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中图分类号：D922.66 文献标识码：A
摘要：水的流动性决定了水环境污染必然具有一定的转移性的特质，而在水环境保护中，一般采取“污染地治污”原则，即在哪里产生了水污染，就在那里把水污染消除，没有考虑整个区域水污染的问题，从而使水污染产生的问题并没有得到彻底和圆满的解决。我国跨区域水污染纠纷存在已久，国内立法对此类纠纷处理虽有相关规定，但是跨区域水污染纠纷处理机制尚不完备，缺乏统一有效的管理机制，致使流域水污染防治法律体系建构、公民环境权益及环境保护监督等一系列相关问题凸现出来。因此，跨行政区域水污染纠纷处理机制亟待完善。
关键词：跨行政区域;水污染纠纷;处理机制
日趋严重的水污染不仅降低了水体的使用功能，更进一步加剧了水资源短缺的矛盾，给我国正在实施的可持续发展战略带来了严重影响，而且还严重威胁到城市居民的饮水安全和人民群众的身体健康。我国目前的跨行政区域水污染问题相当严重，现实已迫切要求解决跨行政区域的水污染纠纷问题。
一、跨区域水污染纠纷的概念及特点
1、跨区域水污染纠纷的概念
水污染是指由于人类活动排放的污染物进入了河流、湖泊、海洋或地下水等水体，造成污染物的大量侵入和积累，当超过水体自净能力时，将导致水体的化学、物理、生物或放射性等方面的特性发生变化，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化。韩德培教授的观点是，“水污染是指由于人们的生产和其他活动，使污染物或者能量进入水环境，导致其物理、化学、生物或者放射性的改变，造成水质恶化、影响水体的有效利用、危害人体健康、生命安全的现，1984 年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）中为“水污染”下了明确定义，即水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理或者放射性等方面特征的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象称为水污染。
而所谓跨区域水污染纠纷，是指“发生在两个或两个以上行政区域之间的因水污染而产生的纠纷和矛盾。”本文所提及的跨行政区域水污染纠纷，仅指在同一流域内、不同行政区域政府之间因水污染发生的纠纷，不包括同一个流域内、不同行政区域之间发生的单位和单位、个人和个人、单位和个人发生的水污染民事纠纷。
2、跨区域水污染纠纷的特点
不同类型的水事纠纷有不同的特点，概括起来，跨区域水污染纠纷的主要特点如下：
第一，跨区域性与定点性。跨区域水污染纠纷就是发生在不同的行政区域内的有关的水环境保护问题，而且许多此类污染通常在某些固定地点发生，如跨越行政区域的河流、湖泊、水库、输水管道，其上游区域有影响下游水质的排污机构设立等。
第二，广泛性与长期性。由于饮水、用水问题涉及到人的生存和日常生活，也是有关企业的命脉，因而一旦发生跨区域水污染，影响范围之广，很容易涉及相邻省、市、自治区，甚至整个流域。而许多此类污染是由于历史遗留问题或者早期不合理的工业布局造成的，往往延续几年、几十年，极易引发跨行政区域水污染纠纷。
第三，技术性。“特别是当代的跨行政区域水污染纠纷，往往涉及许多工程技术问题、自然问题，与水体的总量、承载能力（纳污总量）、排污总量、治理措施、水量分配与调度
二、跨区域水污染纠纷解决存在的困境
1、目前我国的水环境保护法规还不完善。缺乏水环境综合治理的法规，也没有综合性的跨行政区域水环境管理的法律，并且缺乏程序性立法，实体性立法的目标实现困难。跨行政区域水环境管理是我国水环境管理中非常重要的一环，目前的法律规定散见于各个有关的法律文件，不系统不全面，难以依法对跨行政区域水环境进行综合系统的管理。
2、没有专门的跨区域水环境保护的行政管理体制。“目前我国的流域水污染管理体制，存在着‘统一管理与分级、分部门管理相结合’的《水污染防治法》管理体制和‘统一管理和流域管理与行政区域管理相结合’的《中华人民共和国水法》，以下简称《水法》）管理体制的矛盾。”即缺乏流域级的水污染防治机构或机制，现有机构之间职责权限交叉不清，导致重复劳动和互相牵制，影响流域水污染纠纷解决;缺乏公众参与机制。
3、地方政府和地方政府之间的利益争夺以及地方政府经济发展和环境保护的取舍也是制约跨区域水污染纠纷解决的难题之一。地方政府之间的竞争关系使得地方保护主义存在，而有些地方政府为了追求经济发展而牺牲环境利益，加剧了跨区域水环境污染纠纷的紧张程度。
三、跨区域水污染纠纷处理机制的完善
中国流域水环境管理体制的改革，必须依据中国的国情和流域具体的特点，既要健全流域统一管理的机制，又要解决好流域管理与行政区域管理的关系，中央统管部门、分管部门、协同管理部门和各级地方管理部门的关系，不断完善流域水环境的管理体制。
