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[摘 要] 目前，河北省非正常上访现象大量存在，部分上访人员行为过激，利益不易协调，上访人信“访”不信法。我们以承德宽城满族自治县为例，分析了非正常上访的现状：非正常上访数量居高不下；敏感节点非正常访成为一道“风景”；重复访、非正常访问题越来越多；过激行为非正常访不断出现；专业谋财访乱象重生。防治非正常上访问题，必须多措并举、多管齐下，在立法层面，完善法律法规，治理非正常上访有法可依；在制度层面，健全配套机制，减少非正常上访数量；在教育层面，强化法制宣传，解决信“访”不信“法”的问题；在网络层面，推进网上信访，做好互联网+信访的文章。
[关键词] 信访；非正常访；信“访”不信法
[基金项目] 2014年度河北社会科学基金资助项目《取消信访排名后基层矛盾化解机制研究——以河北为例》（HB14DD004）
[作者简介] 陈秀梅（1962—），女，河北涉县人，中共河北省委党校教授，研究方向为执政风险、廉政建设。
[中图分类号] D632.8 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2016）11-0051-05 [收稿日期] 2016-09-25
一、信访、非正常上访概述
（一）信访
信访是指“公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关国家机关处理的活动”。[1]
（二）非正常访
根据《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）的有关规定，我们从以下几个方面来界定非正常上访（以下简称非访）概念：
从非访身份看，替他人上访、受雇于他人上访、无直接关系人的上访、精神病人及传染病人或精神不正常、不能控制其行为且有暴力倾向的人上访都属于非访。从非访程序讲，信访人不按有关规定到所在地政府和部门反映自己的问题和诉求，而是故意越过本级政府或者上级政府直接到更高一级上访。有的问题已经或者正在解决，但信访人仍然反复向受理机关或者上级受理机关重复提出；问题得到了处理，但信访人不服，不按程序和有关规定复查、复核，而是重访、缠访，这些都属于非访。从非访地点分析，《信访条例》十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。”违反此规定，故意到非接待场所表达诉求、意愿的行为就构成了非正常上访，如信访人到天安门广场、中南海周边、驻华使领馆区、国家领导人驻地等地点上访，不论其行为是否过激，也不论是个体上访或集体上访，只要信访人到上述地点进行上访就构成了非正常上访行为。从个体行为界定，有的信访人为了引起上级政府及领导的注意和重视，采取各种措施向相关部门和领导施加压力，进而反映问题，如非法静坐、散发材料、打横幅、喊口号、穿状衣、举状纸或采取围堵、冲击国家机关和拦截领导车辆的行为等都属于非访。从反映内容探究，对依法或依有关规定应当通过司法、仲裁、行政复议等手段解决而不属于信访部门或者其他行政机关管辖和处理的问题，信访人不依法定途径向法定机关表达诉求，却坚持信访解决，甚至无理缠访、闹访的，均属于非正常上访行为。
二、宽城非正常上访现状分析
宽城满族自治县位于承德市东南部，西近京津，东临渤海。县城距北京240千米，距天津260千米，距承德80公里。全县共有14个民族，总人口25.5万人，其中满族人口占64.5%，是河北省典型的民族大县、移民大县。辖区内有18个乡（镇），1个街道办事处，1个宽城开发区。近几年来宽城工业发展迅速，城镇化进程显著，导致矛盾纠纷频发，非正常上访事件时有发生。通过调研，我们对近三年来非正常上访事件的研究和分析，得知宽城非正常上访的现状。
（一）非正常访数量居高不下
根据承德市联席会议办公室通报得知，然后对全县近三年非正常上访进行统计分析后发现，三年中，到县访批次减少，人数减少，到市访批次减少，人数增加，到省访、国家访批次、人数双双增加。因此，解决好非正常上访尤其是进京“非访”问题是当前一个时期的主要任务。
