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[摘要] “十一五”期间是落实科学发展观、全面建设小康社会及建设社会主义和谐社会的关键时期。准确判断政府改革在发展关键时期的重要地位，理性思考政府改革的难点所在，科学分析政府进一步改革的突破点是摆在我们面前的几个重大问题。
[关键词] 发展； 关键时期； 政府改革a
[中图分类号] D693.09 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）21-0017-02
在“十一五”这个落实科学发展观、全面建设小康社会及建设社会主义和谐社会的关键时期，政府职能的科学发挥对于保证这些历史任务的顺利完成具有举足轻重的作用。因此，按照现代政府理念，塑造一个一切为了人民的公共服务型政府，一个职能界线清晰明确的有限政府，一个有法必依、执法必严、违法必究的法治政府，一个透明公开、廉洁高效的廉政政府，具有十分重要的历史意义。这就需要我们突破重重阻力，下定决心对政府进行一场自我革命。
一、难在哪里：政府改革绕不过的“坎”
改革开放20多年来，虽然经过多轮的改革，我们的政府已经总体上实现了从“计划”向“市场”的转变，但是政府改革依然没有完全到位，并且成为了进一步改革攻坚的制约瓶颈。那么政府改革究竟难在哪里？
第一，突破传统观念制约，准确定位政府职能难。中国经历了两千多年的封建自然经济，建国后又实行了几十年的计划经济，行政权力支配着社会的一切，政府无所不包、无所不能。这种全能政府向有限责任政府、管制型政府向服务型政府、全面统治社会向管理社会、直接经营经济向服务经济发展，以政府和官员为中心向以经济和社会发展为中心等观念的转变都比较难。而且即使我们能够转变观念，也很难正确划分政府与企业、政府与市场以及政府与社会之间的界限。如果弄不好，不仅会出现市场失效，而且极可能导致政府失效或社会失控。
第二，打破部门既得利益，保持政府利益中立难。现代政府就意味着政府公职人员除通过工资的途径获取应有待遇外，不应通过利益部门化的途径或其他不正当的手段来谋取个人的私利。这必然会影响到一些人依靠权力而得到的既得利益，他们进而会对政府改革持消极应付态度，甚至会采取一定的对策抵抗改革以确保既得利益，成为了不容轻视的改革阻力。
第三，科学考核政绩，引导正确施政难。因此，建设一个现代政府，必须要有一套科学的政绩考核体系和科学的考核方式。但是，制定一套科学、系统的评价指标体系是一项系统工作，需要解决的问题很多，例如如何细化政府的职能定位，确定考评内容，让被考评者心中有数；如何确定各考核指标之间的关系；如何量化机关工作、社会发展的指标等。而且突破现有的行政管理环境，引入社会考评力量也较难。
第四，政务的透明公开，建设阳光政府难。“公开”与“透明”是建设现代政府的基本要求。但是，在现实生活中存在着诸多主客观方面的因素制约着政务的公开透明。例如，在一些人的头脑中还有着“民可使由之，不可使知之”的封建意识，构成政务公开透明的观念障碍；再如，由于政府信息公开不仅增加了政府的工作量，更是将政府的工作放在公开的环境下接受社会的监督；另外，有的政府部门还存在通过不正当的手段获取部门利益和个人利益的现象，政务公开透明，难免会损害某些人的既得利益，必然会遭到一些人的反对。
第五，反腐倡廉，建设干净政府难。清正廉洁，这是历来对政府及政府官员的基本要求，更是现代政府的基本要素。中央多次强调要大力整治和打击腐败现象，而且采取了较大的反腐败力度，查处了很多令腐败分子不寒而栗的大案要案，这充分说明了中国共产党反腐败的决心和信心。但是腐败现象还是屡禁不止，而且反腐败难度还有加大趋势。究其原因，腐败成本过低，而反腐败成本过高。
第六，解决中央与地方的矛盾，合理划分职能难。由于在制度上还没有建立中央政府与地方政府规范的利益分配和协调机制，经常出现地方政府与中央政府的博弈行为。中央以整体或全局的名义，以政治和行政压力调动地方资源，努力平衡中央预算和缩小区域发展差距。而地方政府则经常以“上有政策，下有对策”的方式来抵消和削弱中央权威，获取更多的优惠和利益。这就必然影响到中央政府在全社会范围内提供公共物品和保证社会公平的能力，也阻碍着政府改革的历史进程。
