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摘要：国家主席胡锦涛签署第35号主席令，公布了《中华人民共和国公务员法》，并将于2006年1月1日起施行。在这部法律中，对公务员职务职级作较大调整公务员职务职级的划分与设置将结合公务员工资制度改革作较大调整。本文从之前出现的问题和《中华人民共和国公务员法》中如何解决对我国公务员职务职级结合制度改革做一个初步探讨。
关键词：公务员；职务；职级
一、改革的背景介绍
1. 职务和职级的含义
职务是指主要职责在重要性与数量上相当的一组职位的集合或统称。职级就是一定职务层次所对应的级别。级别是职务之外公务员职业发展的又一台阶。职级是体现职务、能力、业绩、资历的综合标志。职务属于职位因素,能力、资历属于品位因素,业绩属于两者的结合。
2. 93年颁布的《国家公务员暂行条例》
1993年4月国务院通过并颁布了《国家公务员暂行条例》，并与同年10月起施行。此后，全国各地自上而下逐步开始建立国家公务员制度。公务员职位分类以规范的职位分类为取向，同时，又兼顾了当时我国公务员职位内容和工作方法、工作手段尚不定型的现实，具有过度性质。
二、存在的问题
自《国家公务员暂行条例》颁布以来，我们对干部职务与职级的管理逐步走上了规范化、制度化的轨道。但同时，干部管理体制不健全、管理方式单一、管人与管事相脱节等弊端也日渐显露，以致影响了职务职级制度在干部管理工作中的激励和保障作用。
首先是职务本位现象突出。受传统的以“官贵民轻”为要旨的官制文化的影响，“官本位”思想根深蒂固地存在于民众心理中，也导致干部在深层意识中把人生价值与职务高低对等起来。职务的高低与个人的切实利益如用车、住房、医疗费、通讯费等直接挂钩，而且一个关键岗位的领导干部往往掌握着很大的人权、财权、物权。而现行的干部晋升渠道和管理模式单一的现状，客观上又为“官本位”思想的繁衍提供了土壤。
二是非领导职务管理不规范。对于非领导职务的设置，上级虽有若干规定，但在实施过程中，因多种因素导致变形走样：有的作为干部晋升的必经台阶，有的作为提高资深人员待遇的照顾方式，有的作为领导干部腾出岗位的安置措施。《国家公务员暂行条例》中对非领导职务的工作职责和任务没有做出明确规定，给担任非领导职务的干部在工作中也带来许多不便。
三是干部考核缺乏科学性。考核是干部职务晋升和级别工资晋级的一个重要环节。考核工作的科学与否直接关系到我们能否选到最优秀的人才，能否把人才配置到最合适的岗位。尽管我们一直强调干部的“德、能、勤、绩”，但对最关键的“德”和“能”两个标准却缺乏量化、操作性强的考核细则。《国家公务员暂行条例》中虽有专门章节论述“考核”，但在实际操作过程中仍存在一些问题。
四是单位行政级别限制干部职务职级。同等条件下，干部职务和职级的高低往往要受所在单位行政级别的限制。单位层次越高，所设职务越高，干部晋升的机会就越多；反之，像县级直属机关部门，最高职务是正科级，晋升路径就很短。
之前的干部职务职级制度在一定程度上显现出其正面效果的同时，也暴露出日益明显的负面效应。首先，不利于调动大部分干部的积极性。职务的晋升毕竟受职数的限制，当大多数干部的个人价值和待遇难以通过职务升迁得到实现时，其工作积极性便大受影响。其次，不利于干部“能上能下”机制的建立。待遇所系，若不以更高层次非领导职务给予安排，则大多数领导干部轻易不会退出领导岗位。而其所占职数又会影响另一批干部的“上”。再则，不利于提高党政机关的运行效率。对职务的片面追求，导致领导职数的结构性膨胀，班子成员无限制增加、权责模糊，或难以分工、权责交叉，决策执行效率不升反降。
三、《中华人民共和国公务员法》中职务职级划分将做较大调整
1.《公务员法草案》对职务职级的改革
