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环境污染危机深化的种种表现,早已进入上层视野。在党的十七大报告中便提出,将“建设生态文明”作为实现全面小康社会奋斗目标的新要求,从而为环境保护立法、执法、司法提供了强有力的政策支撑。
国家立法不断提速
改革开放三十年来,环境法成为发展最快的法律部门之一。迄今为止,我国已制定了8部环境保护法律、15部自然资源法律,颁布了环境保护行政法规50余项、部门规章和规范性文件近200件、军队环保法规和规章10余件、国家环境标准800多项,批准和签署多边国际环境条约51项,各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项。
颁布施行于1989年的《环境保护法》,“已不适应经济社会发展要求”。2011年初,全国人大常委会宣布将《环境保护法》修订列入2011年度立法计划。随即,环境保护部成立了环保法修改工作领导小组并起草了修改建议初稿。9月,《环境保护法》草案建议稿被正式提交给全国人大环资委,11月修正草案稿被提交至全国人大常委会审阅。
值得期待的,还有2011年10月24日提交全国人大常委审议的《民事诉讼法修正案(草案)》。该草案规定:对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。2010年4月26日,由国家发改委牵头,11个部委参与的《生态补偿条例》起草工作正式启动,目前,草案框架稿已产生,共8章51条,初步提出了生态补偿的定义、范围、原则和机制。
2010年最为引人注目的立法事件,莫过于全国人大常委会12月26日表决通过的《侵权责任法》。这部法律规定,因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任;因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任;两个以上污染者污染环境,污染者承担责任的大小,根据污染物的种类、排放量等因素确定;因第三人的过错污染环境造成损害的,被侵权人可以向污染者请求赔偿,也可以向第三人请求赔偿。
厦门PX、北京六里屯等事件表明,我们不仅要对单个项目进行环评,还要对发展规划进行环评。2009年8月12日,《规划环境影响评价条例》由国务院第七十六次常务会议通过,自2009年10月1日起施行。《条例》规定,国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划,应当进行环境影响评价。
通过立法加强对环保犯罪的严惩,是人们普遍关注的焦点。我国1997年修改刑法时,在刑法分则第六章“妨害社会管理秩序罪”里专门设置一节(第六节),明确规定了破坏环境资源保护罪。2011年,《刑法》修正案(八)获得通过,自2011年5月1日起施行,环境犯罪门坎被降低。修改后的条文最核心的变化,是只要造成重大环境污染,无论是否属于污染事故,都将被追究刑事责任。此外,修改后的第338条将“危险废物”修改为“有害物质”,大大降低了环境刑事犯罪门槛。
在《刑法》第408条中规定环境监管失职罪的同时,2005年12月29日,最高人民检察院通过《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》,对于该罪立案标准作出新规定,涉嫌造成生活饮用水地表水源和地下水源严重污染、人身重大伤亡和公私财产损失、基本农田或者林地严重毁坏等八种情形,应当受到法律追究。2007年5月17日,最高检察院、公安部、国家环保总局联合发布了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》,进一步强化了检察机关的法律监督職能。2010年2月9日,最高法院发布《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》,其中要求对重大环境污染、非法采矿等严重破坏环境资源犯罪等,依法从严惩处。
上述法规的出台,为司法机关介入环境污染方面职务犯罪,提供了锐利的尚方宝剑。据最高人民检察院统计,2006年,全国检察机关批准逮捕和提起公诉的破坏环境资源犯罪嫌疑人比上年分别上升15.4%和24.8%,批捕和公诉的数字都呈两位数的数字上升。
