来监督检察机关？这主要指的就是查办职务犯罪工作。因此，检察机关必须正视查办职务犯罪工作中存在的问题，要用实际行动和实际效果来认真回答“谁来监督检察机关”的问题。对直接侦查的案件实行人民监督员制度，目的就是要在检察环节建立起有效的外部监督机制，从制度上保证各项检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使”。依法独立行使检察权是宪法赋予检察机关的权力，检察机关享有对案件的终结权，最终检察机关要对案件的质量负责，对具体案件的法律效果、社会效果、政治效果负责，所以检察机关一方面要重视、尊重人民监督员的意见，使这一制度不流于形式，另一方面又要严格依法办案。人民监督员的权力体现为对检察机关及所办案件的制约权、建议权、请求复核权、提请人大否决权，只有明确了二者的职权才能摆正各自的位置、行使好各自的权力。
（三）检察机关与人民监督员的体系问题
原则上讲二者从组织形式上应是并列的两套体系，人民监督员的产生，监督权的授予不应来自于接受监督的检察院。检察机关的体系是明确的，有检察院组织法的定位，但人民监督员的组织形式并不规范，无论是现行的如人民监督员被检察机关聘任制、选任制都不妥善，被监督的检察机关自行聘任、发聘书或虽经一定办法产生由检察机关发证书的形式都有缺陷，在这种形式授权下的人民监督员到检察院来履行职责，都是一种客情，按中国人的习俗是客随主便，人民监督员应对派出机关负责而不是对被监督的检察机关负责。根据司法实践我认为较可行的方案是，人民监督员应由同级人大主任和政协主席共同颁发任命证书。我国人民代表大会是国家权力机关，有权对一府两院的工作实施监督，由人大代表担任人民监督员对检查机关直接受理侦查案件实施监督，正是这种监督权的具体体现。 中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，依据中国共产党同各民主党派和无党派人士“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。人大代表和政协委员由选举产生，具有广泛的代表性，可以集中代表人民的要求。被任命的人民监督员名单应登报通告，晓谕社会。
（四）人员监督员任职期限问题
人民监督员的任期较长，在长期与检察机关打交道过程中，难免会在监督者和被监督者之间除了监督关系外，有人情和面子问题，这必然会影响到监督的实施。另外，长期担任人民监督员职务，也可能影响到人民监督员自身的工作和生活，削弱其监督的积极性。因此可以将人民监督员的任期缩短为一年，这既可以避免过长的任期影响到人民监督员的工作和生活，也避免长时间的任期带来的负面因素。单纯从操作的角度看，人民代表大会和政协会议一年召开一次，既可以总结上一年人民监督员工作的情况，也可以产生新一届的人民监督员，在人民代表和政协委员集中开会期间就可以完成组成工作。
（五）监督案件的范围问题
根据高检院的《规定》，人民监督员制度是加强对检察机关直接受理侦查案件的监督，但同时带来的一个问题就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事诉讼中受到了不同的待遇，这似乎于法律面前人人平等不相一致，出现程序不公的问题。检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时，可以有人民监督员出面监督，而其他检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道，这种不一视同仁的做法对犯罪嫌疑人而言，是不公平的。
在监督案件的范围上应该扩大。在取得经验和实效的基础上，最高人民检察院应该积极向国家立法机关提出立法建议，制定具有法律地位的《人民监督员法》，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，体现程序公正的要求。
（六）人民监督员监督工作保障问题
人民监督员制度要独立运行，从监督主体的选任辞免、监督机构的日常管理、监督活动开展等都要有专门部门、专门人员负责，要花费的成本更大，人民监督员保障制度还需要进一步完善。目前，我国人民监督员保障制度呈现经济发达地区和欠发达地区发展不平衡的现状。
为了保证人民监督员制度的有效运行，检察机关应当为人民监督员履行职责提供必要的条件。一是监督工作保障。人民监督员在实施监督时，检察机关作为被监督部门应主动介绍本部门的办案程序及法律规定，抽派业务部门人员协助人民监督员工作。二是程序保障。人民监督员监督程序的启动和运行是实行人民监督员制度的关键，也是人民监督员制度能否取得实效的重要标准。检察机关应根据人民监督员的监督内容，制定切实可行的实施办法，保证监督工作落到实处。三是装备设施保障。为人民监督员提供固定的办公场所、办公用品以及必要的法律法规资料。四是经费保障。承担人民监督员履职所需一切费用以及支付适当津贴等等。但不宜由检察机关承担经费。从监督的独立性考虑，开展人民监督员工作的经费保障应独立于检察机关之外，列入国家财政支付。
参考文献：
［1］刘明祥等:《人民监督员制度若干问题研究》,载《全国检察理論研究工作会议暨第6届年会论文集》, 2005年4月,第676页。
［2］李卫东:《人民监督员制度的实践思考》,载《人民检察》2008年第4期。
［3］左卫民、吴卫军:《人民监督员:理念与制度的深化和发展(1) 》,载《人民检察》2010年第1期。
［4］陈大豪:《人民监督员制度是检察民主的重要举措》,载《检察日报》2010年11月2日,第3版。
［5］谢鹏程:《人民监督员制度的法理基础》,载《检察日报》2009年3月1日,第3版。
（作者通讯地址：广西崇左市江州区人民检察院，广西崇左532200）