宽城满族自治县2013-2015年信访情况[2]
（二）敏感节点非正常访成为一道“风景”
国庆、两会、重大的外事活动期间，一些群体会选择在这样的敏感节点去省会城市或者进京进行非正常上访。一些特殊群体还会选择在一些特殊的节日上访，如退伍、复员、转业军人会选择“八一”建军节和国庆节期间，下岗及破产企业的职工会选择劳动节前后，落聘、辞退及未转正的教师会选择在教师节串联、越级上访。非正常上访者之所以选择在敏感节点上访是因为在这种时期，容易引起更多的社会关注。其目的是把影响搞广、问题搞大，引起上级领导关注，他们不考虑所反映问题是否合理合情合法，而是片面地认为只有上级领导重视，问题才容易解决。敏感节点进京非访，已经成为宽城满族自治县政府最头疼的事情。从中央到地方各级政府，层层施压，将稳控重点信访人员作为头等大事，凡是因工作落实不到位导致重点信访人进京非正常上访的，对相关责任人进行严肃问责，甚至有的基层政府的主要领导人因此被免职。在实践中，这种方式也确实奏效，非正常上访者以进京相要挟，要求政府满足其诉求，甚至向政府敲诈勒索，有时地方政府为稳住信访群众，会满足他们的要求。非正常上访者就是通过这种方式解决了问题，所以，导致敏感时期赴省进京上访愈发严重。
（三）重复访非正常访问题越来越多
从统计数据情况来看，重复进京非正常上访总人次不断增大。这主要是由于一些老上访户对同一问题重复、不间断地进行上访，上访周期有的长达几年、十几年甚至更长，导致宽城进京非正常上访的重访率不断攀升。
（四）过激行为非正常访不断出现
非正常上访者要解决的问题，基本上都是与自身利益息息相关的问题，情绪容易激动，一旦达不到想要的目的，很容易出现过激的行为。问题一时难以解决，上访者便对地方党委政府产生不满，带着这些怨气和不满继续上访，随着时间的流逝和上访的次数越来越多，上访者的时间、精力、花费等也会不断增加，心中的怨气就会越来越大，很可能会出现不可预测的过激行为。过激行为访给政府造成压力大，客观上也确实能够引起政府的高度重视，使得诉求能够尽快得到满足，或者能够取得过高的收益，并且采取这种过激的行为也没有什么不良的法律后果。非正常上访经过媒体报道后，一方面越来越多的信访群众开始效仿，另一方面信访进入社会大众的视线范围，逐渐成为影响社会秩序的不稳定因素之一。 （五）专业谋财访乱象重生
一些群众上访的目的已经脱离了解决个人诉求的目的，而是希望用不断的上访获取利益，上访成了一份敛财的工作，一旦缺钱花就进京访。非正常上访中有些有其合理诉求，有些根本没有正当的诉求，有合理诉求的即便当地政府已经解决，他们还会去继续上访。一些人正是利用下级机关担心被上级通报或者因上访问题影响政绩，不断向党委政府索要钱财，甚至敲诈勒索。有些非正常上访者明码标价向责任主体要钱，要挟称只要给钱或者给解决点经济问题就可以保证在这个时期不去上访。当地政府或者责任部门因害怕被上级约谈或者追究责任，以及考虑接访所需承担的高额费用，往往会答应他们的无理要求，从而使其敲诈得逞。
三、解决非正常上访问题的对策思考
非正常上访问题说到底是人民内部矛盾，要想解决好、处理好，需要从国家顶层设计和宽城长远规划入手，将信访秩序置于规范化框架内是解决非正常上访现象的重点。
（一）在立法层面，完善法律法规，治理非正常上访有法可依
由于社会转型期各种矛盾比较突出，缠访、闹访等非正常上访问题还无法有效解决，需要从立法上明确什么行为属于非正常上访，非正常上访人员应该负有什么样的法律责任和后果。这样可以有效避免缠访闹访等非正常上访的发生。因此，应当积极研究和尽快出台一部科学规范和指导信访工作的信访法。
