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摘 要：公务员退出机制属于公务员人力资源管理进—管—出三个环节中的最后一个环节，是整个公务员制度的重要组织部分。一个正常的退出机制，将积极促进行政组织的新陈代谢，焕发组织的生机和活力，提高组织的行政效率以及整个公务员队伍的素质和服务能力。对于公务员管理系统来说，退出可分为消极退出和积极退出。
关键词：公务员；机制；发展
Abstract： the exit mechanism of civil servants belongs to the last link in the three links of civil servants' human resources management， which is an important part of the whole civil service system. A normal withdrawal mechanism will actively promote the metabolism of the administrative organization， radiate the vitality and vitality of the organization， improve the administrative efficiency of the organization， and the quality and service ability of the whole civil service. For the civil service management system， exit can be divided into passive exit and active exit.
Key words： civil servants； mechanism； development
引言
消极退出是一个自然的过程，包括退休、病逝等；积极退出是优胜劣汰的过程和结果，包括辞职、辞退、精简机构造成的人员减编等。 虽然2006年出台的《中华人民共和国公务员法》严格规范了辞职、辞退、退休和开除这四种退出方式，但是在实际操作过程中，积极退出机制形同虚设，出现法律法规不健全、人力资源管理落后、官本位社会观念阻碍发展等问题。本文拟以康保县和上海闵行区为例分析积极退出机制的概况，并结合日本、新西兰、韩国等国的经验为积极退出机制的正常化发展提出建议。
一、公务员积极退出机制的概况
由河北省张家口市康保县人力资源和社会保障局2013年5月16日发布的<公务员认定情况>可知，截止2012年底，全县各部门公务员总数为542人，退出公务员系统的有27人，其中退休25人，开除1人，死亡1人。 在所有退出方式中，传统的退休比例高达93%，而积极退出机制中的辞职辞退比例为0。康保县几乎完全按照传统的消极自然的退出方式来将公务员清理出队伍，而积极退出机制基本尚未建立。
再以上海闵行区为例，2008-2013 年，闵行区公务员招考录用和退出的基本情况如下表所示：
在2008年—2013年的六年间，虽然闵行区进入公务系统的人员（429）与退出公务系统的总人数（414）基本持平，实现了进出的基本平衡状态。然而，在所有退出方式中，退休的比例高达93%，辞职辞退的比例总共只有6%，尤其是积极退出机制中的辞退制度，六年来无一人按有关规定被辞退。另据闵行区管理科科长所述，从积极退出的辞职的情况来看，出现了严重的“逆淘汰”现象，即不该退出公务员系统的高学历、高技能的人才流失严重[3]，这种现象的出现将严重影响公务员积极退出机制的正常化发展，导致该退出系统的人员不能得到及时有效的淘汰，而不该被淘汰出局的公务员人才却不得已流失，进而导致整个公务员队伍的素质难以提高。
二、积极退出机制存在的问题
（一）法律法规层面—法律法规笼统，缺乏配套的实施细则
自2006年《中华人民共和国公务员法》实施以来，公务员的辞职辞退制度得以走上法制化的道路，形成了基本的退出框架。然而从实际操作层面来审视法律法规的明确程度可以发现，相关规定都过于笼统，现实可操作性不强，且存有大量的自由裁量的空间，甚至同样的表述，不同的人可以有不同的理解。如《公务员法》第十三章第八十二条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”那么，对于非领导成员发生严重的工作失误的状况，是否也需要引咎辞职，或者是否具有递进的程序，先予以警告，若有再犯，再引咎辞职或者责令辞职呢？这些情况都未细致的分类说明。
（二）组织人力资源管理层面
人力资本理论认为，人是组织资源中最重要的资源。组织需要不断地开发和培训组织中的人员，以期挖掘出人力潜在的能力，使组织得到产出。目前，组织在人力资源管理层面上的缺陷主要集中在以下两个方面：
1.考核制度的缺陷使得积极退出机制如同虚设
