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一、利用行政执法自由裁量权进行违法犯罪的特点
1、利用行政执法自由裁量权歪曲法律目的,以权谋私。任何法律、法规的设定都有其确定的目的,如果自由裁量权的行使违背了法律授权的本来意图,就是不当的,就是滥用行政执法自由裁量权。如某区文化市场管理所所长金某在对一些个体游戏机厅和私营包装印刷公司进行执法检查,发现有不符合规范之处时,不按照法律的本来意图去执法管理,而是只要这些业主给予金钱和利益表示,他就会在法律幅度内对相对人科以低于合理标准的义务或者不科以义务,否则就在权限范围内要求相对人负担起较高档次甚至最高档次的行政义务,或者经常以执法检查的名义影响业主的生产经营活动。
2、利用行政执法自由裁量权滥用行政执法程序。正当程序是正确执法的前提,直接影响相对人的合法权益。严重失当的步骤,任意省略或增加的步骤,随意颠倒的步骤等,都将直接关系到执法水平和执法质量的问题。
3、行使行政执法自由裁量权时考虑不当相关因素。行政执法主体在行使执法自由裁量权时,不应因考虑不相关因素而导致执法行为的不合理、不公正。
4、行政执法自由裁量权行为结果明显不合理。自由裁量权的行使应该合理公正,不能根据个人的好恶随意行使,而应根据客观实际情况作出公正合理的处理,否则就是滥用自由裁量权,即对于两个违法事实情况完全一样的当事人,同责不同罚,或者不同责同罚,轻责重罚,重责轻罚;或者在法律幅度内让相对人承担与其行为不相称的法律义务。
二、利用行政执法自由裁量权进行违法犯罪的原因
1、行政执法自由裁量权的“自由”属性是其可能被不合理利用的基础。由于法律、法规对一些行政执法主体的执法行为规定了较大的范围和幅度,这也就为一些不法行政执法人员滥用行政执法自由裁量权提供了可能,只要行政执法行为不超出这个范围,都是“合法”的。比如,《食品卫生法》第37条规定的行政处罚幅度“罚款为20元以上,3万元以下”,可见回旋余地之宽。
2、立法不完善。目前我国在行政立法方面,不管是实体法还是程序法,许多法律条款太笼统、弹性过大、操作性太差,难免会导致适度标准不好把握,行政执法行为无序。比如,营业性网吧如果接纳未成年人进入,可处1.5万元以下的罚款,这是我国《互联网上网服务营业场所管理条例》的规定,至于是处罚1元还是1.5万元,就要由执法人员斟酌处理。我国现行的不少行政规章给了执法人员较大的自由裁量权。
3、监督制约不力。虽然目前我国已有一个庞大的行政行为监督体系,但是对于如何监督行政执法自由裁量权的行使,由于缺少常设的监督工作机构、固定的工作人员和切实可行的操作方法等,没有形成强有力的监督制约机制,难以发挥有效的抑制功能,包括法院对这类行政执法行为从法律上也难以认定其违法而判其败诉,致使执法人员可以随心所欲地“自由”裁量而不“违法”。
4、行政执法人员的自身素质不高。有些人学法不深,懂法不够,不熟悉与本职工作有关的法律、法规,因而不能合理地行使自由裁量权。少数执法人员的政治素质不高,缺少公仆意识,不能恪尽职守,严格依法行政。个别行政执法人员不能抵制金钱和利益的诱惑,在执法中以权谋私。如金某在忏悔录中讲到“平时放松了学习,错误地认为社会本身是一只大染缸,人人都会沾一点,金钱万能,金钱高于一切,权力要为金钱服务,于是政治上的免疫力逐渐减弱……”。
三、预防行政执法自由裁量权产生腐败的对策措施