当前，我国信访工作的法律依据主要是《信访条例》，但《信访条例》适用范围偏窄，直接影响到信访工作的有效开展。解决信访问题我们有良好的制度基础和实践基础，如各级领导大接访、信访联席会议等都是很有益的工作机制，应该立法予以确认。推进信访立法要从两个方面着手。一方面，要改变信访的制度框架，在立法的同时，完善各种配套机制，使群众信访、机关接访都做到有规可循，有法可依，要明确双方的权利和义务关系，规范信访人的行为是为了更好地保障信访工作的秩序和社会稳定，规范公权力机关的宗旨和目的是为了保障公民的合法权益；另一方面，要改变信访的运作模式，把信访制度现在的救济功能改造为现有司法救济的过滤机制、补充机制和疑难案件协调处置机制；至于司法领域的信访工作，则要确保诉访分离，确立法院判决的终极权威性；信访立法不仅可以有效畅通民意表达诉求的渠道，更重要的是能够树立法治的独立性和权威性。
信访法的出台是推进信访工作法治化的要求，也是信访法治化进程中具有里程碑意义的一项重大举措，对于提高政府依法行政水平，从源头上预防、减少非正常上访和社会矛盾问题的发生将起到积极的促进作用。目前，信访立法已被国务院确定为立法研究项目，国家信访局与国务院法制办成立了专项工作小组，正在有序推动各项工作，信访立法已上升为国家意志，其必将成为信访法治化实现的重要抓手。
（二）在制度层面，健全配套机制，减少非正常上访数量
1.依法加强对非正常上访诉求的终结。2005年国务院修订的《信访条例》，提出了信访终结制规定。信访终结制是指信访事项经过办理、复查和复核程序，信访人应息诉罢访而仍然不断缠访、闹访，经再次核查，当事人确属无理，根据《信访条例》有关规定，在信访工作程序上宣告终结，“不受理、不交办、不考核”，并将有关信访人纳入教育、稳控、疏导等后续工作范围的制度安排。[3]信访终结制是信访工作史上的一大进步，但在实践工作中并未达到预期终结的效果，重复上访等非正常上访问题仍然大量存在，需要逐步完善。建议信访工作要对疑难复杂信访事项，建立公开听证、会商评议等方式，在履行公示、书面告知、当面回访、报备审查等程序的基础上，做出依法、客观、公正的终结性结论，加大对“三级终结”信访事项和法院“两审终审”信访案件的终结退出力度。信访终结程序按照涉诉、行政“两条线”的思路进行设计，有利于保证司法的独立性和权威性，也能够避免信访机构的工作负担过重。对于上访人在其案件办理了终结程序并给予一定的救助后仍然无理上访的，则不能为了保一时平安一再退让，绝不允许以访施压、以闹取利的现象出现，必须坚决依法打击处理。
2.发挥信访工作联席会议的作用。无论是对信访群众的非正常上访行为的打击，还是对信访群众的合理诉求的解决，往往是需要多个单位联合工作，信访联席会议就可以很好地解决这个问题。在信访工作联席会议下，可将工作职能进行细分：一是工作督导组，负责交办非涉法涉诉信访问题的后续督导工作。二是涉法涉诉专项工作组，负责向联席会议提出排查化解涉法涉诉信访案件工作意见，协调督导下级对涉法涉诉信访问题的化解工作。三是非正常上访专项工作组，负责向联席会议提出排查化解非正常上访案件工作意见。信访工作联席会议商讨信访群众的行为性质和诉求，既能通过司法部门对非正常上访的行为进行打击，又能协调多个相关职能部门联合工作，根本上解决诉求中的合理部分。所以，治理非访工作，信访工作联席会议制度是行之有效的、符合中国国情的工作手段。
3.建立科学有效的考评机制。对非正常上访的考核，不能仅仅局限在数量的考核，应当从多个方面进行综合考评：一是取消对非正常上访的数量通报考核，改为对有责非正常上访的通报考核。制定一套详细的非正常上访有责评定细则，对新发生的非正常上访，由信访工作联席会议审查引起非正常上访的责任单位是否有责，对有责的进行通报，并综合考评。二是加强对非正常上访的后续解决工作的考评。非正常上访事件出现后，基层政府部门如何进行处理，应当是考评的重点。尤其是对待进京非正常上访，不能仅仅将非访群众接回就了事。对于非正常上访案件，群众的合理诉求是否解决到位，是否召开听证会，是否申报终结，对非正常上访行为的打击是否到位等等，制定详细的量化标准。三是将对非正常上访的考核列入地方社会治安综合治理委员会的考核范围，由社会治安综合治理办公室负责统计，由综治办负责非正常上访的考核，能够对地方政府形成一定的压力，促使地方政府对非正常上访的治理。 通过对非正常上访考核制度的改革，将考核的重点转移到非正常上访的后期治理上。一方面，可以防止地方政府单纯地采用“拦”“堵”“截”等非正常化的方式去遏制非正常上访的群众；另一方面，通过更有效的考核手段，督促地方政府采取综合措施治理非正常上访，从根本上解决非正常上访问题。