除了这些国家层面的法规外,各地在立法上也进行了一些有益探索,堪称“万类霜天竞自由”。2009年11月,福建省人大常委会对《福建省促进生态文明建设若干规定》进行初审,对生态环境保护、公众参与和知情权、生态文明建设、生态补偿机制,以及各级领导干部生态文明业绩考核等都以立法形式做了规定。贵州省贵阳市2009年3月将《促进生态文明建设条例》纳入年度立法计划。通过立法程序将贵阳市促进生态文明建设的各项重大政策、措施纳入法制轨道。社区支持农户的绿色纽带模式、“区域限批”制度、监督员制度、超时默认制度均被写入。
值得肯定的是,江苏省宜兴市公安局、法院、检察院、环保局于2009年出台《关于办理水体污染刑事犯罪案件的意见(试行)》,明确规定了办理水体污染刑事案件的适用情形、证据种类范围、公私财产损失计算标准等内容,密切了各职能机关之间的联动配合,有利于提高办案质量,加大打击力度。
揪出污染背后的蠹虫
环保风暴仍在继续。2011年11月,环境保护部、国家发展和改革委员会发布《关于公布2010年脱硫设施不正常运行电厂名单及处罚结果的公告》,中电投、国电、华电、大唐旗下8家发电企业,因脱硫设施运行不正常、脱硫数据弄虚作假等原因,遭到环境保护部处罚。
在2011年10月国家审计署发布的对20个省(自治区、直辖市)企业节能减排审计调查的整改结果中,河南省林州市常务副市长等9个省的105名责任人员受到处罚。
作为云南省第一个环境污染刑事案件,阳宗海砷污染事件引发了一场“环保风暴”。2008年10月22日,云南省监察厅通报阳宗海砷污染事件相关人员的责任追究情况,26人被问责,其中包括两名厅级干部、9名处级干部。
与此同时,司法战线也是战果累累。2008年4月,针对能源资源和生态环境渎职犯罪多发,渎职犯罪专业性、隐蔽性、复杂性强,保护层厚,查证难度大的现状,最高检将其列为查办重点,启动“深入查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作”。各地检察机关依法捕诉涉嫌环境资源犯罪的有关企业和个人,成效显著。
有统计表明,仅2004年至2007年,全国检察机关就立案查处涉及危害能源资源和生态环境渎职犯罪3822人。仅2010年1月至2011年3月,海南省检察机关就查办了省林业局原项目管理办公室主任林斌等生态环境渎职犯罪案件32件50人。
大连检察机关采取提办、参办、交办、督办等措施,集中立案一批、快速侦查终结一批、提起公诉一批、配合法院判决一批,2009年以来共查办危害能源资源和生态环境职务犯罪案件82件114人,涉案总金额2.85亿元。
2004年3月的四川沱江流域重大污染事故案,被最高人民检察院列入了2004年挂牌督办要案,对环境监管失职行为进行高检挂牌督办,这是破天荒的一例。在成都市锦江区人民法院进行公开审理时,吸引了全国近20家媒体和400多名各界群众到场旁听。
检察机关派出的公诉人,分别是审理过80多件职务犯罪大要案的检察员罗伟和多次被评为优秀人民检察官、荣获过三等功的代理检察员刘东,审理起诉过200多件刑事案件的检察员李春雪和有14年公诉经验、办理过职务犯罪案件180多件的代理检察员徐小平。站在被告席上的是青白江区环保局主管副局长宋世英、为环保局执法提供技术支持的环境监测站站长张明和应该负责查找污染源和切断污染源的环境监理所所长张山。
检察机关经过认真调查取证发现,川化股份的超标污水在2004年3月2日被强行切断,宋世英、张明、张山等人在2月27日就已发现监测异常,污水中氨氮含量严重超标,但直到3月1日才将正式报告上报给区环保局。因为环境监管失职,法庭对这3人作出有罪判决。
在与职务犯罪斗智斗勇中,云南阳宗海砷污染案件画上了较圆满的句号。事发后,污染源锦业公司曾发出“公开信”,抛出“砷污染地震论”说。当地公安局、检察院及时介入,发现了潜藏在“天祸”下的职务犯罪行为的蛛丝马迹,查明阳宗海管理处原处长陈运良、副处长高茂林等不履职违规批准建设磷酸一铵生产线,放任企业违规堆放砷及废水排放,导致阳宗海污染。2009年,陈运良等4人因罪获刑。
2009年盐城“2·20”水污染事件发生后,公安机关以“重大环境污染事故罪”对胡文标、丁月生刑事拘留。为把握战机,在公安机关锁定犯罪嫌疑人的当天下午,该市检察机关便依法介入,经过努力查明,两人在明知“氯代醚酮”生产过程中所产生的钾盐废水含有毒害物质的情况下,仍将大量钾盐废水排放到五支河内,故以“投放危险物质罪”批准逮捕。
这起环境污染事件的主要责任人、盐城市标新化工有限公司法定代表人胡文标以及该公司生产负责人丁月生,被江苏省盐城市盐都区法院一审以投放危险物质罪分别判处有期徒刑10年和6年。这是国内首个以“投放危险物质罪”对环境污染事件责任人进行刑事处罚的案例。