二、出路何在：政府改革的几个突破点
我们的政府改革还有很长的路要走，具体来说，笔者认为以下几个方面应该是政府进一步改革的突破点。
第一，确立现代政府理念，科学界定政府职能。必须对政府的职能进行重新定位，树立如下理念：全面实现从全能政府向有限政府、从管制政府向服务政府、从细职能的“大政府”向宽职能的小政府、从权力政府向责任政府的转变，努力建设一个适应社会主义市场经济体制需要，符合民主法制要求和精简、统一、效能原则，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，切实解决政府职能缺位、越位和错位问题。为此，政府职能必须从以下四个方面进行转变：一是从进行生产建设向保障社会运行转变；二是从提供经济物品向提供制度环境转变；三是从强调行政审批向注重公共服务转变；四是从实施计划管理向依靠市场调控转变。
第二，必须打破既得利益格局，保持政府利益中立。在社会主义市场经济条件下，政府应站在市场各种经济利益之上，尽可能站在中立的立场来解决各种利益集团间的冲突，以求达到最大的效率和最大的公平之间的平衡，而不是将自己也作为利益的一方与民争利。政府改革之所以难以推进，一个根本的原因就是政府在一定程度上，实际上成为了具有既得利益的“经济人”，利用公共权力谋取部门利益，从而导致与民争利以及各种腐败现象的滋生。可见，政府改革关键是要剥离政府权力与部门利益的联系，使政府保持利益中立。
第三，坚持科学发展观，完善政绩考核机制和考核指标体系。政绩考核就如同“指挥棒”，它决定着政府工作的方向。 目前的政绩考核机制方面，存在着考核主体单一、考核制度缺失和考核方法落后等缺陷，缺乏社会公众参与。这样的考核体系只会形成唯上不唯下，导致有些领导干部就通过制造“数字政绩”、“形象政绩”、“工程政绩”的假政绩来应付上级，获取自身利益。再如，在考核的内容方面，虽已经过发展和完善，但总体来说，当前的干部政绩考核体系指标设计过于偏重经济发展的内容，还没有充分贯彻科学发展观的要求。因此，树立科学的发展观，推进领导干部政绩考核机制和考核体系的创新，对于政府改革具有十分重要的现实意义。
第四，完善各项制度，推进政务公开，加强政府权力的监督和制约。制度问题带有根本性、全局性和长远性，加强制度建设是从体制上解决问题。因此，加强监督、限制和规范政府权力的法制建设，无疑是推进政府改革转变的重中之重。加强政府权力的监督和制约：首先，要坚持政府行为的公开性原则，就是要坚持政府公共权力的公开透明。因为政府公共服务的对象是社会，是老百姓，知道政府在做什么，是公众进行有效监督的前提。只有建立公开、透明的制度，才能把政府的公共服务置于社会和老百姓的监督之下。其次，还要按照责任与权力对称原则，进一步完善并切实执行政府问责制，同时还要加强对政府行为的社会监督，扩大社会参与决策和监督的领域，置政府权力在阳光之下，受到全方位的监督和制约。
第五，合理划分中央与地方的职能，充分发挥两个积极性。充分发挥中央和地方两个积极性，形成既有中央宏观布局又有地方创造活力、上下左右“运转协调”的新的行政运行机制，是政府改革的初衷和所要达到目的。惟有如此，才能彻底消除中央与地方的矛盾对立，形成和谐有序而又充满创造活力的社会发展局面。为此，我们一方面需要从条、块分割的行政体制向统一、协调的行政体制转变，彻底解决现行行政体制下经济事务和教育、公共卫生、社会保障等诸多社会事务方面存在着的严重的条、块分割问题，做到在全国范围内能够令行禁止，人尽其才，物尽其用，货畅其流，使中央到地方各级政府切实有效地履行公共服务职能；另一方面，要改革中央与地方财政税收和事权体制，合理确定中央和地方的财税体制，科学划分中央、省、地、县各级的事权范围，界定清楚各级应负的事权责任，在此基础上核定各级在财政税收总盘子中分配的比例和规模。最重要的一点是要把中央和地方的关系以法律的形式确定下来，以确保改革的成果。