4.严格规范信访工作程序。《信访条例》第四十七条1，第四十八条2规定，对于违反《信访条例》以及其他法律法规的信访人员一定要依法追究其法律责任，充分显示法律的严肃性，彻底转变信“访”不信“法”的思想观念，治愈非正常上访的顽疾。对待那些屡教不改，继续缠访、闹访的上访人员采取有针对性的处罚，而对于那些打着上访的旗号煽动挑拨，严重影响社会稳定的，要坚决予以打击处理，为群众营造良好的社会生活环境。
通过对非正常上访人员的违法犯罪行为的依法处罚，树立起法律的严肃性和权威性，维护法律的尊严，在依法治国的大环境下，营造出人人要遵守法律，事事要依照法律的尊法守法导向。使老百姓了解到不按正常程序的上访不但解决不了问题，也得不到好处，违法还要承担法律责任，彻底改变处置非正常上访“拿钱买稳定”的不良局面。[4]
（三）在教育层面，强化法制宣传，解决信“访”不信“法”的问题
加大对信访干部的培训，提升信访工作队伍的政策理论水平。通过学习明确职责，落实工作责任，强化信访干部的使命感和责任感，增强奉献意识、大局观念、政治担当和法治观念。要加紧业务技能培训，针对《中华人民共和国宪法》《信访条例》《中华人民共和国行政许可法》等法律法规重点进行培训学习，提高行政执法水平。要不断提高信访干部见微知著的观察应变能力，在处理各种纠纷冲突时，既要做到细致周全，还要合乎情理，合规合法，绝不能违反法律，既要做到立场坚定，也不能有失公允。
加强普法教育，树立信访人依法信访的理念。很大一部分非正常上访者都是信“访”不信“法”，信“上”不信“下”，所以，普法教育任重而道远。一是做好信访人的思想教育工作，让普通群众认识到，到规定的地方采用规定的方式表达诉求是法律赋予人民的权利，但是如果采用非正常上访的方式进行上访就是违法的行为，如果构成犯罪，还要追究其刑事责任。二是加强公民道德建设，提升人们的思想道德水平和法治文化素养，阻遏丑恶现象蔓延和矛盾激化，营造良好的社会风气，从源头上减少非正常上访事件的发生。[5]
（四）在网络层面，推进网上信访，做好互联网+信访的文章
由于互联网和新媒体的快速发展，改变了传统的信息传播格局、社会舆论生态和公众参与方式。信访工作必须积极回应群众对知情权、表达权、参与权、监督权的关切。
做好互联网+信访这篇文章，增加群众足不出户的信访新渠道，既提高信访效率，又有利于进一步改善信访秩序；增加群众足不出户的信访诉求准确率，既提高表达的准确性，又有利于掌握诉求的进展办理情况；通过全国信访信息系统提高群众诉求表达的及时性，能够在第一时刻获取信访人的诉求信息，并及时把信访人反映的诉求转交到承办单位办理。
做好互联网+信访这篇文章，需要推进国家信访信息系统，努力实现信访业务全流转、办理过程全公开，让更多的信访问题通过“网访”得到有效化解，充分实现让数据多跑腿，让群众少跑路。
做好互联网+信访这篇文章，群众通过多上网、少走访、尽量不上访的方式表达合理诉求，尤其是不予受理的越级访可以通过网上信访的形式反映诉求。
做好互联网+信访这篇文章，打通数据壁垒，利用大数据分析手段，注重从信访事项中发现带有普遍性、倾向性的问题，为党委、政府决策提供有价值的参考信息，为群众提供及时、便捷、满意的服务，提升信访工作的综合效能。
构建网上信访新平台，用好已建立的“信、访、网、电”四位一体的诉求表达渠道，让群众感受到维护权益途径更加便捷有效，同时引导群众更多的以书面形式表达诉求，畅通信息传递渠道，确保信访事项得到及时妥善的处理，做到“件件有着落，事事有回音”，使网上信访真正成为信访主渠道。
[参考文献]
[1] 中华人民共和国信访条例[M].北京：中国法制出版社， 2013.
[2] 承德市联席会议办公室通报.2016（2）.
