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摘 要：我国保障性住房建设力度持续加大，但由于种种原因，其空间选址普遍偏远且往往采取大规模集中建设方式，给保障性住房的社会效应带来了很大的制约性。本文结合这几年审计的情况，详细分析目前我国城市中保障性住房空间选址所存在的问题及背后的原因，并提出针对性的建议。
关键词：审计 保障性住房 空间选址
城镇保障性安居工程作为國务院党中央为解决中低收入家庭的住房困难和稳定房地产市场价格的一项重要民生工作，其成效已经成为影响经济社会稳定发展的因素，并引起了多方的关注。根据国务院的要求，国家审计署也从2009年开始连续四年开展全国范围的城镇保障性安居工程审计，审计发现保障性住房在为众多中低收入家庭实现“住有所居”目标发挥了重要作用，但在很多方面也暴露出来问题，如在空间选址方面，各地区保障性住房项目往往选址偏远且采取大规模集中建设方式，给我国的城镇化发展带来了隐患。笔者认为，由于住房的耐久性特征，项目一旦确定选址就带有很强的不可逆性，会对整个城市的规划布局和住房存量造成长时间的影响，因此，必须高度重视和科学对待保障性住房的空间选址问题。本文结合这几年审计的情况分析目前我国城市中保障性住房空间选址所存在的问题及背后的原因，并提出一些政策建议。
一、保障性住房空间选址存在的问题和原因
1.项目选址偏远，造成保障性住房成为“鸡肋”。近年来，在国家的宏观政策指导下，各地区保障性住房项目计划大大增加，但基本上都建设在城郊地带。以深圳市为例，根据深圳市住房和建设局公布信息，2012年1至5月，深圳市共开工12个保障房住房项目，计划建设住房18749套，其中11个项目18533套住房位于关外的偏远地区如坝光、观澜、坪山等片区，占开工住房总数的99%。由于保障性住房地理位置偏僻、交通不方便、周边就业机会和配套的基础设施严重不足，增加了被保障对象的居住成本，造成保障性住房成为被保障对象眼中“食之无味弃之可惜”的“鸡肋”，甚至很多地区的保障性住房完工后因为生活成本过高而无人问津。如，北京市的两大规模经济适用房社区天通苑和回龙观的居民大多在城八区内就业，因居民人数多，导致上下班交通压力非常大、道路拥堵严重，上下班单程距离接近20公里，单程花费1至2小时的出行者达到60%到80%。又如，长沙市粟塘小区廉租住房因地址偏远且水电供应和公共交通服务等配套设施不齐全的原因，交付使用的2081套廉租住房仅分配了261套，尚闲置1820套，闲置率高达87.46%。根据审计署2010年对19个省市政府投资保障性住房审计调查结果公告，由于廉租住房配套设施不完善、地址偏远、交通不便等，南京等13个城市的一些地方存在廉租住房配租困难、房源闲置的问题，有的地方甚至出现已入住家庭退房的情况。如此看来，这样的保障性住房项目即使顺利交付使用，但因为其规划选址不当，大大增加了被保障对象的出行成本及就业成本，剥夺了其公平享受教育、医疗等的机会，其生活质量并未真正得到改善，形成了“经济适用房不经济”、“廉租房不廉价”的现象。
2.大规模集中建设，加剧了中低收入群体的空间集聚。目前，各地政府均将保障性住房任务纳入政绩考核，并层层签订目标责任状。为能顺利完成年度任务，各地政府、尤其是基层政府往往提前在城区的某些地方划出特定区域以便于集中建设保障性住房。如笔者在湖南省某县保障性住房审计项目中发现，该县在城郊位置划拨一百多亩的土地，将采煤沉陷区综合治理、煤矿棚户区改造、林业棚户区改造、城市棚户区改造、廉租房建设等项目统一集中建设。虽然从表面看，这种大规模集中开发的建设模式便于操作实施，但另一方面，这种集中建设的方式往往会加剧中低收入群体的空间聚集现象，强化了社会各阶层的“居住分异”，且容易导致贫困过度集中和社会分割问题。所谓“居住分异”，是指居民住房的分化现象，特别是指人口形成一定规模的居住小区之间在空间上的分化现象，最典型的就是国外的所谓“穷人区”、“富人区”的分化现象。如，美国1973 年以前的公共住房正是以集中建设为主，导致穷人和黑人等弱势群体大量聚居在一起，低教育水平、高失业率、高犯罪率成为这些社区的明显特征，带来了一系列社会问题，包括种族隔离和社会冲突。