2010年,安徽怀宁血铅超标事件发生后,安庆市检察院立即成立办案组展开调查,重点调查事件危害程度,以及滥用职权或玩忽职守行为。2011年1月12日,怀宁县环保局总工程师、开发监督股副股长汪利民涉嫌滥用职权罪,进入诉讼程序。2011年3月11日,台州市血铅超标事件后,浙江省监察机关依纪依法给予台州市路桥区区长陈才杰等10名责任人纪律处分,台州速起蓄电池有限公司法人代表应建国,被检察机关以涉嫌重大环境污染事故罪批捕。
贵州省清镇市红枫湖和百花湖是300多万人口的饮用水源地。近年来,由于周边厂矿生产、生活污水随意、无序排入,水质不断恶化,当地群众反映强烈。贵阳市两级检察机关深入调查查明,清镇市环保局原局长杨贵斌对辖区内多家企业实行协商收费,致使13家排污企业少征收4575万余元排污费。
经清镇市检察院立案查辦并提起公诉,法院以滥用职权罪判处杨贵斌有期徒刑三年,以非法占用农用地罪和滥伐林木罪,维持对该公司董事长罗忠福有期徒刑十年零六个月、罚金5万元的原判;福海公司和贵州省林科院则分别被判处罚金100万元;贵州省林科院原院长于曙明被判处有期徒刑八年,并处罚金5万元。
司法机关严厉查处曾位居《福布斯》杂志“中国大陆富豪排行榜”首富的罗忠福、以及环保职能单位省林科院,引起全国轰动。
雨后春笋般的司法创新
2010年4月,首席大法官王胜俊首次提出,可以“在环境保护任务重的地方设立环保法庭”。2010年7月1日,最高人民法院公布《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》,明确表示“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭,实行环境保护案件专业化审判,提高环境保护司法水平。”
截至2010年12月31日,13个省份的高级、中级和基层法院设立专门环境审判组织62个,且数据仍在不断更新。仅在2010年,新设立环保审判组织就达26个。
2011年伊始,海南省高级人民法院环保审判庭正式成立,同时,海南第一、第二中级人民法院,海口、三亚中级人民法院也相继设立了环保审判庭。海南省高级人民法院环保审判庭是我国第一家设在高级人民法院的环保法庭。
从2007年我国第一个环保法庭设立至今,短短的4年实践中,环保法庭如雨后春笋般迅速成长。相关数据统计,目前我国贵州、云南、江苏、江西、福建、海南等10余省的部分高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院中,已经先后设立了几十个专门的环保法庭。各地中级人民法院中设置环保法庭的数量逐年增加。
针对环境污染案件高发的现状,云南省相继在昆明、玉溪、曲靖等地设立环保公安,“试水”环保警察体制。经昆明市编办和省检察院批准,昆明市检察院率先增设环境资源检察处,用以承担环境资源保护领域相关案件的侦查、预防、审查起诉及公益诉讼、调研、宣传等工作,主抓土地矿产资源的保护、水污染治理、林木的涵养保护。
为加强统筹办案能力,昆明市中级人民法院、检察院、公安局还联合出台了《关于办理污染环境、非法捕捞水产品等刑事案件若干意见》,明确规定了环境污染罪、非法捕捞水产品罪、非法采矿罪3类环境刑事案件的范围、入罪门槛,环保警察侦破环境刑事案件将有法可依。
2010年以来,昆明市公安司法机关共办理环境案件56件,其中刑事案件6件,行政案件50件;治安处罚66人,抓获网上逃犯1人;整治环境安全隐患267处、重点污染企业275家,支持配合相关部门联合执法329起,查封违法开采地下水4起,清理违规钻井取水36起,配合相关环保职能部门办理行政案件200余件。
从2006年起,黑龙江省哈尔滨市在地方环境立法中率先实施“双罚制”,2008年《水污染防治法》修订时从国家立法层面给予确定。2009年6月5日,环境保护部开通了“010-12369”环保举报电话,主要受理群众对突发环境事件、跨省界污染以应由环境保护部直接调查处理的环境举报。2010年6月,江西省三级检察机关共117个检察院的“民生热线”在全省各地同时开通。省检察院要求,对群众反映的问题按管辖事项和非管辖事项分类,能够即时答复的应立即予以答复;不能立即答复的,应将所反映的问题层报相关领导依法进行处理,并在7日内答复来电人。“民生热线”成为连接群众与环保部门的桥梁和纽带。
近年来,山东省检察机关建立和完善行政执法与刑事司法衔接工作机制,健全案件及时移送、快速办结绿色通道、案件咨询会商制度、联席会议制度、重大案件挂牌督办制度,集中查办破坏环境资源犯罪,受到较好效果。
公益诉讼方兴未艾
2005年松花江污染事故后,学界就有专家呼吁要在我国试点环境公益诉讼,但鲜有成功者。