[3] 吴玉英.建立非正常上访终结机制的思考[J].中共乌鲁 木齐市委党校学报，2009，（3）.
[4] 高江.非正常上访问题的防治对策[J].中共山西省委党 校学报，2015，（4）.
[5] 周悦丽.我国信访的定位及其法治化运行[J].新视野， 2014，（2）.
[关键词] 信访；非正常访；信“访”不信法
[基金项目] 2014年度河北社会科学基金资助项目《取消信访排名后基层矛盾化解机制研究——以河北为例》（HB14DD004）
[作者简介] 陈秀梅（1962—），女，河北涉县人，中共河北省委党校教授，研究方向为执政风险、廉政建设。
[中图分类号] D632.8 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2016）11-0051-05 [收稿日期] 2016-09-25
一、信访、非正常上访概述
（一）信访
信访是指“公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关国家机关处理的活动”。[1]
（二）非正常访
根据《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）的有关规定，我们从以下几个方面来界定非正常上访（以下简称非访）概念：
从非访身份看，替他人上访、受雇于他人上访、无直接关系人的上访、精神病人及传染病人或精神不正常、不能控制其行为且有暴力倾向的人上访都属于非访。从非访程序讲，信访人不按有关规定到所在地政府和部门反映自己的问题和诉求，而是故意越过本级政府或者上级政府直接到更高一级上访。有的问题已经或者正在解决，但信访人仍然反复向受理机关或者上级受理机关重复提出；问题得到了处理，但信访人不服，不按程序和有关规定复查、复核，而是重访、缠访，这些都属于非访。从非访地点分析，《信访条例》十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。”违反此规定，故意到非接待场所表达诉求、意愿的行为就构成了非正常上访，如信访人到天安门广场、中南海周边、驻华使领馆区、国家领导人驻地等地点上访，不论其行为是否过激，也不论是个体上访或集体上访，只要信访人到上述地点进行上访就构成了非正常上访行为。从个体行为界定，有的信访人为了引起上级政府及领导的注意和重视，采取各种措施向相关部门和领导施加压力，进而反映问题，如非法静坐、散发材料、打横幅、喊口号、穿状衣、举状纸或采取围堵、冲击国家机关和拦截领导车辆的行为等都属于非访。从反映内容探究，对依法或依有关规定应当通过司法、仲裁、行政复议等手段解决而不属于信访部门或者其他行政机关管辖和处理的问题，信访人不依法定途径向法定机关表达诉求，却坚持信访解决，甚至无理缠访、闹访的，均属于非正常上访行为。
二、宽城非正常上访现状分析
宽城满族自治县位于承德市东南部，西近京津，东临渤海。县城距北京240千米，距天津260千米，距承德80公里。全县共有14个民族，总人口25.5万人，其中满族人口占64.5%，是河北省典型的民族大县、移民大县。辖区内有18个乡（镇），1个街道办事处，1个宽城开发区。近几年来宽城工业发展迅速，城镇化进程显著，导致矛盾纠纷频发，非正常上访事件时有发生。通过调研，我们对近三年来非正常上访事件的研究和分析，得知宽城非正常上访的现状。
（一）非正常访数量居高不下
根据承德市联席会议办公室通报得知，然后对全县近三年非正常上访进行统计分析后发现，三年中，到县访批次减少，人数减少，到市访批次减少，人数增加，到省访、国家访批次、人数双双增加。因此，解决好非正常上访尤其是进京“非访”问题是当前一个时期的主要任务。
宽城满族自治县2013-2015年信访情况[2]
（二）敏感节点非正常访成为一道“风景”