由于之前的《国家公务员暂行条例》在实践中出现了有些问题，为了更好的调动公务员的工作积极性解决一系列的问题，在经过4年起草砥砺、13易其稿，与近500万公务员息息相关的公务员法草案25日正式提请全国人大常委会会议审议。草案扩大了公务员范围，将党政机关工作人员全部纳入了公务员范围；解决了公务员管理体制与现行干部管理体制的衔接问题；对公务员职务职级进行了较大调整，解决了公务员激励机制不健全的问题。
之前的公务员制度只提供了领导职务和非领导职务两个职务系列，公务员的职业发展阶梯过于单一。再加上只设置了15个级别，基层公务员晋级空间很小。而草案从职务设计上，将建立多元化的公务员职务发展途径，在传统行政职务外，增设专业技术职务，单设法官、检察官职务，在基层行政执法机构设立行政执法职务等。同时在现行级别基础上，通过增加级别数量，拉大级差，扩充级别功能，建立新的职级，可以增强职务与职级的激励机制，吸引人才，稳定队伍，调动公务员的积极性。草案的出台为后来的《中华人民共和国公务员法》的颁布实施奠定了基础。
2. 《中华人民共和国公务员法》对职务职级划分做较大调整
《中华人民共和国公务员法》是我国第一部总章程性质的人事管理法律，是我国公务员管理工作科学化、法制化的里程碑。《公务员法》在职位分类、职务晋升、奖励、工资福利保险等制度设计中体现了以人为本的“关心人”的理念。
《公务员法》建立了公务员职务与职级制度，通过明确职务与职级的对应，构建了公务员“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”，开辟了公务员晋升的多元通道，从制度层面关心公务员的发展，调动了公务员的积极性。同时，《公务员法》将现行的职务、级别、基础、工龄四项结构工资改为职务和级别两项结构工资，并对公务员工资水平作了严格规定。即：“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将比较结果作为调整公务员工资水平的依据。” “公务员工资水平，与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。” （第七十五条）。这些规定为公务员的薪俸标准提供了明确的法律保障和依据，有利于保障公务员的薪酬权益，体现了对公务员个体生活的法律保障，有效防止和消除了因行业垄断及政策权力带来的不合理收入及分配不公，保证了公务员工资的稳定性，保障了设定公务员增资幅度和水平的公正性与科学性，进一步完善了公务员的激励保障机制，体现了对公务员切身利益的制度关怀。
公务员已经将职务作为职业发展的台阶,职务晋升是对公务员个人最大的激励。当前,公务员的成长与物质待遇的改善主要依靠职务晋升,对于一定业绩和贡献的干部,激励的主要的方式是提升其职务。“职级”与“职务”不是彼此取代的关系,也不是彼此完全分离的关系,而是“一职数级,上下交叉”的相对独立关系。职级的这一内涵决定了,应该按照“职务与职级相结合的原则”,确定职级与职务的对应关系。职级是公务员在职业生涯中得到进步的标志,是公务员经过努力得到的合理回报的标志。在简化工资结构的基础上,增加级别数目,增加职务层次与级别的交叉对应幅度,更加明显的倾斜基层公务员,是设置职级框架的基本原则。同时,职务与职级应该是确定工资待遇的两个轮子,职务与职级在决定工资待遇时的边际替代率相等,是比较理想的选择。
改革完善干部职务和职级相结合的制度，既要改变单一的职务本位制，强化职级的激励功能，变职务激励的畸重为职务职级激励并重，又要建立干部晋升的其他渠道，如专业技术职务晋升渠道等。所有这些，都需要我们在实践中进一步探索。
四、改革的意义
1. 职务职级改革促进公务员职业化
按照党的十六大关于完善干部职务和职级相结合的制度的要求，公务员法改革完善了现行的职务级别制度，使职务和级别的关系更加合理。改变了单一化的职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯。同时，扩大级别的功能，使得级别成为除了职务晋升之外公务员职业发展的重要台阶，有利于解决挤职务这个“独木桥”的现象，有利于解决基层公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的突出问题。