2009年7月,中华环保联合会与江苏省江阴市居民朱正茂作为共同原告,向江苏省无锡市中级人民法院状告江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷一案,已被江苏省无锡市中级人民法院正式受理,这是我国首例由社团组织提起的环境公益民事诉讼。
在公民诉讼陷入困境下,我国检察机关已在实践中进行了一些有益尝试。自1996年以来,河南、山西、福建、山东、贵州、江苏、江西等省检察机关先后以法律监督机关的身份,在国有资产保护、公共环境利益的维护等方面提起了公益诉讼,并取得了良好的社会效果。
2003年5月,山东省乐陵市人民检察院以被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品,损害国有资源,造成环境污染,威胁人民健康,影响社会稳定,对其提起环境民事公益诉讼,请求乐陵市人民法院依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险。乐陵市人民法院受理后,经审判支持了检察院的诉讼请求,责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂5日内自行拆除,停止对社会公共利益的侵害。
这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案,是近年来我国处理得比较好的一个环境公益诉讼案例。此后,其他省份也出现了一些检察机关提起的环境公益诉讼案例。
2007年底的贵阳“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工有限责任公司水污染案,将公益诉讼推向一个新的阶段。2008年以来,由检察机关、行政机关和环保团体提起诉讼并胜诉的案例已达13起。
2009年6月,江苏省首例由检察机关提起的环境民事公益诉讼案件,由无锡市锡山区人民法院审理并作出一审判决。此案系无锡市中级人民法院与无锡市人民检察院联合出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》后审结的“第一案”。
2008年12月15日,李华荣、刘士密等人在沪宁高速公路无锡市锡山区梅村段盗伐防护林中的杨树19棵计3.9立方米。锡山区人民检察院认为,李华荣、刘士密盗伐高速公路旁树木的行为,在造成国家财产损失的同时,严重破坏了高速公路路基养护,造成高速公路通行车辆重大安全隐患。
检察机关以环境公益诉讼人的身份向锡山法院提起诉讼,该区人民法院经审理后依法追究两人刑事责任,判处被告人李华荣有期徒刑一年六個月,缓刑2年,并处罚金人民币2500元;判处被告人刘士密有期徒刑1年,缓刑1年6个月,并处罚金人民币2000元。
2010年9月至10月间,绿谊公司在未依法取得危险废物处置经营许可证的情况下,接受海宁4家制革公司委托,将制革过程中产生的5000余吨含铬污泥倾倒在浙江省平湖市饮用水水源二级保护区内。11月3日,嘉兴市检察院指导、协调办理的全省首例环境保护公益诉讼案,由平湖市检察院向平湖市法院依法提起。检察机关首次以公益诉讼原告身份,请求法院判令嘉兴市绿谊环保服务有限公司等5被告赔偿因环境污染造成的直接经济损失计54万余元。
这些由检察机关提起环境公益诉讼的案例,从法律依据看至少缺乏顶层法律的支撑,但无论是在程序上还是在实体上,都对环境公益诉讼的完善具有重要借鉴意义。
2010年年终,最高人民法院公布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》明确要求各级人民法院“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件,严厉打击一切破坏环境的行为”。这一规定,被最高人民法院研究室副主任孙佑海教授解读为,最高人民法院首次明确支持环保部门有权代表国家提起环境损害赔偿诉讼,标志着环保部门作为环境公益诉讼原告主体地位的确立。但是,公益诉讼制度的完善还需要国家立法的进一步作为。
2011年8月中旬,昆明市中级人民法院环境保护审判庭立案受理了第一起环境公益诉讼。自成立至今20个月,云南省7个环保法庭终于打破了零环境公益诉讼的尴尬。此案由昆明市环保局作为原告,状告辖区内两养猪公司污染地下水源,致使附近1000多名村民出现饮用水危机。
2010年12月30日,贵州省清镇市人民法院审理中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心起诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染侵权纠纷的环境公益诉讼案,支持了中华环保联合会提出的全部诉讼请求,判决贵阳市乌当区定扒造纸厂立即停止向河道排放污水,消除偷排生产废水。