1、立规控制。首先,加强实体规范。在目前情况下,要想让行政法律、法规的立法质量在短时间内有一个很大的提高,不太现实。因此作为行政执法主体应根据本地实际情况和执法经验,针对特定的执法事项,在已有的法律框架和幅度内,制定出一套操作性强,尽可能减少自由裁量空间和幅度的实施细则。如可将卫生监督所、药品监管局、渔政站、酒类专卖局等部门中的几种常见行政处罚的违法行为,依据有关法律法规,制定《行政处罚自由裁量基准制度(内部标准)》,将法律法规规定的行政处罚自由裁量空间,遵循公平、公正、过罚相当的执法原则,分割成若干裁量档次,每个档次又规定一定的量罚标准,并将违法行为进行细化,根据违法行为具体情形确定相对固定的处罚种类和量罚幅度,同时明确从轻或从重处罚的条件,将处罚的随意性限制到最小,以期确保处罚种类、量罚幅度与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当。其次,加强程序控制。迄今为止,我国还没有制定出统一的《行政程序法》,致使很多重要的执法领域缺乏程序来规范,这势必严重影响行政执法主体和执法人员的形象,损害行政相对人的利益,同时也极易激化矛盾、引发社会不满。因此行政执法主体应针对特定的执法事项制定出符合实际的程序操作规范,使得行政执法人员有据可依,能够认真对待行政执法程序。再次,加强行政责任方面的立制,进一步明确、规范、提高行政执法人员的责任,使其能够主动担负起严肃行政执法的义务。
2、机制控制。机制控制就是指在行政执法主体内部以权力制约权力。行政执法主体长期进行行政执法管理活动,对所处领域涉及的执法工作内容、程序和法律法规等都比较熟悉,对如何正确行使行政执法自由裁量权也最为有经验,因此更容易判定自由裁量权行使的适当与否。所以,首先要加强行政监察。行政监察机关的监察行为是专门的、全面的,不仅对行政执法主体及其工作人员的行政执法行为进行监督,而且也包括某些与其职务相联系的个人行为的监督。其次是进一步健全行政复议制度,方便相对人提起行政复议。在目前因行政执法自由裁量权行使引起的不当行政执法行为暂时还游离于司法审查范围(显失公平的行政处罚除外)的情况下,行政执法主体应根据自身执法行业的特点,制定出具体有效的行政复议操作规范,加大对行政执法自由裁量权的审查,切实维护相对人的合法权益。再次是通过行政执法主体上下级隶属关系进行监督。上级行政执法主体应通过执法检查、不定期抽查等形式监督下级行政执法主体行使行政执法自由裁量权是否适当,发现有不当之处时,应及时纠正,决不姑息迁就,放任自流。
3、素质控制。行政执法权的行使必须依托于一支优秀的执法队伍,执法队伍整体素质的好坏对行政执法自由裁量权的正确行使起着关键性作用。因此各行政执法主体应根据自身实际建立起一整套长效培养机制,全面提高行政执法人员的思想品质、文化程度、业务能力、思维能力、工作责任感以及法律意识和道德水准等,使其牢固树立依法办事的执法责任意识,养成合法、合理行政执法的习惯和自觉性,自觉抵御外来干扰和诱惑,从而保证自由裁量权能够被公正合理地予以使用。
4、监督控制。一是加强人大权力机关的监督。目前权力机关对行政执法主体的监督仍有很大的空间,必须进一步加强地方权力机关对行政执法活动的监督,提高权力机关的威信,宣传权力机关对行政执法行为进行监督的意义,充分发挥国家权力机关的监督作用。二是强化司法监督。即行政执法权受到司法权的制约,行政执法行为也应受到司法审查,这不仅指人民法院通过行政审判活动进行的司法审查,还必须有检察机关的法律监督。在这里,检察机关不仅要对人民法院行政审判活动依法实施监督,而且还要直接对行政执法主体滥用自由裁量权的行为实施监督。因为权力的滥用必然与权力的腐败相连,检察机关的提前介入有利于有效防止权力腐败。如最近本市检察机关与行政执法机关开展的“行政执法与刑事司法信息共享平台”建设,就为执法衔接工作提供了现代化手段和长效工作平台,有力地促进了执法衔接工作的深化和落实,也为探索检察机关监督行政执法自由裁量权的正确行使提供了有效途径。
5、权利控制。即以权利制约权力,这是从保护行政执法相对人的角度提出的控制方式。行政执法主体在法律、法规规定的原则下,根据自身的执法实际和经验,进一步完善事前告知、事后救济制度,保障相对人在因行政执法自由裁量权的不当行使造成损害时,能够方便充分地运用法律赋予的申诉权、检举权、控告权、申辩权等权利来维护自己的合法权益,形成制约行政执法自由裁量权的一股巨大的社会监督力量。