（作者单位：中共中央党校哲学部）
责任编辑余岩
[关键词] 发展； 关键时期； 政府改革a
[中图分类号] D693.09 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）21-0017-02
在“十一五”这个落实科学发展观、全面建设小康社会及建设社会主义和谐社会的关键时期，政府职能的科学发挥对于保证这些历史任务的顺利完成具有举足轻重的作用。因此，按照现代政府理念，塑造一个一切为了人民的公共服务型政府，一个职能界线清晰明确的有限政府，一个有法必依、执法必严、违法必究的法治政府，一个透明公开、廉洁高效的廉政政府，具有十分重要的历史意义。这就需要我们突破重重阻力，下定决心对政府进行一场自我革命。
一、难在哪里：政府改革绕不过的“坎”
改革开放20多年来，虽然经过多轮的改革，我们的政府已经总体上实现了从“计划”向“市场”的转变，但是政府改革依然没有完全到位，并且成为了进一步改革攻坚的制约瓶颈。那么政府改革究竟难在哪里？
第一，突破传统观念制约，准确定位政府职能难。中国经历了两千多年的封建自然经济，建国后又实行了几十年的计划经济，行政权力支配着社会的一切，政府无所不包、无所不能。这种全能政府向有限责任政府、管制型政府向服务型政府、全面统治社会向管理社会、直接经营经济向服务经济发展，以政府和官员为中心向以经济和社会发展为中心等观念的转变都比较难。而且即使我们能够转变观念，也很难正确划分政府与企业、政府与市场以及政府与社会之间的界限。如果弄不好，不仅会出现市场失效，而且极可能导致政府失效或社会失控。
第二，打破部门既得利益，保持政府利益中立难。现代政府就意味着政府公职人员除通过工资的途径获取应有待遇外，不应通过利益部门化的途径或其他不正当的手段来谋取个人的私利。这必然会影响到一些人依靠权力而得到的既得利益，他们进而会对政府改革持消极应付态度，甚至会采取一定的对策抵抗改革以确保既得利益，成为了不容轻视的改革阻力。
第三，科学考核政绩，引导正确施政难。因此，建设一个现代政府，必须要有一套科学的政绩考核体系和科学的考核方式。但是，制定一套科学、系统的评价指标体系是一项系统工作，需要解决的问题很多，例如如何细化政府的职能定位，确定考评内容，让被考评者心中有数；如何确定各考核指标之间的关系；如何量化机关工作、社会发展的指标等。而且突破现有的行政管理环境，引入社会考评力量也较难。
第四，政务的透明公开，建设阳光政府难。“公开”与“透明”是建设现代政府的基本要求。但是，在现实生活中存在着诸多主客观方面的因素制约着政务的公开透明。例如，在一些人的头脑中还有着“民可使由之，不可使知之”的封建意识，构成政务公开透明的观念障碍；再如，由于政府信息公开不仅增加了政府的工作量，更是将政府的工作放在公开的环境下接受社会的监督；另外，有的政府部门还存在通过不正当的手段获取部门利益和个人利益的现象，政务公开透明，难免会损害某些人的既得利益，必然会遭到一些人的反对。
第五，反腐倡廉，建设干净政府难。清正廉洁，这是历来对政府及政府官员的基本要求，更是现代政府的基本要素。中央多次强调要大力整治和打击腐败现象，而且采取了较大的反腐败力度，查处了很多令腐败分子不寒而栗的大案要案，这充分说明了中国共产党反腐败的决心和信心。但是腐败现象还是屡禁不止，而且反腐败难度还有加大趋势。究其原因，腐败成本过低，而反腐败成本过高。
第六，解决中央与地方的矛盾，合理划分职能难。由于在制度上还没有建立中央政府与地方政府规范的利益分配和协调机制，经常出现地方政府与中央政府的博弈行为。中央以整体或全局的名义，以政治和行政压力调动地方资源，努力平衡中央预算和缩小区域发展差距。而地方政府则经常以“上有政策，下有对策”的方式来抵消和削弱中央权威，获取更多的优惠和利益。这就必然影响到中央政府在全社会范围内提供公共物品和保证社会公平的能力，也阻碍着政府改革的历史进程。