职务职级改革的最终目标是通过更加合理的制度安排,达到公共人力资源的合理配置,有助于政府进一步履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,进行科学行政和依法行政。将行政执法类岗位区分出来,有利于更好地激励和约束一线执法队伍,更好地履行社会管理与市场监管职能。
2. 改革冲击“官本位”
职务职级改革对“官本位”意识是个不小的冲击，拓宽了公务员的发展空间，实际上就是为公务员又辟出一条晋升渠道，形成职务晋升和能及提升的“双通道”。很多国家都将公务员分为政务官和技术官，国内很少这样分。我国大多数公务员长期位居基层，得不到行政提拔，能级改革为他们开通了另一条出路。
当然我们也要清醒的看到，指望一项制度的变革去彻底克服“官本位”的顽疾是不现实的。公务员晋升“双梯制”的实施也并不意味着所以公务员都能自觉树立为人民大众服务的思想，也不意味着原有弊端可以一下子都清除干净。只有在今后的实践中不断的改革完善包括决策制度、服务制度、监督制度、责任追究制度等在内的一系列的制度，才能逐步根除“官本位”意识。
参考文献：
[1] 施雪华主编，政治科学原理，中山大学出版社，2001年3月第一版
[2] 杨志晨，职级工资制的整体改进与结构设计，国家行政学院学报，2003.4
[3] 宋世明，走出公务员分类管理制度的十字路口，新视野，2003.6
[4] 王微，俞华，我国公务员职位分类制度的问题及建议，理论观察，2004年第4期
[5] 宋世明，公务员晋升：两种思路的碰撞，瞭望新闻周刊，2004年8月2日第31期
[6] 宋世明，公务员的职级，学习时报，2005年1月17日
[7] 邓卫问，论公务员职位分类制度之创新，行政与法，2006.3
[8] 杨柳，公务员职务职级能突破“官本位”吗？ 理论参考，2005.6
[9] 孙学敏 王悦龙，《公务员法》对干部人事制度的完善与创新，党政干部学刊，2006年第2期
关键词：公务员；职务；职级
一、改革的背景介绍
1. 职务和职级的含义
职务是指主要职责在重要性与数量上相当的一组职位的集合或统称。职级就是一定职务层次所对应的级别。级别是职务之外公务员职业发展的又一台阶。职级是体现职务、能力、业绩、资历的综合标志。职务属于职位因素,能力、资历属于品位因素,业绩属于两者的结合。
2. 93年颁布的《国家公务员暂行条例》
1993年4月国务院通过并颁布了《国家公务员暂行条例》，并与同年10月起施行。此后，全国各地自上而下逐步开始建立国家公务员制度。公务员职位分类以规范的职位分类为取向，同时，又兼顾了当时我国公务员职位内容和工作方法、工作手段尚不定型的现实，具有过度性质。
二、存在的问题
自《国家公务员暂行条例》颁布以来，我们对干部职务与职级的管理逐步走上了规范化、制度化的轨道。但同时，干部管理体制不健全、管理方式单一、管人与管事相脱节等弊端也日渐显露，以致影响了职务职级制度在干部管理工作中的激励和保障作用。
首先是职务本位现象突出。受传统的以“官贵民轻”为要旨的官制文化的影响，“官本位”思想根深蒂固地存在于民众心理中，也导致干部在深层意识中把人生价值与职务高低对等起来。职务的高低与个人的切实利益如用车、住房、医疗费、通讯费等直接挂钩，而且一个关键岗位的领导干部往往掌握着很大的人权、财权、物权。而现行的干部晋升渠道和管理模式单一的现状，客观上又为“官本位”思想的繁衍提供了土壤。
二是非领导职务管理不规范。对于非领导职务的设置，上级虽有若干规定，但在实施过程中，因多种因素导致变形走样：有的作为干部晋升的必经台阶，有的作为提高资深人员待遇的照顾方式，有的作为领导干部腾出岗位的安置措施。《国家公务员暂行条例》中对非领导职务的工作职责和任务没有做出明确规定，给担任非领导职务的干部在工作中也带来许多不便。