无论是个体还是NGO,抑或检察机关,这些不断成功的公益诉讼实践,将为我国环境保护逐渐撑起一方蓝天。
国家立法不断提速
改革开放三十年来,环境法成为发展最快的法律部门之一。迄今为止,我国已制定了8部环境保护法律、15部自然资源法律,颁布了环境保护行政法规50余项、部门规章和规范性文件近200件、军队环保法规和规章10余件、国家环境标准800多项,批准和签署多边国际环境条约51项,各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项。
颁布施行于1989年的《环境保护法》,“已不适应经济社会发展要求”。2011年初,全国人大常委会宣布将《环境保护法》修订列入2011年度立法计划。随即,环境保护部成立了环保法修改工作领导小组并起草了修改建议初稿。9月,《环境保护法》草案建议稿被正式提交给全国人大环资委,11月修正草案稿被提交至全国人大常委会审阅。
值得期待的,还有2011年10月24日提交全国人大常委审议的《民事诉讼法修正案(草案)》。该草案规定:对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。2010年4月26日,由国家发改委牵头,11个部委参与的《生态补偿条例》起草工作正式启动,目前,草案框架稿已产生,共8章51条,初步提出了生态补偿的定义、范围、原则和机制。
2010年最为引人注目的立法事件,莫过于全国人大常委会12月26日表决通过的《侵权责任法》。这部法律规定,因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任;因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任;两个以上污染者污染环境,污染者承担责任的大小,根据污染物的种类、排放量等因素确定;因第三人的过错污染环境造成损害的,被侵权人可以向污染者请求赔偿,也可以向第三人请求赔偿。
厦门PX、北京六里屯等事件表明,我们不仅要对单个项目进行环评,还要对发展规划进行环评。2009年8月12日,《规划环境影响评价条例》由国务院第七十六次常务会议通过,自2009年10月1日起施行。《条例》规定,国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划,应当进行环境影响评价。
通过立法加强对环保犯罪的严惩,是人们普遍关注的焦点。我国1997年修改刑法时,在刑法分则第六章“妨害社会管理秩序罪”里专门设置一节(第六节),明确规定了破坏环境资源保护罪。2011年,《刑法》修正案(八)获得通过,自2011年5月1日起施行,环境犯罪门坎被降低。修改后的条文最核心的变化,是只要造成重大环境污染,无论是否属于污染事故,都将被追究刑事责任。此外,修改后的第338条将“危险废物”修改为“有害物质”,大大降低了环境刑事犯罪门槛。
在《刑法》第408条中规定环境监管失职罪的同时,2005年12月29日,最高人民检察院通过《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》,对于该罪立案标准作出新规定,涉嫌造成生活饮用水地表水源和地下水源严重污染、人身重大伤亡和公私财产损失、基本农田或者林地严重毁坏等八种情形,应当受到法律追究。2007年5月17日,最高检察院、公安部、国家环保总局联合发布了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》,进一步强化了检察机关的法律监督職能。2010年2月9日,最高法院发布《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》,其中要求对重大环境污染、非法采矿等严重破坏环境资源犯罪等,依法从严惩处。
上述法规的出台,为司法机关介入环境污染方面职务犯罪,提供了锐利的尚方宝剑。据最高人民检察院统计,2006年,全国检察机关批准逮捕和提起公诉的破坏环境资源犯罪嫌疑人比上年分别上升15.4%和24.8%,批捕和公诉的数字都呈两位数的数字上升。
除了这些国家层面的法规外,各地在立法上也进行了一些有益探索,堪称“万类霜天竞自由”。2009年11月,福建省人大常委会对《福建省促进生态文明建设若干规定》进行初审,对生态环境保护、公众参与和知情权、生态文明建设、生态补偿机制,以及各级领导干部生态文明业绩考核等都以立法形式做了规定。贵州省贵阳市2009年3月将《促进生态文明建设条例》纳入年度立法计划。通过立法程序将贵阳市促进生态文明建设的各项重大政策、措施纳入法制轨道。社区支持农户的绿色纽带模式、“区域限批”制度、监督员制度、超时默认制度均被写入。