1、利用行政执法自由裁量权歪曲法律目的,以权谋私。任何法律、法规的设定都有其确定的目的,如果自由裁量权的行使违背了法律授权的本来意图,就是不当的,就是滥用行政执法自由裁量权。如某区文化市场管理所所长金某在对一些个体游戏机厅和私营包装印刷公司进行执法检查,发现有不符合规范之处时,不按照法律的本来意图去执法管理,而是只要这些业主给予金钱和利益表示,他就会在法律幅度内对相对人科以低于合理标准的义务或者不科以义务,否则就在权限范围内要求相对人负担起较高档次甚至最高档次的行政义务,或者经常以执法检查的名义影响业主的生产经营活动。
2、利用行政执法自由裁量权滥用行政执法程序。正当程序是正确执法的前提,直接影响相对人的合法权益。严重失当的步骤,任意省略或增加的步骤,随意颠倒的步骤等,都将直接关系到执法水平和执法质量的问题。
3、行使行政执法自由裁量权时考虑不当相关因素。行政执法主体在行使执法自由裁量权时,不应因考虑不相关因素而导致执法行为的不合理、不公正。
4、行政执法自由裁量权行为结果明显不合理。自由裁量权的行使应该合理公正,不能根据个人的好恶随意行使,而应根据客观实际情况作出公正合理的处理,否则就是滥用自由裁量权,即对于两个违法事实情况完全一样的当事人,同责不同罚,或者不同责同罚,轻责重罚,重责轻罚;或者在法律幅度内让相对人承担与其行为不相称的法律义务。
二、利用行政执法自由裁量权进行违法犯罪的原因
1、行政执法自由裁量权的“自由”属性是其可能被不合理利用的基础。由于法律、法规对一些行政执法主体的执法行为规定了较大的范围和幅度,这也就为一些不法行政执法人员滥用行政执法自由裁量权提供了可能,只要行政执法行为不超出这个范围,都是“合法”的。比如,《食品卫生法》第37条规定的行政处罚幅度“罚款为20元以上,3万元以下”,可见回旋余地之宽。
2、立法不完善。目前我国在行政立法方面,不管是实体法还是程序法,许多法律条款太笼统、弹性过大、操作性太差,难免会导致适度标准不好把握,行政执法行为无序。比如,营业性网吧如果接纳未成年人进入,可处1.5万元以下的罚款,这是我国《互联网上网服务营业场所管理条例》的规定,至于是处罚1元还是1.5万元,就要由执法人员斟酌处理。我国现行的不少行政规章给了执法人员较大的自由裁量权。
3、监督制约不力。虽然目前我国已有一个庞大的行政行为监督体系,但是对于如何监督行政执法自由裁量权的行使,由于缺少常设的监督工作机构、固定的工作人员和切实可行的操作方法等,没有形成强有力的监督制约机制,难以发挥有效的抑制功能,包括法院对这类行政执法行为从法律上也难以认定其违法而判其败诉,致使执法人员可以随心所欲地“自由”裁量而不“违法”。
4、行政执法人员的自身素质不高。有些人学法不深,懂法不够,不熟悉与本职工作有关的法律、法规,因而不能合理地行使自由裁量权。少数执法人员的政治素质不高,缺少公仆意识,不能恪尽职守,严格依法行政。个别行政执法人员不能抵制金钱和利益的诱惑,在执法中以权谋私。如金某在忏悔录中讲到“平时放松了学习,错误地认为社会本身是一只大染缸,人人都会沾一点,金钱万能,金钱高于一切,权力要为金钱服务,于是政治上的免疫力逐渐减弱……”。
三、预防行政执法自由裁量权产生腐败的对策措施