国庆、两会、重大的外事活动期间，一些群体会选择在这样的敏感节点去省会城市或者进京进行非正常上访。一些特殊群体还会选择在一些特殊的节日上访，如退伍、复员、转业军人会选择“八一”建军节和国庆节期间，下岗及破产企业的职工会选择劳动节前后，落聘、辞退及未转正的教师会选择在教师节串联、越级上访。非正常上访者之所以选择在敏感节点上访是因为在这种时期，容易引起更多的社会关注。其目的是把影响搞广、问题搞大，引起上级领导关注，他们不考虑所反映问题是否合理合情合法，而是片面地认为只有上级领导重视，问题才容易解决。敏感节点进京非访，已经成为宽城满族自治县政府最头疼的事情。从中央到地方各级政府，层层施压，将稳控重点信访人员作为头等大事，凡是因工作落实不到位导致重点信访人进京非正常上访的，对相关责任人进行严肃问责，甚至有的基层政府的主要领导人因此被免职。在实践中，这种方式也确实奏效，非正常上访者以进京相要挟，要求政府满足其诉求，甚至向政府敲诈勒索，有时地方政府为稳住信访群众，会满足他们的要求。非正常上访者就是通过这种方式解决了问题，所以，导致敏感时期赴省进京上访愈发严重。
（三）重复访非正常访问题越来越多
从统计数据情况来看，重复进京非正常上访总人次不断增大。这主要是由于一些老上访户对同一问题重复、不间断地进行上访，上访周期有的长达几年、十几年甚至更长，导致宽城进京非正常上访的重访率不断攀升。
（四）过激行为非正常访不断出现
非正常上访者要解决的问题，基本上都是与自身利益息息相关的问题，情绪容易激动，一旦达不到想要的目的，很容易出现过激的行为。问题一时难以解决，上访者便对地方党委政府产生不满，带着这些怨气和不满继续上访，随着时间的流逝和上访的次数越来越多，上访者的时间、精力、花费等也会不断增加，心中的怨气就会越来越大，很可能会出现不可预测的过激行为。过激行为访给政府造成压力大，客观上也确实能够引起政府的高度重视，使得诉求能够尽快得到满足，或者能够取得过高的收益，并且采取这种过激的行为也没有什么不良的法律后果。非正常上访经过媒体报道后，一方面越来越多的信访群众开始效仿，另一方面信访进入社会大众的视线范围，逐渐成为影响社会秩序的不稳定因素之一。 （五）专业谋财访乱象重生
一些群众上访的目的已经脱离了解决个人诉求的目的，而是希望用不断的上访获取利益，上访成了一份敛财的工作，一旦缺钱花就进京访。非正常上访中有些有其合理诉求，有些根本没有正当的诉求，有合理诉求的即便当地政府已经解决，他们还会去继续上访。一些人正是利用下级机关担心被上级通报或者因上访问题影响政绩，不断向党委政府索要钱财，甚至敲诈勒索。有些非正常上访者明码标价向责任主体要钱，要挟称只要给钱或者给解决点经济问题就可以保证在这个时期不去上访。当地政府或者责任部门因害怕被上级约谈或者追究责任，以及考虑接访所需承担的高额费用，往往会答应他们的无理要求，从而使其敲诈得逞。
三、解决非正常上访问题的对策思考
非正常上访问题说到底是人民内部矛盾，要想解决好、处理好，需要从国家顶层设计和宽城长远规划入手，将信访秩序置于规范化框架内是解决非正常上访现象的重点。
（一）在立法层面，完善法律法规，治理非正常上访有法可依
由于社会转型期各种矛盾比较突出，缠访、闹访等非正常上访问题还无法有效解决，需要从立法上明确什么行为属于非正常上访，非正常上访人员应该负有什么样的法律责任和后果。这样可以有效避免缠访闹访等非正常上访的发生。因此，应当积极研究和尽快出台一部科学规范和指导信访工作的信访法。
当前，我国信访工作的法律依据主要是《信访条例》，但《信访条例》适用范围偏窄，直接影响到信访工作的有效开展。解决信访问题我们有良好的制度基础和实践基础，如各级领导大接访、信访联席会议等都是很有益的工作机制，应该立法予以确认。推进信访立法要从两个方面着手。一方面，要改变信访的制度框架，在立法的同时，完善各种配套机制，使群众信访、机关接访都做到有规可循，有法可依，要明确双方的权利和义务关系，规范信访人的行为是为了更好地保障信访工作的秩序和社会稳定，规范公权力机关的宗旨和目的是为了保障公民的合法权益；另一方面，要改变信访的运作模式，把信访制度现在的救济功能改造为现有司法救济的过滤机制、补充机制和疑难案件协调处置机制；至于司法领域的信访工作，则要确保诉访分离，确立法院判决的终极权威性；信访立法不仅可以有效畅通民意表达诉求的渠道，更重要的是能够树立法治的独立性和权威性。
