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刑事立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督[1]。 它是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要的刑事诉讼监督职能, 它强化了检察机关的法律监督职能,使检察监督能够贯穿于刑事诉讼活动的全过程,它与侦查监督、审判监督、判决、裁定监督和执行监督共同构成了检察机关刑事诉讼法律监督体系。但是,由于现行刑事诉讼法及相关司法解释对刑事立案监督制度未作完整、规范的规定,使得立案监督不论在理论上还是实际操作中都有诸多问题有待深入探讨,本文拟就其中几个问题略陈管见。
一、立案监督对象问题
《中华人民共和国刑事诉讼法》第87条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”《人民检察院刑事诉讼规则》第371条规定:“人民检察院依法对公安机关的立案活动实行监督。”以上是目前刑事立案监督的主要法律依据。
从刑事诉讼法的规定不难看出, 检察机关立案监督的对象仅限于公安机关的立案侦查活动,对国家安全机关、军队保卫部门、监狱、海关等同样具有立案侦查权力机关的立案活动则无权监督。此外, 对检察机关的自侦案件如何监督,刑事诉讼法没有做出明确规定,仅在《人民检察院刑事诉讼规则》第379条及《最高人民检察院关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制若干问题的规定》中规定对于本院自侦案件,审查逮捕部门和起诉部门有建议的权力。同时,人民法院受理的自诉案件上更是出现了盲区。许多自诉案件法院以“证据不足”驳回起诉, 不予立案, 造成案件的流失。虽然“二高三部一委”在1998年1月19日《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第4条对于人民法院直接受理的“被害人有证据证明的轻微刑事案件”作出相应规定,即:“对于其中证据不足、可由公安机关受理的,应当移送公安机关立案侦查,被害人向公安机关控告的,公安机关应当受理。”由于立案监督机制不完善,以及公安机关任务重,实际上老百姓告状无门,得不到有效解决。
公安机关作为负责社会治安和普通刑事案件侦查的机关,承担着大量刑事案件的立案侦查工作,是最主要的刑事立案主体,把公安机关作为立案监督的对象无疑是正确的,但作为唯一的对象则不全面, 必然会造成立案监督体系的疏漏,难以保证立案监督制度的科学性和合理性。
二、立案监督的范围问题
刑事立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案活动是否合法实施的法律监督。刑事立案活动应当包括刑事立案主体对立案材料的受理、审查、调查、审批、决定等全过程。因此,刑事立案监督应贯穿于立案活动全过程。而根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第87条的规定,检察机关实施立案监督的范围只能是对应当立案而不予立案的行为。对不当立而立的案件的法律监督未作明文规定。同时,法律还忽略了对立案活动是否合法、规范进行的监督。
立案是刑事立案主体认为有犯罪事实,需要追究刑事责任时,依法决定作为刑事案件进行侦查或审理的一种诉讼活动。立案的任务是审查和判定获得的材料是否符合立案材料,有无法定不予追究的情形,决定是否立案。决定立案即积极的立案行为和决定不立案即消极的立案行为都属立案行为,具有相同的法律属性。由此可见,立案监督的内容应当包括立案决定(立案结果)和立案活动两个方面;一是立案或不立案的决定是否正确;二是立案活动,包括立案材料的接受、审查、处理行为是否合法。而从我国刑事诉讼法关于立案进行监督的规定来看,只规定对不立案的结果是否正确进行监督,而未规定对立案活动是否合法进行监督,这显然是不够的。因为立案活动是否合法对立案或不立案的决定有直接影响,如果立案活动未遵守法定程序,则很难作出正确的决定;退一步说,即使立案或不立案的决定是正确的,也可能因立案活动严重违法,严重侵犯诉讼参与人的权利而导致正确的决定失去法律效力。
