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改革开放以来,伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化的快速发展,一些村庄出现了“外扩内空”、“人去屋空”、“屋旧且危”的“空心村”现象。“空心村”问题受到我国政府和学者的高度关注,被视为新三农问题,是当前摆在我国现代化建设和两个百年奋斗目标前必须跨越的障碍。中央“一号文件”连续几年提出开展农村土地整治工作,为解决“空心村”问题提供了解决思路和目标要求。各地政府对“空心村”改造进行了积极探索和实践,产生了“村庄兼并”、“原址改造”、“生态移民”等成功经验,但也出现了一些问题。 文章指出,“空心村”是由于农村宅基地流转不畅、村庄建设规划滞后、农民思想观念陈旧、工业经济快速发展等原因,农村出现的村庄面积无限扩大、建造新房不拆旧房、新建房屋向村庄外部无序扩展、村庄中心大量废旧房闲置的现象。“空心村”改造是指在完善农村发展规划,加强村庄管理的基础上,采用工程技术等措施对发生空心化的村庄进行的整合改造,以提高用地效率,改善人居环境,提升村庄整体竞争力。文章以经济欠发达丘陵地区的A县“空心村”改造为例,指出政府的行为动因是解放农村生产力、盘活闲置土地、满足各方面的利益诉求;行为方式有三种,引导按照规划实施、制定改造标准规范实施、采取措施保障实施;政府行为的主要缺陷为存在错误的政绩观、“两规”不融合、资金投入不足、农民参与度低。经济欠发达丘陵地区政府在“空心村”改造中的职能定位是服务型政府,要坚持因地制宜、集约用地、农民自愿的原则,通过完善规划布局、完善农民参与和决策机制、提高政府服务和保障能力、加强农村宅基地管理、构建多元化的改造投资机制、培育和构建农村发展新环境等措施完善政府行为,推动“空心村”改造。 以往的学者们大多从“空心村”问题的形成与破解的角度研究,侧重考察“空心村”改造的宏观问题,重点分析“空心村”问题产生原因、不利影响以及解决办法等,而对“空心村”改造中政府职能定位研究的较少。政府是“空心村”改造的主要领导者、政策制定者、直接参与者,其行为对改造的成败起决定性影响。本研究有助于厘清政府在“空心村”改造中的行为边界,明确服务型政府的职能定位,弥补政府在“空心村”改造中的行为缺陷,建立科学合理的“空心村”改造政府行为体系,提高政府的工作效率和公信力;有助于协调处理好“空心村”改造中各利益主体的关系,完善农民参与和管理新农村建设机制,构建多元化的“空心村”改造投资机制,进一步盘活农村土地,改善村容村貌,促进农村经济社会发展;有助于培育和构建农村发展新环境,加强对空巢老人和留守儿童的照料,发展农业经济和乡镇企业,从根本上解决“空心村”问题。