值得肯定的是,江苏省宜兴市公安局、法院、检察院、环保局于2009年出台《关于办理水体污染刑事犯罪案件的意见(试行)》,明确规定了办理水体污染刑事案件的适用情形、证据种类范围、公私财产损失计算标准等内容,密切了各职能机关之间的联动配合,有利于提高办案质量,加大打击力度。
揪出污染背后的蠹虫
环保风暴仍在继续。2011年11月,环境保护部、国家发展和改革委员会发布《关于公布2010年脱硫设施不正常运行电厂名单及处罚结果的公告》,中电投、国电、华电、大唐旗下8家发电企业,因脱硫设施运行不正常、脱硫数据弄虚作假等原因,遭到环境保护部处罚。
在2011年10月国家审计署发布的对20个省(自治区、直辖市)企业节能减排审计调查的整改结果中,河南省林州市常务副市长等9个省的105名责任人员受到处罚。
作为云南省第一个环境污染刑事案件,阳宗海砷污染事件引发了一场“环保风暴”。2008年10月22日,云南省监察厅通报阳宗海砷污染事件相关人员的责任追究情况,26人被问责,其中包括两名厅级干部、9名处级干部。
与此同时,司法战线也是战果累累。2008年4月,针对能源资源和生态环境渎职犯罪多发,渎职犯罪专业性、隐蔽性、复杂性强,保护层厚,查证难度大的现状,最高检将其列为查办重点,启动“深入查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作”。各地检察机关依法捕诉涉嫌环境资源犯罪的有关企业和个人,成效显著。
有统计表明,仅2004年至2007年,全国检察机关就立案查处涉及危害能源资源和生态环境渎职犯罪3822人。仅2010年1月至2011年3月,海南省检察机关就查办了省林业局原项目管理办公室主任林斌等生态环境渎职犯罪案件32件50人。
大连检察机关采取提办、参办、交办、督办等措施,集中立案一批、快速侦查终结一批、提起公诉一批、配合法院判决一批,2009年以来共查办危害能源资源和生态环境职务犯罪案件82件114人,涉案总金额2.85亿元。
2004年3月的四川沱江流域重大污染事故案,被最高人民检察院列入了2004年挂牌督办要案,对环境监管失职行为进行高检挂牌督办,这是破天荒的一例。在成都市锦江区人民法院进行公开审理时,吸引了全国近20家媒体和400多名各界群众到场旁听。
检察机关派出的公诉人,分别是审理过80多件职务犯罪大要案的检察员罗伟和多次被评为优秀人民检察官、荣获过三等功的代理检察员刘东,审理起诉过200多件刑事案件的检察员李春雪和有14年公诉经验、办理过职务犯罪案件180多件的代理检察员徐小平。站在被告席上的是青白江区环保局主管副局长宋世英、为环保局执法提供技术支持的环境监测站站长张明和应该负责查找污染源和切断污染源的环境监理所所长张山。
检察机关经过认真调查取证发现,川化股份的超标污水在2004年3月2日被强行切断,宋世英、张明、张山等人在2月27日就已发现监测异常,污水中氨氮含量严重超标,但直到3月1日才将正式报告上报给区环保局。因为环境监管失职,法庭对这3人作出有罪判决。
在与职务犯罪斗智斗勇中,云南阳宗海砷污染案件画上了较圆满的句号。事发后,污染源锦业公司曾发出“公开信”,抛出“砷污染地震论”说。当地公安局、检察院及时介入,发现了潜藏在“天祸”下的职务犯罪行为的蛛丝马迹,查明阳宗海管理处原处长陈运良、副处长高茂林等不履职违规批准建设磷酸一铵生产线,放任企业违规堆放砷及废水排放,导致阳宗海污染。2009年,陈运良等4人因罪获刑。
2009年盐城“2·20”水污染事件发生后,公安机关以“重大环境污染事故罪”对胡文标、丁月生刑事拘留。为把握战机,在公安机关锁定犯罪嫌疑人的当天下午,该市检察机关便依法介入,经过努力查明,两人在明知“氯代醚酮”生产过程中所产生的钾盐废水含有毒害物质的情况下,仍将大量钾盐废水排放到五支河内,故以“投放危险物质罪”批准逮捕。
这起环境污染事件的主要责任人、盐城市标新化工有限公司法定代表人胡文标以及该公司生产负责人丁月生,被江苏省盐城市盐都区法院一审以投放危险物质罪分别判处有期徒刑10年和6年。这是国内首个以“投放危险物质罪”对环境污染事件责任人进行刑事处罚的案例。
2010年,安徽怀宁血铅超标事件发生后,安庆市检察院立即成立办案组展开调查,重点调查事件危害程度,以及滥用职权或玩忽职守行为。2011年1月12日,怀宁县环保局总工程师、开发监督股副股长汪利民涉嫌滥用职权罪,进入诉讼程序。2011年3月11日,台州市血铅超标事件后,浙江省监察机关依纪依法给予台州市路桥区区长陈才杰等10名责任人纪律处分,台州速起蓄电池有限公司法人代表应建国,被检察机关以涉嫌重大环境污染事故罪批捕。