当前司法实践中,侦查机关(部门)在立案活动中,除徇私枉法, 玩忽职守,对应当立案侦查而不立案的外,枉法追诉,滥用刑事诉讼立案权的现象也是客观存在的:如片面追求办案数量,对一些不应该追究刑事责任的案件也立案;插手经济纠纷,对一些明显属于民事经济纠纷的案件,也立案后滥用侦查措施,以追求经济效益,受利益驱动,充当保护伞,不该受理的案件也立案等等。不应当立案侦查却立案的行为与应当立案侦查却不立案的行为,同样都严重侵害当事人的合法权益,损害司法机关公正执法的良好形象。如果只对消极立案行为实施监督而不对积极立案行为实施监督,其中的违法行为就得不到及时纠正,立案的合法性就失去保障,这样的立案监督制度本身就是片面的、不科学的。而对公安机关不应当立案侦查而立案的,刑事诉讼法并没有规定要实施监督并可以通知公安机关撤案。《人民检察院刑事诉讼规则》第387条也只规定:“对于公安机关不应当立案而立案侦查的,人民检察院应向公安机关提出纠正违法意见。”《人民检察院刑事诉讼规则》因效力相对比较低,实践中难以在其它系统内实施,公安机关往往以刑事诉讼法没有相应规定而不认为有约束力,即使提出纠正违法意见,也不太被重视而于事无济。
三、刑事立案监督的信息问题
一个完善的刑事立案监督权应包含对立案活动的知情权、涉嫌违法不立案的质询权及对违法不立案的纠正权三项内容。检察机关对公安机关的刑事立案活动实行监督,首先应知道在公安机关管辖范围内是否发生了《刑事诉讼法》第83条规定的有犯罪事实或犯罪嫌疑人应负刑事责任的案件;其次应知道公安机关是否依法审查并作出立案或不立案决定。而现有的法律与司法解释对如何行使知情权却留下了空白,致使刑事立案监督显得力不从心,难以掌握公安机关立案情况,使刑事立案监督工作局限在等待被害人申诉、人民群众控告及其它单位或部门移送。
在实际执行中,公安机关立案的案件,有一部分在侦查后作了“下行处理”,即以行政处罚或者劳动教养处理结案。在这当中,不排除有一些案子被降格处理的可能性,本应追究刑事责任而未追究。那些实际构成犯罪的当事人得到了从轻处罚,自然不会提出复议、申诉。而除了公安机关的承办部门和承办人外,其他部门或者人员则无从获取这方面的信息。检察机关虽然具有监督法律实施的权力,但如果没有线索,监督实际成了“无米之炊”。根据现行的刑事诉讼程序、行政处罚程序,检察机关无法主动地获得违法处理的信息,只能在有反映的情况下被动地受理对违法处罚不服的控告、申诉。实践中,对公安机关立案后又作行政处罚或者劳动教养的甚至撤销处理的案件,需要查阅或者调取公安机关卷宗的,应在征得公安机关同意后予以调取或者查阅。要征得监督对象的同意才能取得监督线索,显然不可能取得监督实效。
四、刑事立案监督制度的完善
“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好, 可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”[2]。解决立案监督问题, 关键在于要从法律制度上加以完备。这方面,可以在《刑事诉讼法》修改时进一步完善, 或者制定《刑事诉讼法律监督法》、《刑事立案监督条例》等单行法律。刑事立案监督立法要注意完善如下几个方面: (1)增加立案监督对象。具体包括人民法院、人民检察院(自侦部门)、国家安全机关、军队保卫部门、监狱、海关。只有这样,人民检察院才能准确及时有效地实施刑事立案监督,打击刑事犯罪,保护无辜,维护公民的合法权益。(2)完善立案监督范围。检察机关认为立案主体不应当立案而立案的,或者当事人认为立案主体不应当立案而立案,向检察机关提出的,检察机关应当要求立案主体说明立案理由,检察机关认为其理由不成立,应当通知立案主体撤销立案,立案主体接到通知后应当撤销立案。这样就使对积极立案行为的监督措施与对消极立案行为的监督措施有机结合起来,形成一个完整、严密的立案监督体系,确保立案监督制度的科学性和有效性。(3)赋予检察机关刑事立案程序的全程监督权。具体包括:规定检察机关实施刑事立案监督拥有调查权和调取证据权;建立受案、立案、不立案、撤案备案审查制度;扩大检察机关刑事立案监督的案源渠道[3]。