信访法的出台是推进信访工作法治化的要求，也是信访法治化进程中具有里程碑意义的一项重大举措，对于提高政府依法行政水平，从源头上预防、减少非正常上访和社会矛盾问题的发生将起到积极的促进作用。目前，信访立法已被国务院确定为立法研究项目，国家信访局与国务院法制办成立了专项工作小组，正在有序推动各项工作，信访立法已上升为国家意志，其必将成为信访法治化实现的重要抓手。
（二）在制度层面，健全配套机制，减少非正常上访数量
1.依法加强对非正常上访诉求的终结。2005年国务院修订的《信访条例》，提出了信访终结制规定。信访终结制是指信访事项经过办理、复查和复核程序，信访人应息诉罢访而仍然不断缠访、闹访，经再次核查，当事人确属无理，根据《信访条例》有关规定，在信访工作程序上宣告终结，“不受理、不交办、不考核”，并将有关信访人纳入教育、稳控、疏导等后续工作范围的制度安排。[3]信访终结制是信访工作史上的一大进步，但在实践工作中并未达到预期终结的效果，重复上访等非正常上访问题仍然大量存在，需要逐步完善。建议信访工作要对疑难复杂信访事项，建立公开听证、会商评议等方式，在履行公示、书面告知、当面回访、报备审查等程序的基础上，做出依法、客观、公正的终结性结论，加大对“三级终结”信访事项和法院“两审终审”信访案件的终结退出力度。信访终结程序按照涉诉、行政“两条线”的思路进行设计，有利于保证司法的独立性和权威性，也能够避免信访机构的工作负担过重。对于上访人在其案件办理了终结程序并给予一定的救助后仍然无理上访的，则不能为了保一时平安一再退让，绝不允许以访施压、以闹取利的现象出现，必须坚决依法打击处理。
2.发挥信访工作联席会议的作用。无论是对信访群众的非正常上访行为的打击，还是对信访群众的合理诉求的解决，往往是需要多个单位联合工作，信访联席会议就可以很好地解决这个问题。在信访工作联席会议下，可将工作职能进行细分：一是工作督导组，负责交办非涉法涉诉信访问题的后续督导工作。二是涉法涉诉专项工作组，负责向联席会议提出排查化解涉法涉诉信访案件工作意见，协调督导下级对涉法涉诉信访问题的化解工作。三是非正常上访专项工作组，负责向联席会议提出排查化解非正常上访案件工作意见。信访工作联席会议商讨信访群众的行为性质和诉求，既能通过司法部门对非正常上访的行为进行打击，又能协调多个相关职能部门联合工作，根本上解决诉求中的合理部分。所以，治理非访工作，信访工作联席会议制度是行之有效的、符合中国国情的工作手段。
3.建立科学有效的考评机制。对非正常上访的考核，不能仅仅局限在数量的考核，应当从多个方面进行综合考评：一是取消对非正常上访的数量通报考核，改为对有责非正常上访的通报考核。制定一套详细的非正常上访有责评定细则，对新发生的非正常上访，由信访工作联席会议审查引起非正常上访的责任单位是否有责，对有责的进行通报，并综合考评。二是加强对非正常上访的后续解决工作的考评。非正常上访事件出现后，基层政府部门如何进行处理，应当是考评的重点。尤其是对待进京非正常上访，不能仅仅将非访群众接回就了事。对于非正常上访案件，群众的合理诉求是否解决到位，是否召开听证会，是否申报终结，对非正常上访行为的打击是否到位等等，制定详细的量化标准。三是将对非正常上访的考核列入地方社会治安综合治理委员会的考核范围，由社会治安综合治理办公室负责统计，由综治办负责非正常上访的考核，能够对地方政府形成一定的压力，促使地方政府对非正常上访的治理。 通过对非正常上访考核制度的改革，将考核的重点转移到非正常上访的后期治理上。一方面，可以防止地方政府单纯地采用“拦”“堵”“截”等非正常化的方式去遏制非正常上访的群众；另一方面，通过更有效的考核手段，督促地方政府采取综合措施治理非正常上访，从根本上解决非正常上访问题。