1.建立和完善水环境保护管理体制立法。在我国建立一部级别较高、专门的环境行政管理立法，使它在较高的权威地位上弥补我国这方面的不足，使我国在环境管理体制方面有法可依，是相关法律、法规之间能协调配合，加强环境管理体制的行政效率，达到管理体制的优化组合以及环境管理机构的稳定设置。
2. 建立流域管理机构，赋予其统一行使跨区域环境保护的执法权，受中央管辖，独立于地方政府，避免受到地方政府的掣肘，充分发挥流域管理机构的能动性，客观、公正、及时的处理跨区域水污染纠纷，最大限度的保障人们的日常生活安全相关企业的正常运作，恢复受到污染的水环境。
3. 完善污染预防与应急措施及环境影响评价制度。当环境遭受破坏后，无论怎样弥补也无法完全恢复到事前状态，无法对受害者的全部受损利益充分补偿。最佳的选择就是防止跨行政区域污染损害的发生，即建立完善的环境污染预防机制，并且在采取建设性行动之前首先进行环境影响评价。
4. 保障公民环境知情权和参与权并健全环保监督机制。水环境的管理不应当仅仅是国家公权力的管理，还应当是具有公众广泛参与的社会性管理。保障公民对环境的知情权有助于公民对环境污染处理的监督，限制政府的权力，公正合理的解决跨区域水污染纠纷。
四、结语
本文分析了我国跨行政区域水污染纠纷的现状和存在的问题，进而对完善我国跨行政区域水污染纠纷处理机制提出了具体建议和方法。笔者深知完善我国跨行政区域水污染纠纷处理机制是一个系统工程，由于我国环境法律制度本身并不足够成熟，加之民众整体环境保护意识有待提高，系统的处理机制不可能一蹴而就，需要多方的广泛的努力。
参考文献
[1]汪劲：《中国环境法原理》，北京大学出版社 2000 年第 1 版。
[2]叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社 2003 年第 1 版。
[3]常纪文：《市场经济与我国环境法律制度的创新和完善》，中国法制出版社 2004 年第 1 版。
[4]毛应淮、刘定慧：《工业污染源现场检察执法指南》，中国环境科学出版社 2003 年第 1 版。
[5]蔡守秋主编：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社 2002 年第 1 版。
[6]吕忠梅、徐祥民主编：《环境资源法论丛（第三卷）》，法律出版社 2003年第 1 版。
[7]那力：《国际环境法》，科学出版社 2005 年第 1 版。
[8]赵惊涛：《环境法新论》，吉林人民出版社 2002 年第 1 版。
作者简介：
朱敏，西北政法大学法律硕士研究生。
摘要：水的流动性决定了水环境污染必然具有一定的转移性的特质，而在水环境保护中，一般采取“污染地治污”原则，即在哪里产生了水污染，就在那里把水污染消除，没有考虑整个区域水污染的问题，从而使水污染产生的问题并没有得到彻底和圆满的解决。我国跨区域水污染纠纷存在已久，国内立法对此类纠纷处理虽有相关规定，但是跨区域水污染纠纷处理机制尚不完备，缺乏统一有效的管理机制，致使流域水污染防治法律体系建构、公民环境权益及环境保护监督等一系列相关问题凸现出来。因此，跨行政区域水污染纠纷处理机制亟待完善。
关键词：跨行政区域;水污染纠纷;处理机制
日趋严重的水污染不仅降低了水体的使用功能，更进一步加剧了水资源短缺的矛盾，给我国正在实施的可持续发展战略带来了严重影响，而且还严重威胁到城市居民的饮水安全和人民群众的身体健康。我国目前的跨行政区域水污染问题相当严重，现实已迫切要求解决跨行政区域的水污染纠纷问题。
一、跨区域水污染纠纷的概念及特点
1、跨区域水污染纠纷的概念
水污染是指由于人类活动排放的污染物进入了河流、湖泊、海洋或地下水等水体，造成污染物的大量侵入和积累，当超过水体自净能力时，将导致水体的化学、物理、生物或放射性等方面的特性发生变化，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化。韩德培教授的观点是，“水污染是指由于人们的生产和其他活动，使污染物或者能量进入水环境，导致其物理、化学、生物或者放射性的改变，造成水质恶化、影响水体的有效利用、危害人体健康、生命安全的现，1984 年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）中为“水污染”下了明确定义，即水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理或者放射性等方面特征的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象称为水污染。
而所谓跨区域水污染纠纷，是指“发生在两个或两个以上行政区域之间的因水污染而产生的纠纷和矛盾。”本文所提及的跨行政区域水污染纠纷，仅指在同一流域内、不同行政区域政府之间因水污染发生的纠纷，不包括同一个流域内、不同行政区域之间发生的单位和单位、个人和个人、单位和个人发生的水污染民事纠纷。