注释:
[1] 莫勤德,刘选:《刑事立案监督中的若干问题》,载《法学论坛》,1998年第4期。
[2] 参见《邓小平文选》(1975- 1982),人民出版社1983年7月第1版,第293 页。
[3] 王杰,严宇翔:《刑事立案监督的现状与制度完善》,载《法学论坛》,2006年第5期。
一、立案监督对象问题
《中华人民共和国刑事诉讼法》第87条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”《人民检察院刑事诉讼规则》第371条规定:“人民检察院依法对公安机关的立案活动实行监督。”以上是目前刑事立案监督的主要法律依据。
从刑事诉讼法的规定不难看出, 检察机关立案监督的对象仅限于公安机关的立案侦查活动,对国家安全机关、军队保卫部门、监狱、海关等同样具有立案侦查权力机关的立案活动则无权监督。此外, 对检察机关的自侦案件如何监督,刑事诉讼法没有做出明确规定,仅在《人民检察院刑事诉讼规则》第379条及《最高人民检察院关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制若干问题的规定》中规定对于本院自侦案件,审查逮捕部门和起诉部门有建议的权力。同时,人民法院受理的自诉案件上更是出现了盲区。许多自诉案件法院以“证据不足”驳回起诉, 不予立案, 造成案件的流失。虽然“二高三部一委”在1998年1月19日《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第4条对于人民法院直接受理的“被害人有证据证明的轻微刑事案件”作出相应规定,即:“对于其中证据不足、可由公安机关受理的,应当移送公安机关立案侦查,被害人向公安机关控告的,公安机关应当受理。”由于立案监督机制不完善,以及公安机关任务重,实际上老百姓告状无门,得不到有效解决。
公安机关作为负责社会治安和普通刑事案件侦查的机关,承担着大量刑事案件的立案侦查工作,是最主要的刑事立案主体,把公安机关作为立案监督的对象无疑是正确的,但作为唯一的对象则不全面, 必然会造成立案监督体系的疏漏,难以保证立案监督制度的科学性和合理性。
二、立案监督的范围问题
刑事立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案活动是否合法实施的法律监督。刑事立案活动应当包括刑事立案主体对立案材料的受理、审查、调查、审批、决定等全过程。因此,刑事立案监督应贯穿于立案活动全过程。而根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第87条的规定,检察机关实施立案监督的范围只能是对应当立案而不予立案的行为。对不当立而立的案件的法律监督未作明文规定。同时,法律还忽略了对立案活动是否合法、规范进行的监督。
立案是刑事立案主体认为有犯罪事实,需要追究刑事责任时,依法决定作为刑事案件进行侦查或审理的一种诉讼活动。立案的任务是审查和判定获得的材料是否符合立案材料,有无法定不予追究的情形,决定是否立案。决定立案即积极的立案行为和决定不立案即消极的立案行为都属立案行为,具有相同的法律属性。由此可见,立案监督的内容应当包括立案决定(立案结果)和立案活动两个方面;一是立案或不立案的决定是否正确;二是立案活动,包括立案材料的接受、审查、处理行为是否合法。而从我国刑事诉讼法关于立案进行监督的规定来看,只规定对不立案的结果是否正确进行监督,而未规定对立案活动是否合法进行监督,这显然是不够的。因为立案活动是否合法对立案或不立案的决定有直接影响,如果立案活动未遵守法定程序,则很难作出正确的决定;退一步说,即使立案或不立案的决定是正确的,也可能因立案活动严重违法,严重侵犯诉讼参与人的权利而导致正确的决定失去法律效力。