1、立规控制。首先,加强实体规范。在目前情况下,要想让行政法律、法规的立法质量在短时间内有一个很大的提高,不太现实。因此作为行政执法主体应根据本地实际情况和执法经验,针对特定的执法事项,在已有的法律框架和幅度内,制定出一套操作性强,尽可能减少自由裁量空间和幅度的实施细则。如可将卫生监督所、药品监管局、渔政站、酒类专卖局等部门中的几种常见行政处罚的违法行为,依据有关法律法规,制定《行政处罚自由裁量基准制度(内部标准)》,将法律法规规定的行政处罚自由裁量空间,遵循公平、公正、过罚相当的执法原则,分割成若干裁量档次,每个档次又规定一定的量罚标准,并将违法行为进行细化,根据违法行为具体情形确定相对固定的处罚种类和量罚幅度,同时明确从轻或从重处罚的条件,将处罚的随意性限制到最小,以期确保处罚种类、量罚幅度与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当。其次,加强程序控制。迄今为止,我国还没有制定出统一的《行政程序法》,致使很多重要的执法领域缺乏程序来规范,这势必严重影响行政执法主体和执法人员的形象,损害行政相对人的利益,同时也极易激化矛盾、引发社会不满。因此行政执法主体应针对特定的执法事项制定出符合实际的程序操作规范,使得行政执法人员有据可依,能够认真对待行政执法程序。再次,加强行政责任方面的立制,进一步明确、规范、提高行政执法人员的责任,使其能够主动担负起严肃行政执法的义务。
2、机制控制。机制控制就是指在行政执法主体内部以权力制约权力。行政执法主体长期进行行政执法管理活动,对所处领域涉及的执法工作内容、程序和法律法规等都比较熟悉,对如何正确行使行政执法自由裁量权也最为有经验,因此更容易判定自由裁量权行使的适当与否。所以,首先要加强行政监察。行政监察机关的监察行为是专门的、全面的,不仅对行政执法主体及其工作人员的行政执法行为进行监督,而且也包括某些与其职务相联系的个人行为的监督。其次是进一步健全行政复议制度,方便相对人提起行政复议。在目前因行政执法自由裁量权行使引起的不当行政执法行为暂时还游离于司法审查范围(显失公平的行政处罚除外)的情况下,行政执法主体应根据自身执法行业的特点,制定出具体有效的行政复议操作规范,加大对行政执法自由裁量权的审查,切实维护相对人的合法权益。再次是通过行政执法主体上下级隶属关系进行监督。上级行政执法主体应通过执法检查、不定期抽查等形式监督下级行政执法主体行使行政执法自由裁量权是否适当,发现有不当之处时,应及时纠正,决不姑息迁就,放任自流。
3、素质控制。行政执法权的行使必须依托于一支优秀的执法队伍,执法队伍整体素质的好坏对行政执法自由裁量权的正确行使起着关键性作用。因此各行政执法主体应根据自身实际建立起一整套长效培养机制,全面提高行政执法人员的思想品质、文化程度、业务能力、思维能力、工作责任感以及法律意识和道德水准等,使其牢固树立依法办事的执法责任意识,养成合法、合理行政执法的习惯和自觉性,自觉抵御外来干扰和诱惑,从而保证自由裁量权能够被公正合理地予以使用。
4、监督控制。一是加强人大权力机关的监督。目前权力机关对行政执法主体的监督仍有很大的空间,必须进一步加强地方权力机关对行政执法活动的监督,提高权力机关的威信,宣传权力机关对行政执法行为进行监督的意义,充分发挥国家权力机关的监督作用。二是强化司法监督。即行政执法权受到司法权的制约,行政执法行为也应受到司法审查,这不仅指人民法院通过行政审判活动进行的司法审查,还必须有检察机关的法律监督。在这里,检察机关不仅要对人民法院行政审判活动依法实施监督,而且还要直接对行政执法主体滥用自由裁量权的行为实施监督。因为权力的滥用必然与权力的腐败相连,检察机关的提前介入有利于有效防止权力腐败。如最近本市检察机关与行政执法机关开展的“行政执法与刑事司法信息共享平台”建设,就为执法衔接工作提供了现代化手段和长效工作平台,有力地促进了执法衔接工作的深化和落实,也为探索检察机关监督行政执法自由裁量权的正确行使提供了有效途径。
5、权利控制。即以权利制约权力,这是从保护行政执法相对人的角度提出的控制方式。行政执法主体在法律、法规规定的原则下,根据自身的执法实际和经验,进一步完善事前告知、事后救济制度,保障相对人在因行政执法自由裁量权的不当行使造成损害时,能够方便充分地运用法律赋予的申诉权、检举权、控告权、申辩权等权利来维护自己的合法权益,形成制约行政执法自由裁量权的一股巨大的社会监督力量。