贵州省清镇市红枫湖和百花湖是300多万人口的饮用水源地。近年来,由于周边厂矿生产、生活污水随意、无序排入,水质不断恶化,当地群众反映强烈。贵阳市两级检察机关深入调查查明,清镇市环保局原局长杨贵斌对辖区内多家企业实行协商收费,致使13家排污企业少征收4575万余元排污费。
经清镇市检察院立案查辦并提起公诉,法院以滥用职权罪判处杨贵斌有期徒刑三年,以非法占用农用地罪和滥伐林木罪,维持对该公司董事长罗忠福有期徒刑十年零六个月、罚金5万元的原判;福海公司和贵州省林科院则分别被判处罚金100万元;贵州省林科院原院长于曙明被判处有期徒刑八年,并处罚金5万元。
司法机关严厉查处曾位居《福布斯》杂志“中国大陆富豪排行榜”首富的罗忠福、以及环保职能单位省林科院,引起全国轰动。
雨后春笋般的司法创新
2010年4月,首席大法官王胜俊首次提出,可以“在环境保护任务重的地方设立环保法庭”。2010年7月1日,最高人民法院公布《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》,明确表示“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭,实行环境保护案件专业化审判,提高环境保护司法水平。”
截至2010年12月31日,13个省份的高级、中级和基层法院设立专门环境审判组织62个,且数据仍在不断更新。仅在2010年,新设立环保审判组织就达26个。
2011年伊始,海南省高级人民法院环保审判庭正式成立,同时,海南第一、第二中级人民法院,海口、三亚中级人民法院也相继设立了环保审判庭。海南省高级人民法院环保审判庭是我国第一家设在高级人民法院的环保法庭。
从2007年我国第一个环保法庭设立至今,短短的4年实践中,环保法庭如雨后春笋般迅速成长。相关数据统计,目前我国贵州、云南、江苏、江西、福建、海南等10余省的部分高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院中,已经先后设立了几十个专门的环保法庭。各地中级人民法院中设置环保法庭的数量逐年增加。
针对环境污染案件高发的现状,云南省相继在昆明、玉溪、曲靖等地设立环保公安,“试水”环保警察体制。经昆明市编办和省检察院批准,昆明市检察院率先增设环境资源检察处,用以承担环境资源保护领域相关案件的侦查、预防、审查起诉及公益诉讼、调研、宣传等工作,主抓土地矿产资源的保护、水污染治理、林木的涵养保护。
为加强统筹办案能力,昆明市中级人民法院、检察院、公安局还联合出台了《关于办理污染环境、非法捕捞水产品等刑事案件若干意见》,明确规定了环境污染罪、非法捕捞水产品罪、非法采矿罪3类环境刑事案件的范围、入罪门槛,环保警察侦破环境刑事案件将有法可依。
2010年以来,昆明市公安司法机关共办理环境案件56件,其中刑事案件6件,行政案件50件;治安处罚66人,抓获网上逃犯1人;整治环境安全隐患267处、重点污染企业275家,支持配合相关部门联合执法329起,查封违法开采地下水4起,清理违规钻井取水36起,配合相关环保职能部门办理行政案件200余件。
从2006年起,黑龙江省哈尔滨市在地方环境立法中率先实施“双罚制”,2008年《水污染防治法》修订时从国家立法层面给予确定。2009年6月5日,环境保护部开通了“010-12369”环保举报电话,主要受理群众对突发环境事件、跨省界污染以应由环境保护部直接调查处理的环境举报。2010年6月,江西省三级检察机关共117个检察院的“民生热线”在全省各地同时开通。省检察院要求,对群众反映的问题按管辖事项和非管辖事项分类,能够即时答复的应立即予以答复;不能立即答复的,应将所反映的问题层报相关领导依法进行处理,并在7日内答复来电人。“民生热线”成为连接群众与环保部门的桥梁和纽带。
近年来,山东省检察机关建立和完善行政执法与刑事司法衔接工作机制,健全案件及时移送、快速办结绿色通道、案件咨询会商制度、联席会议制度、重大案件挂牌督办制度,集中查办破坏环境资源犯罪,受到较好效果。
公益诉讼方兴未艾
2005年松花江污染事故后,学界就有专家呼吁要在我国试点环境公益诉讼,但鲜有成功者。
2009年7月,中华环保联合会与江苏省江阴市居民朱正茂作为共同原告,向江苏省无锡市中级人民法院状告江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷一案,已被江苏省无锡市中级人民法院正式受理,这是我国首例由社团组织提起的环境公益民事诉讼。