2、跨区域水污染纠纷的特点
不同类型的水事纠纷有不同的特点，概括起来，跨区域水污染纠纷的主要特点如下：
第一，跨区域性与定点性。跨区域水污染纠纷就是发生在不同的行政区域内的有关的水环境保护问题，而且许多此类污染通常在某些固定地点发生，如跨越行政区域的河流、湖泊、水库、输水管道，其上游区域有影响下游水质的排污机构设立等。
第二，广泛性与长期性。由于饮水、用水问题涉及到人的生存和日常生活，也是有关企业的命脉，因而一旦发生跨区域水污染，影响范围之广，很容易涉及相邻省、市、自治区，甚至整个流域。而许多此类污染是由于历史遗留问题或者早期不合理的工业布局造成的，往往延续几年、几十年，极易引发跨行政区域水污染纠纷。
第三，技术性。“特别是当代的跨行政区域水污染纠纷，往往涉及许多工程技术问题、自然问题，与水体的总量、承载能力（纳污总量）、排污总量、治理措施、水量分配与调度
二、跨区域水污染纠纷解决存在的困境
1、目前我国的水环境保护法规还不完善。缺乏水环境综合治理的法规，也没有综合性的跨行政区域水环境管理的法律，并且缺乏程序性立法，实体性立法的目标实现困难。跨行政区域水环境管理是我国水环境管理中非常重要的一环，目前的法律规定散见于各个有关的法律文件，不系统不全面，难以依法对跨行政区域水环境进行综合系统的管理。
2、没有专门的跨区域水环境保护的行政管理体制。“目前我国的流域水污染管理体制，存在着‘统一管理与分级、分部门管理相结合’的《水污染防治法》管理体制和‘统一管理和流域管理与行政区域管理相结合’的《中华人民共和国水法》，以下简称《水法》）管理体制的矛盾。”即缺乏流域级的水污染防治机构或机制，现有机构之间职责权限交叉不清，导致重复劳动和互相牵制，影响流域水污染纠纷解决;缺乏公众参与机制。
3、地方政府和地方政府之间的利益争夺以及地方政府经济发展和环境保护的取舍也是制约跨区域水污染纠纷解决的难题之一。地方政府之间的竞争关系使得地方保护主义存在，而有些地方政府为了追求经济发展而牺牲环境利益，加剧了跨区域水环境污染纠纷的紧张程度。
三、跨区域水污染纠纷处理机制的完善
中国流域水环境管理体制的改革，必须依据中国的国情和流域具体的特点，既要健全流域统一管理的机制，又要解决好流域管理与行政区域管理的关系，中央统管部门、分管部门、协同管理部门和各级地方管理部门的关系，不断完善流域水环境的管理体制。
1.建立和完善水环境保护管理体制立法。在我国建立一部级别较高、专门的环境行政管理立法，使它在较高的权威地位上弥补我国这方面的不足，使我国在环境管理体制方面有法可依，是相关法律、法规之间能协调配合，加强环境管理体制的行政效率，达到管理体制的优化组合以及环境管理机构的稳定设置。
2. 建立流域管理机构，赋予其统一行使跨区域环境保护的执法权，受中央管辖，独立于地方政府，避免受到地方政府的掣肘，充分发挥流域管理机构的能动性，客观、公正、及时的处理跨区域水污染纠纷，最大限度的保障人们的日常生活安全相关企业的正常运作，恢复受到污染的水环境。
3. 完善污染预防与应急措施及环境影响评价制度。当环境遭受破坏后，无论怎样弥补也无法完全恢复到事前状态，无法对受害者的全部受损利益充分补偿。最佳的选择就是防止跨行政区域污染损害的发生，即建立完善的环境污染预防机制，并且在采取建设性行动之前首先进行环境影响评价。
4. 保障公民环境知情权和参与权并健全环保监督机制。水环境的管理不应当仅仅是国家公权力的管理，还应当是具有公众广泛参与的社会性管理。保障公民对环境的知情权有助于公民对环境污染处理的监督，限制政府的权力，公正合理的解决跨区域水污染纠纷。
四、结语
本文分析了我国跨行政区域水污染纠纷的现状和存在的问题，进而对完善我国跨行政区域水污染纠纷处理机制提出了具体建议和方法。笔者深知完善我国跨行政区域水污染纠纷处理机制是一个系统工程，由于我国环境法律制度本身并不足够成熟，加之民众整体环境保护意识有待提高，系统的处理机制不可能一蹴而就，需要多方的广泛的努力。
参考文献
[1]汪劲：《中国环境法原理》，北京大学出版社 2000 年第 1 版。
[2]叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社 2003 年第 1 版。
[3]常纪文：《市场经济与我国环境法律制度的创新和完善》，中国法制出版社 2004 年第 1 版。
[4]毛应淮、刘定慧：《工业污染源现场检察执法指南》，中国环境科学出版社 2003 年第 1 版。
[5]蔡守秋主编：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社 2002 年第 1 版。
[6]吕忠梅、徐祥民主编：《环境资源法论丛（第三卷）》，法律出版社 2003年第 1 版。
[7]那力：《国际环境法》，科学出版社 2005 年第 1 版。
[8]赵惊涛：《环境法新论》，吉林人民出版社 2002 年第 1 版。
作者简介：
朱敏，西北政法大学法律硕士研究生。