4.严格规范信访工作程序。《信访条例》第四十七条1，第四十八条2规定，对于违反《信访条例》以及其他法律法规的信访人员一定要依法追究其法律责任，充分显示法律的严肃性，彻底转变信“访”不信“法”的思想观念，治愈非正常上访的顽疾。对待那些屡教不改，继续缠访、闹访的上访人员采取有针对性的处罚，而对于那些打着上访的旗号煽动挑拨，严重影响社会稳定的，要坚决予以打击处理，为群众营造良好的社会生活环境。
通过对非正常上访人员的违法犯罪行为的依法处罚，树立起法律的严肃性和权威性，维护法律的尊严，在依法治国的大环境下，营造出人人要遵守法律，事事要依照法律的尊法守法导向。使老百姓了解到不按正常程序的上访不但解决不了问题，也得不到好处，违法还要承担法律责任，彻底改变处置非正常上访“拿钱买稳定”的不良局面。[4]
（三）在教育层面，强化法制宣传，解决信“访”不信“法”的问题
加大对信访干部的培训，提升信访工作队伍的政策理论水平。通过学习明确职责，落实工作责任，强化信访干部的使命感和责任感，增强奉献意识、大局观念、政治担当和法治观念。要加紧业务技能培训，针对《中华人民共和国宪法》《信访条例》《中华人民共和国行政许可法》等法律法规重点进行培训学习，提高行政执法水平。要不断提高信访干部见微知著的观察应变能力，在处理各种纠纷冲突时，既要做到细致周全，还要合乎情理，合规合法，绝不能违反法律，既要做到立场坚定，也不能有失公允。
加强普法教育，树立信访人依法信访的理念。很大一部分非正常上访者都是信“访”不信“法”，信“上”不信“下”，所以，普法教育任重而道远。一是做好信访人的思想教育工作，让普通群众认识到，到规定的地方采用规定的方式表达诉求是法律赋予人民的权利，但是如果采用非正常上访的方式进行上访就是违法的行为，如果构成犯罪，还要追究其刑事责任。二是加强公民道德建设，提升人们的思想道德水平和法治文化素养，阻遏丑恶现象蔓延和矛盾激化，营造良好的社会风气，从源头上减少非正常上访事件的发生。[5]
（四）在网络层面，推进网上信访，做好互联网+信访的文章
由于互联网和新媒体的快速发展，改变了传统的信息传播格局、社会舆论生态和公众参与方式。信访工作必须积极回应群众对知情权、表达权、参与权、监督权的关切。
做好互联网+信访这篇文章，增加群众足不出户的信访新渠道，既提高信访效率，又有利于进一步改善信访秩序；增加群众足不出户的信访诉求准确率，既提高表达的准确性，又有利于掌握诉求的进展办理情况；通过全国信访信息系统提高群众诉求表达的及时性，能够在第一时刻获取信访人的诉求信息，并及时把信访人反映的诉求转交到承办单位办理。
做好互联网+信访这篇文章，需要推进国家信访信息系统，努力实现信访业务全流转、办理过程全公开，让更多的信访问题通过“网访”得到有效化解，充分实现让数据多跑腿，让群众少跑路。
做好互联网+信访这篇文章，群众通过多上网、少走访、尽量不上访的方式表达合理诉求，尤其是不予受理的越级访可以通过网上信访的形式反映诉求。
做好互联网+信访这篇文章，打通数据壁垒，利用大数据分析手段，注重从信访事项中发现带有普遍性、倾向性的问题，为党委、政府决策提供有价值的参考信息，为群众提供及时、便捷、满意的服务，提升信访工作的综合效能。
构建网上信访新平台，用好已建立的“信、访、网、电”四位一体的诉求表达渠道，让群众感受到维护权益途径更加便捷有效，同时引导群众更多的以书面形式表达诉求，畅通信息传递渠道，确保信访事项得到及时妥善的处理，做到“件件有着落，事事有回音”，使网上信访真正成为信访主渠道。
[参考文献]
[1] 中华人民共和国信访条例[M].北京：中国法制出版社， 2013.
[2] 承德市联席会议办公室通报.2016（2）.
[3] 吴玉英.建立非正常上访终结机制的思考[J].中共乌鲁 木齐市委党校学报，2009，（3）.
[4] 高江.非正常上访问题的防治对策[J].中共山西省委党 校学报，2015，（4）.
[5] 周悦丽.我国信访的定位及其法治化运行[J].新视野， 2014，（2）.