当前司法实践中,侦查机关(部门)在立案活动中,除徇私枉法, 玩忽职守,对应当立案侦查而不立案的外,枉法追诉,滥用刑事诉讼立案权的现象也是客观存在的:如片面追求办案数量,对一些不应该追究刑事责任的案件也立案;插手经济纠纷,对一些明显属于民事经济纠纷的案件,也立案后滥用侦查措施,以追求经济效益,受利益驱动,充当保护伞,不该受理的案件也立案等等。不应当立案侦查却立案的行为与应当立案侦查却不立案的行为,同样都严重侵害当事人的合法权益,损害司法机关公正执法的良好形象。如果只对消极立案行为实施监督而不对积极立案行为实施监督,其中的违法行为就得不到及时纠正,立案的合法性就失去保障,这样的立案监督制度本身就是片面的、不科学的。而对公安机关不应当立案侦查而立案的,刑事诉讼法并没有规定要实施监督并可以通知公安机关撤案。《人民检察院刑事诉讼规则》第387条也只规定:“对于公安机关不应当立案而立案侦查的,人民检察院应向公安机关提出纠正违法意见。”《人民检察院刑事诉讼规则》因效力相对比较低,实践中难以在其它系统内实施,公安机关往往以刑事诉讼法没有相应规定而不认为有约束力,即使提出纠正违法意见,也不太被重视而于事无济。
三、刑事立案监督的信息问题
一个完善的刑事立案监督权应包含对立案活动的知情权、涉嫌违法不立案的质询权及对违法不立案的纠正权三项内容。检察机关对公安机关的刑事立案活动实行监督,首先应知道在公安机关管辖范围内是否发生了《刑事诉讼法》第83条规定的有犯罪事实或犯罪嫌疑人应负刑事责任的案件;其次应知道公安机关是否依法审查并作出立案或不立案决定。而现有的法律与司法解释对如何行使知情权却留下了空白,致使刑事立案监督显得力不从心,难以掌握公安机关立案情况,使刑事立案监督工作局限在等待被害人申诉、人民群众控告及其它单位或部门移送。
在实际执行中,公安机关立案的案件,有一部分在侦查后作了“下行处理”,即以行政处罚或者劳动教养处理结案。在这当中,不排除有一些案子被降格处理的可能性,本应追究刑事责任而未追究。那些实际构成犯罪的当事人得到了从轻处罚,自然不会提出复议、申诉。而除了公安机关的承办部门和承办人外,其他部门或者人员则无从获取这方面的信息。检察机关虽然具有监督法律实施的权力,但如果没有线索,监督实际成了“无米之炊”。根据现行的刑事诉讼程序、行政处罚程序,检察机关无法主动地获得违法处理的信息,只能在有反映的情况下被动地受理对违法处罚不服的控告、申诉。实践中,对公安机关立案后又作行政处罚或者劳动教养的甚至撤销处理的案件,需要查阅或者调取公安机关卷宗的,应在征得公安机关同意后予以调取或者查阅。要征得监督对象的同意才能取得监督线索,显然不可能取得监督实效。
四、刑事立案监督制度的完善
“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好, 可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”[2]。解决立案监督问题, 关键在于要从法律制度上加以完备。这方面,可以在《刑事诉讼法》修改时进一步完善, 或者制定《刑事诉讼法律监督法》、《刑事立案监督条例》等单行法律。刑事立案监督立法要注意完善如下几个方面: (1)增加立案监督对象。具体包括人民法院、人民检察院(自侦部门)、国家安全机关、军队保卫部门、监狱、海关。只有这样,人民检察院才能准确及时有效地实施刑事立案监督,打击刑事犯罪,保护无辜,维护公民的合法权益。(2)完善立案监督范围。检察机关认为立案主体不应当立案而立案的,或者当事人认为立案主体不应当立案而立案,向检察机关提出的,检察机关应当要求立案主体说明立案理由,检察机关认为其理由不成立,应当通知立案主体撤销立案,立案主体接到通知后应当撤销立案。这样就使对积极立案行为的监督措施与对消极立案行为的监督措施有机结合起来,形成一个完整、严密的立案监督体系,确保立案监督制度的科学性和有效性。(3)赋予检察机关刑事立案程序的全程监督权。具体包括:规定检察机关实施刑事立案监督拥有调查权和调取证据权;建立受案、立案、不立案、撤案备案审查制度;扩大检察机关刑事立案监督的案源渠道[3]。
注释:
[1] 莫勤德,刘选:《刑事立案监督中的若干问题》,载《法学论坛》,1998年第4期。
[2] 参见《邓小平文选》(1975- 1982),人民出版社1983年7月第1版,第293 页。
[3] 王杰,严宇翔:《刑事立案监督的现状与制度完善》,载《法学论坛》,2006年第5期。