在公民诉讼陷入困境下,我国检察机关已在实践中进行了一些有益尝试。自1996年以来,河南、山西、福建、山东、贵州、江苏、江西等省检察机关先后以法律监督机关的身份,在国有资产保护、公共环境利益的维护等方面提起了公益诉讼,并取得了良好的社会效果。
2003年5月,山东省乐陵市人民检察院以被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品,损害国有资源,造成环境污染,威胁人民健康,影响社会稳定,对其提起环境民事公益诉讼,请求乐陵市人民法院依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险。乐陵市人民法院受理后,经审判支持了检察院的诉讼请求,责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂5日内自行拆除,停止对社会公共利益的侵害。
这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案,是近年来我国处理得比较好的一个环境公益诉讼案例。此后,其他省份也出现了一些检察机关提起的环境公益诉讼案例。
2007年底的贵阳“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工有限责任公司水污染案,将公益诉讼推向一个新的阶段。2008年以来,由检察机关、行政机关和环保团体提起诉讼并胜诉的案例已达13起。
2009年6月,江苏省首例由检察机关提起的环境民事公益诉讼案件,由无锡市锡山区人民法院审理并作出一审判决。此案系无锡市中级人民法院与无锡市人民检察院联合出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》后审结的“第一案”。
2008年12月15日,李华荣、刘士密等人在沪宁高速公路无锡市锡山区梅村段盗伐防护林中的杨树19棵计3.9立方米。锡山区人民检察院认为,李华荣、刘士密盗伐高速公路旁树木的行为,在造成国家财产损失的同时,严重破坏了高速公路路基养护,造成高速公路通行车辆重大安全隐患。
检察机关以环境公益诉讼人的身份向锡山法院提起诉讼,该区人民法院经审理后依法追究两人刑事责任,判处被告人李华荣有期徒刑一年六個月,缓刑2年,并处罚金人民币2500元;判处被告人刘士密有期徒刑1年,缓刑1年6个月,并处罚金人民币2000元。
2010年9月至10月间,绿谊公司在未依法取得危险废物处置经营许可证的情况下,接受海宁4家制革公司委托,将制革过程中产生的5000余吨含铬污泥倾倒在浙江省平湖市饮用水水源二级保护区内。11月3日,嘉兴市检察院指导、协调办理的全省首例环境保护公益诉讼案,由平湖市检察院向平湖市法院依法提起。检察机关首次以公益诉讼原告身份,请求法院判令嘉兴市绿谊环保服务有限公司等5被告赔偿因环境污染造成的直接经济损失计54万余元。
这些由检察机关提起环境公益诉讼的案例,从法律依据看至少缺乏顶层法律的支撑,但无论是在程序上还是在实体上,都对环境公益诉讼的完善具有重要借鉴意义。
2010年年终,最高人民法院公布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》明确要求各级人民法院“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件,严厉打击一切破坏环境的行为”。这一规定,被最高人民法院研究室副主任孙佑海教授解读为,最高人民法院首次明确支持环保部门有权代表国家提起环境损害赔偿诉讼,标志着环保部门作为环境公益诉讼原告主体地位的确立。但是,公益诉讼制度的完善还需要国家立法的进一步作为。
2011年8月中旬,昆明市中级人民法院环境保护审判庭立案受理了第一起环境公益诉讼。自成立至今20个月,云南省7个环保法庭终于打破了零环境公益诉讼的尴尬。此案由昆明市环保局作为原告,状告辖区内两养猪公司污染地下水源,致使附近1000多名村民出现饮用水危机。
2010年12月30日,贵州省清镇市人民法院审理中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心起诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染侵权纠纷的环境公益诉讼案,支持了中华环保联合会提出的全部诉讼请求,判决贵阳市乌当区定扒造纸厂立即停止向河道排放污水,消除偷排生产废水。
无论是个体还是NGO,抑或检察机关,这些不断成功的公益诉讼实践,将为我国环境保护逐渐撑起一方蓝天。