二、选址过偏和集中建设背后的原因
目前我国城市中保障性住房项目选址过偏和集中建设的现实，主要归因于地方政府的利益驱动。近年来，在发展地方经济的政绩压力下，土地出让金已经成为各级地方财政预算外收入的主要来源。由于廉租房、公租房等保障性住房的建设用地均为划拨用地，免收土地出让金，地方政府无法从中取得利益，因此，各级政府往往将地段好、条件便利的地块留作商品房开发，以得到更大的土地出让利益，同时，由于国家政策要求每个保障性住房项目小区必须配套建设学校、医疗等设施，为减少项目投入，将保障性住房项目集中安排在地价偏远的便宜地块成为各地普遍的建设方式。
另一方面，将成熟和优质的地块用于建设保障性住房也是开发商不愿意看到的。虽然国家已经出台政策，“鼓励房地产开发企业在普通商品住房建设项目中配建一定比例的公共租赁住房，并持有、经营，或由政府回购”，各地也根据国家规定纷纷出台配建保障性住房的具体实施办法，对商品住房项目的配建比例和配建形式予以确定。如湖南省2011年出台政策明确规定“‘十二五’时期，凡挂牌出让的商品住房用地项目，按照项目总建筑面积的5%配建保障性住房，其中，配建廉租住房不小于2%、公共租赁住房不小于3%”。但出于各种原因，各地政府同时都在政策中规定项目开发商可通过出资方式实施异地配建，因此在实际开发建设过程中，开发商往往宁愿缴纳数额不菲的异地配建费用，也不愿意在小区中配建保障性住房。这种现象尤其是大中城市比较普遍，这主要是因为开发商担心中低收入群体的入住可能会影响商品房的销售价格和土地增值水平，同时降低社区人口素质和消费水平，加重治安问题等，导致其他高收入者的不满。这些都会使地方政府和开发商所共同分享的利益“蛋糕”变小，因此他们更希望将保障性住房集中建设在偏远的郊区。即使开发商因为政策因素被迫实施配建，也可能会采取“区别对待”的方式进行建设，导致保障性住房的项目质量无法得到保证。
关键词：审计 保障性住房 空间选址
城镇保障性安居工程作为國务院党中央为解决中低收入家庭的住房困难和稳定房地产市场价格的一项重要民生工作，其成效已经成为影响经济社会稳定发展的因素，并引起了多方的关注。根据国务院的要求，国家审计署也从2009年开始连续四年开展全国范围的城镇保障性安居工程审计，审计发现保障性住房在为众多中低收入家庭实现“住有所居”目标发挥了重要作用，但在很多方面也暴露出来问题，如在空间选址方面，各地区保障性住房项目往往选址偏远且采取大规模集中建设方式，给我国的城镇化发展带来了隐患。笔者认为，由于住房的耐久性特征，项目一旦确定选址就带有很强的不可逆性，会对整个城市的规划布局和住房存量造成长时间的影响，因此，必须高度重视和科学对待保障性住房的空间选址问题。本文结合这几年审计的情况分析目前我国城市中保障性住房空间选址所存在的问题及背后的原因，并提出一些政策建议。
一、保障性住房空间选址存在的问题和原因
1.项目选址偏远，造成保障性住房成为“鸡肋”。近年来，在国家的宏观政策指导下，各地区保障性住房项目计划大大增加，但基本上都建设在城郊地带。以深圳市为例，根据深圳市住房和建设局公布信息，2012年1至5月，深圳市共开工12个保障房住房项目，计划建设住房18749套，其中11个项目18533套住房位于关外的偏远地区如坝光、观澜、坪山等片区，占开工住房总数的99%。由于保障性住房地理位置偏僻、交通不方便、周边就业机会和配套的基础设施严重不足，增加了被保障对象的居住成本，造成保障性住房成为被保障对象眼中“食之无味弃之可惜”的“鸡肋”，甚至很多地区的保障性住房完工后因为生活成本过高而无人问津。