二、出路何在：政府改革的几个突破点
我们的政府改革还有很长的路要走，具体来说，笔者认为以下几个方面应该是政府进一步改革的突破点。
第一，确立现代政府理念，科学界定政府职能。必须对政府的职能进行重新定位，树立如下理念：全面实现从全能政府向有限政府、从管制政府向服务政府、从细职能的“大政府”向宽职能的小政府、从权力政府向责任政府的转变，努力建设一个适应社会主义市场经济体制需要，符合民主法制要求和精简、统一、效能原则，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，切实解决政府职能缺位、越位和错位问题。为此，政府职能必须从以下四个方面进行转变：一是从进行生产建设向保障社会运行转变；二是从提供经济物品向提供制度环境转变；三是从强调行政审批向注重公共服务转变；四是从实施计划管理向依靠市场调控转变。
第二，必须打破既得利益格局，保持政府利益中立。在社会主义市场经济条件下，政府应站在市场各种经济利益之上，尽可能站在中立的立场来解决各种利益集团间的冲突，以求达到最大的效率和最大的公平之间的平衡，而不是将自己也作为利益的一方与民争利。政府改革之所以难以推进，一个根本的原因就是政府在一定程度上，实际上成为了具有既得利益的“经济人”，利用公共权力谋取部门利益，从而导致与民争利以及各种腐败现象的滋生。可见，政府改革关键是要剥离政府权力与部门利益的联系，使政府保持利益中立。
第三，坚持科学发展观，完善政绩考核机制和考核指标体系。政绩考核就如同“指挥棒”，它决定着政府工作的方向。 目前的政绩考核机制方面，存在着考核主体单一、考核制度缺失和考核方法落后等缺陷，缺乏社会公众参与。这样的考核体系只会形成唯上不唯下，导致有些领导干部就通过制造“数字政绩”、“形象政绩”、“工程政绩”的假政绩来应付上级，获取自身利益。再如，在考核的内容方面，虽已经过发展和完善，但总体来说，当前的干部政绩考核体系指标设计过于偏重经济发展的内容，还没有充分贯彻科学发展观的要求。因此，树立科学的发展观，推进领导干部政绩考核机制和考核体系的创新，对于政府改革具有十分重要的现实意义。
第四，完善各项制度，推进政务公开，加强政府权力的监督和制约。制度问题带有根本性、全局性和长远性，加强制度建设是从体制上解决问题。因此，加强监督、限制和规范政府权力的法制建设，无疑是推进政府改革转变的重中之重。加强政府权力的监督和制约：首先，要坚持政府行为的公开性原则，就是要坚持政府公共权力的公开透明。因为政府公共服务的对象是社会，是老百姓，知道政府在做什么，是公众进行有效监督的前提。只有建立公开、透明的制度，才能把政府的公共服务置于社会和老百姓的监督之下。其次，还要按照责任与权力对称原则，进一步完善并切实执行政府问责制，同时还要加强对政府行为的社会监督，扩大社会参与决策和监督的领域，置政府权力在阳光之下，受到全方位的监督和制约。
第五，合理划分中央与地方的职能，充分发挥两个积极性。充分发挥中央和地方两个积极性，形成既有中央宏观布局又有地方创造活力、上下左右“运转协调”的新的行政运行机制，是政府改革的初衷和所要达到目的。惟有如此，才能彻底消除中央与地方的矛盾对立，形成和谐有序而又充满创造活力的社会发展局面。为此，我们一方面需要从条、块分割的行政体制向统一、协调的行政体制转变，彻底解决现行行政体制下经济事务和教育、公共卫生、社会保障等诸多社会事务方面存在着的严重的条、块分割问题，做到在全国范围内能够令行禁止，人尽其才，物尽其用，货畅其流，使中央到地方各级政府切实有效地履行公共服务职能；另一方面，要改革中央与地方财政税收和事权体制，合理确定中央和地方的财税体制，科学划分中央、省、地、县各级的事权范围，界定清楚各级应负的事权责任，在此基础上核定各级在财政税收总盘子中分配的比例和规模。最重要的一点是要把中央和地方的关系以法律的形式确定下来，以确保改革的成果。
（作者单位：中共中央党校哲学部）
责任编辑余岩