三是干部考核缺乏科学性。考核是干部职务晋升和级别工资晋级的一个重要环节。考核工作的科学与否直接关系到我们能否选到最优秀的人才，能否把人才配置到最合适的岗位。尽管我们一直强调干部的“德、能、勤、绩”，但对最关键的“德”和“能”两个标准却缺乏量化、操作性强的考核细则。《国家公务员暂行条例》中虽有专门章节论述“考核”，但在实际操作过程中仍存在一些问题。
四是单位行政级别限制干部职务职级。同等条件下，干部职务和职级的高低往往要受所在单位行政级别的限制。单位层次越高，所设职务越高，干部晋升的机会就越多；反之，像县级直属机关部门，最高职务是正科级，晋升路径就很短。
之前的干部职务职级制度在一定程度上显现出其正面效果的同时，也暴露出日益明显的负面效应。首先，不利于调动大部分干部的积极性。职务的晋升毕竟受职数的限制，当大多数干部的个人价值和待遇难以通过职务升迁得到实现时，其工作积极性便大受影响。其次，不利于干部“能上能下”机制的建立。待遇所系，若不以更高层次非领导职务给予安排，则大多数领导干部轻易不会退出领导岗位。而其所占职数又会影响另一批干部的“上”。再则，不利于提高党政机关的运行效率。对职务的片面追求，导致领导职数的结构性膨胀，班子成员无限制增加、权责模糊，或难以分工、权责交叉，决策执行效率不升反降。
三、《中华人民共和国公务员法》中职务职级划分将做较大调整
1.《公务员法草案》对职务职级的改革
由于之前的《国家公务员暂行条例》在实践中出现了有些问题，为了更好的调动公务员的工作积极性解决一系列的问题，在经过4年起草砥砺、13易其稿，与近500万公务员息息相关的公务员法草案25日正式提请全国人大常委会会议审议。草案扩大了公务员范围，将党政机关工作人员全部纳入了公务员范围；解决了公务员管理体制与现行干部管理体制的衔接问题；对公务员职务职级进行了较大调整，解决了公务员激励机制不健全的问题。
之前的公务员制度只提供了领导职务和非领导职务两个职务系列，公务员的职业发展阶梯过于单一。再加上只设置了15个级别，基层公务员晋级空间很小。而草案从职务设计上，将建立多元化的公务员职务发展途径，在传统行政职务外，增设专业技术职务，单设法官、检察官职务，在基层行政执法机构设立行政执法职务等。同时在现行级别基础上，通过增加级别数量，拉大级差，扩充级别功能，建立新的职级，可以增强职务与职级的激励机制，吸引人才，稳定队伍，调动公务员的积极性。草案的出台为后来的《中华人民共和国公务员法》的颁布实施奠定了基础。
2. 《中华人民共和国公务员法》对职务职级划分做较大调整
《中华人民共和国公务员法》是我国第一部总章程性质的人事管理法律，是我国公务员管理工作科学化、法制化的里程碑。《公务员法》在职位分类、职务晋升、奖励、工资福利保险等制度设计中体现了以人为本的“关心人”的理念。
《公务员法》建立了公务员职务与职级制度，通过明确职务与职级的对应，构建了公务员“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”，开辟了公务员晋升的多元通道，从制度层面关心公务员的发展，调动了公务员的积极性。同时，《公务员法》将现行的职务、级别、基础、工龄四项结构工资改为职务和级别两项结构工资，并对公务员工资水平作了严格规定。即：“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将比较结果作为调整公务员工资水平的依据。” “公务员工资水平，与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。” （第七十五条）。这些规定为公务员的薪俸标准提供了明确的法律保障和依据，有利于保障公务员的薪酬权益，体现了对公务员个体生活的法律保障，有效防止和消除了因行业垄断及政策权力带来的不合理收入及分配不公，保证了公务员工资的稳定性，保障了设定公务员增资幅度和水平的公正性与科学性，进一步完善了公务员的激励保障机制，体现了对公务员切身利益的制度关怀。