如，北京市的两大规模经济适用房社区天通苑和回龙观的居民大多在城八区内就业，因居民人数多，导致上下班交通压力非常大、道路拥堵严重，上下班单程距离接近20公里，单程花费1至2小时的出行者达到60%到80%。又如，长沙市粟塘小区廉租住房因地址偏远且水电供应和公共交通服务等配套设施不齐全的原因，交付使用的2081套廉租住房仅分配了261套，尚闲置1820套，闲置率高达87.46%。根据审计署2010年对19个省市政府投资保障性住房审计调查结果公告，由于廉租住房配套设施不完善、地址偏远、交通不便等，南京等13个城市的一些地方存在廉租住房配租困难、房源闲置的问题，有的地方甚至出现已入住家庭退房的情况。如此看来，这样的保障性住房项目即使顺利交付使用，但因为其规划选址不当，大大增加了被保障对象的出行成本及就业成本，剥夺了其公平享受教育、医疗等的机会，其生活质量并未真正得到改善，形成了“经济适用房不经济”、“廉租房不廉价”的现象。
2.大规模集中建设，加剧了中低收入群体的空间集聚。目前，各地政府均将保障性住房任务纳入政绩考核，并层层签订目标责任状。为能顺利完成年度任务，各地政府、尤其是基层政府往往提前在城区的某些地方划出特定区域以便于集中建设保障性住房。如笔者在湖南省某县保障性住房审计项目中发现，该县在城郊位置划拨一百多亩的土地，将采煤沉陷区综合治理、煤矿棚户区改造、林业棚户区改造、城市棚户区改造、廉租房建设等项目统一集中建设。虽然从表面看，这种大规模集中开发的建设模式便于操作实施，但另一方面，这种集中建设的方式往往会加剧中低收入群体的空间聚集现象，强化了社会各阶层的“居住分异”，且容易导致贫困过度集中和社会分割问题。所谓“居住分异”，是指居民住房的分化现象，特别是指人口形成一定规模的居住小区之间在空间上的分化现象，最典型的就是国外的所谓“穷人区”、“富人区”的分化现象。如，美国1973 年以前的公共住房正是以集中建设为主，导致穷人和黑人等弱势群体大量聚居在一起，低教育水平、高失业率、高犯罪率成为这些社区的明显特征，带来了一系列社会问题，包括种族隔离和社会冲突。
二、选址过偏和集中建设背后的原因
目前我国城市中保障性住房项目选址过偏和集中建设的现实，主要归因于地方政府的利益驱动。近年来，在发展地方经济的政绩压力下，土地出让金已经成为各级地方财政预算外收入的主要来源。由于廉租房、公租房等保障性住房的建设用地均为划拨用地，免收土地出让金，地方政府无法从中取得利益，因此，各级政府往往将地段好、条件便利的地块留作商品房开发，以得到更大的土地出让利益，同时，由于国家政策要求每个保障性住房项目小区必须配套建设学校、医疗等设施，为减少项目投入，将保障性住房项目集中安排在地价偏远的便宜地块成为各地普遍的建设方式。
另一方面，将成熟和优质的地块用于建设保障性住房也是开发商不愿意看到的。虽然国家已经出台政策，“鼓励房地产开发企业在普通商品住房建设项目中配建一定比例的公共租赁住房，并持有、经营，或由政府回购”，各地也根据国家规定纷纷出台配建保障性住房的具体实施办法，对商品住房项目的配建比例和配建形式予以确定。如湖南省2011年出台政策明确规定“‘十二五’时期，凡挂牌出让的商品住房用地项目，按照项目总建筑面积的5%配建保障性住房，其中，配建廉租住房不小于2%、公共租赁住房不小于3%”。但出于各种原因，各地政府同时都在政策中规定项目开发商可通过出资方式实施异地配建，因此在实际开发建设过程中，开发商往往宁愿缴纳数额不菲的异地配建费用，也不愿意在小区中配建保障性住房。这种现象尤其是大中城市比较普遍，这主要是因为开发商担心中低收入群体的入住可能会影响商品房的销售价格和土地增值水平，同时降低社区人口素质和消费水平，加重治安问题等，导致其他高收入者的不满。这些都会使地方政府和开发商所共同分享的利益“蛋糕”变小，因此他们更希望将保障性住房集中建设在偏远的郊区。即使开发商因为政策因素被迫实施配建，也可能会采取“区别对待”的方式进行建设，导致保障性住房的项目质量无法得到保证。