公务员已经将职务作为职业发展的台阶,职务晋升是对公务员个人最大的激励。当前,公务员的成长与物质待遇的改善主要依靠职务晋升,对于一定业绩和贡献的干部,激励的主要的方式是提升其职务。“职级”与“职务”不是彼此取代的关系,也不是彼此完全分离的关系,而是“一职数级,上下交叉”的相对独立关系。职级的这一内涵决定了,应该按照“职务与职级相结合的原则”,确定职级与职务的对应关系。职级是公务员在职业生涯中得到进步的标志,是公务员经过努力得到的合理回报的标志。在简化工资结构的基础上,增加级别数目,增加职务层次与级别的交叉对应幅度,更加明显的倾斜基层公务员,是设置职级框架的基本原则。同时,职务与职级应该是确定工资待遇的两个轮子,职务与职级在决定工资待遇时的边际替代率相等,是比较理想的选择。
改革完善干部职务和职级相结合的制度，既要改变单一的职务本位制，强化职级的激励功能，变职务激励的畸重为职务职级激励并重，又要建立干部晋升的其他渠道，如专业技术职务晋升渠道等。所有这些，都需要我们在实践中进一步探索。
四、改革的意义
1. 职务职级改革促进公务员职业化
按照党的十六大关于完善干部职务和职级相结合的制度的要求，公务员法改革完善了现行的职务级别制度，使职务和级别的关系更加合理。改变了单一化的职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯。同时，扩大级别的功能，使得级别成为除了职务晋升之外公务员职业发展的重要台阶，有利于解决挤职务这个“独木桥”的现象，有利于解决基层公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的突出问题。
职务职级改革的最终目标是通过更加合理的制度安排,达到公共人力资源的合理配置,有助于政府进一步履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,进行科学行政和依法行政。将行政执法类岗位区分出来,有利于更好地激励和约束一线执法队伍,更好地履行社会管理与市场监管职能。
2. 改革冲击“官本位”
职务职级改革对“官本位”意识是个不小的冲击，拓宽了公务员的发展空间，实际上就是为公务员又辟出一条晋升渠道，形成职务晋升和能及提升的“双通道”。很多国家都将公务员分为政务官和技术官，国内很少这样分。我国大多数公务员长期位居基层，得不到行政提拔，能级改革为他们开通了另一条出路。
当然我们也要清醒的看到，指望一项制度的变革去彻底克服“官本位”的顽疾是不现实的。公务员晋升“双梯制”的实施也并不意味着所以公务员都能自觉树立为人民大众服务的思想，也不意味着原有弊端可以一下子都清除干净。只有在今后的实践中不断的改革完善包括决策制度、服务制度、监督制度、责任追究制度等在内的一系列的制度，才能逐步根除“官本位”意识。
参考文献：
[1] 施雪华主编，政治科学原理，中山大学出版社，2001年3月第一版
[2] 杨志晨，职级工资制的整体改进与结构设计，国家行政学院学报，2003.4
[3] 宋世明，走出公务员分类管理制度的十字路口，新视野，2003.6
[4] 王微，俞华，我国公务员职位分类制度的问题及建议，理论观察，2004年第4期
[5] 宋世明，公务员晋升：两种思路的碰撞，瞭望新闻周刊，2004年8月2日第31期
[6] 宋世明，公务员的职级，学习时报，2005年1月17日
[7] 邓卫问，论公务员职位分类制度之创新，行政与法，2006.3
[8] 杨柳，公务员职务职级能突破“官本位”吗？ 理论参考，2005.6
[9] 孙学敏 王悦龙，《公务员法》对干部人事制度的完善与创新，党政干部学刊，2006年第2期