《中华人民共和国公务员法》第八十三条规定，“在年度考核中，连续两年被确定为不称职的，将予以辞退。”可见，公务员考核制度与公务员的积极退出机制一脉相承，互为因果，紧密联系。只有公务员的考核制度科学合理，公务员的积极退出机制才能够真正的正常化运转。然而在行政组织实际管理的过程中，考核制度存在着以下不足：1）考核主体责任不清：即使考核主体在考核程序中“睁一只眼闭一只眼”，并没有有效考核出不称职的公务员使其及时地退出公务系统，这种责任却并不能明确，由谁来承担。2）考核标准过于泛化：《公务员考核规定（试行）》第二章第四條规定：“对公务员的考核，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。在现实考核过程中，极易因考核主体的自由裁量权过大而流于形式，有失过程的可行性和结果的可靠性。3）考核方式单一，科学性不足：我国公务员的平时考核由公务员自身先写工作总结，再由主管领导予以审核评价。侧重定性而缺乏定量，考核的领导主观性太强，且缺乏群众的参与，考核结果的公开公平性不足。 2.激励机制的不健全导致公务员积极退出机制的逆淘汰现象严重
“逆淘汰”即不该退出公务员系统的年轻有为的公务员自动选择积极退出行政组织的现象，在人力资本理论看来，逆淘汰现象的出现，将严重浪费行政组织的人力资源投入成本，降低整个公务员队伍的素质。出现逆淘汰的主要原因有三点：一是由于行政组织存在缺乏优胜劣汰机制的退出机制，使得优秀的公务员不能通过有效的竞争，获得应有的报酬，他们就会通过退出公务员系统到市场中去获得，从而导致人才的流失；二是激励机制的不健全，导致优秀的公务员并不能得到有效的激励，并继续为组织贡献；三是职业生涯规划的不明确，导致优秀的公务员看不清实现自我抱负的清晰的路径，从而选择离开公务员系统。
（三）社会文化层面—官本位思想严重，观念阻碍积极退出机制的畅通
公务员这种体制内的职业一直被传统观念视为金饭碗，拥有较高的社会地位。“官本位“思想一直在留存在公务员以及普通公民的观念中，认为公务员的职位即与权力相连，羡煞旁人。按照公共选择理论的假设，公务员都是追逐自身利益最大化的，他们一方面害怕失去公务员这份职业带来的虚荣与光环，即使不喜欢甚至不适合这份职业，也会想方设法留在该职位上，甚至出现以权谋私的腐败行为；另一方面，公务员一旦通过积极退出机制离开公务员系统，由于社会观念还比较传统，会降低对该公务员的认同，甚至带着有色眼镜去看待该公务员，因此公务员也害怕承受离开公务员系统后的社会压力，选择蒙混过关。官本位思想的浓厚，将严重在观念上阻碍公务员积极退出机制的正常化发展。
三、对策—引入竞争机制，严格淘汰不适合留在岗位上的公务员
（一）进口处广泛推广公务员聘任制
聘任制是一种以合同的方式任用人员的制度。公务员的聘任，是行政机关与所聘公务员按照自愿平等、协商一致的原则，签订聘任合同，确定双方权利和义务的一种任职方式[6]。英国自1996年梅杰政府改革后，国家公务员开始不适用终身制度。新西兰更是因为实行高级公务员五年一签、一般公务员一年一签的公务员合同制度而被誉为西方行政改革的典范。
为了从入口处，为公务员积极退出机制创造发展的条件，我国需要广泛地推广聘任制，将竞争机制引入到公务员系统中，让公务员产生无形的压力，才能有动力去更好的为人民服务。为了有效的实行聘任制，需要从以下几个方面做出努力：首先，法律法规需要明确何类职位可以实行公务员聘任制，可从专业技术类和辅助类的职位入手试点，进而推广到除了涉及国家机密的特殊职位外，都可以实行国家公务员聘任制；其次，有效的聘任制需要科学合理的考核机制作为配套措施，才能真正地实现优胜劣汰；最后，聘期一到，用人单位需要谨慎地根据公务员的绩效和岗位的实际需要来重新考虑是否需要续签该公务员。坚决杜绝因为人情因素，让聘任制的外衣包裹着终身制的实质，导致聘任制流于形式的状况发生。
（二）建立优胜劣汰的竞争机制，拓宽公务员退出的渠道
无论是康保县，还是上海闵行区，公务员除了通过退休离开公务员系统外，无一人被辞退，主动辞职的公务员也是寥寥无几。归根结底在于公务员实际退出的渠道过于狭窄，积极退出机制形同虚设。
为促进积极退出机制的正常化发展，首先，需要建立有效的激励机制，针对不同的优秀公务员的不同需求，给予其物质激励或者精神激励，并对他的职业生涯进行规划，增多职务级别，使得优秀的公务员能够有足够的途径晋升，实现自我的价值；其次，需要建立科学合理的考核制度，以日本为例，日本公务员的考核内容相当丰富，考核方法也具备多样性。日本公务员的考核评定的内容由工作考核、性格评定、能力评定、适应能力评定组成[8]。根据对象、行业、职位、目的等等的不同，采用不同的考核方法，如考勤记录法、事实确定法、定期检查法、人物评语法、要素评定法、减分法、调查评定法等方法。[9]我国可借鉴日本的经验，丰富考核内容，坚持定性和定量考核相结合，根据不同的单位综合使用多种考核方法，来确保考核结果的客观性；最后，建立科学的“劣汰”机制。以韩国“3%的公务员淘汰制”为例，它启示人们不仅要关注处于优秀等次的公务员，也要关注处于不称职状态的公务员的淘汰状况。
（三）完善公务员离职后的管理
1.离职后的行为限制
公务员在离开岗位时，需有完善的监督审计制度来严格审查公务员在岗期间的政治、经济和社会行为，并坚决查处相关违法违纪行为。公务员在离开岗位后，由于还有剩余的权力资源附着在公务员自身的人情关系网上，这种资源有可能危害到原单位的利益，甚至破坏市场的公平竞争，因此有必要在法律法规层面对公务员离职后的行为进行相应的具体而明确的限制。
2.离职后的就业指导和失业保障
为了将不适合留在公务员系统的公务员通过积极退出方式及时清理出公务员系统，同时又不造成新的失业和社会不稳定，一方面，行政机关需要对被辞退或者辞职的公务员予以补助金，以确保其在另寻职业期间的基本生活水平，给予其一定的失业保障，使其安心地离开公务员系统另谋职业。另一方面，我国还可以借鉴日本的再就职制度的经验，对失业的公务员提供求职和择业的指导，还可尝试建立中国特色的再就职制度，在符合公务员离职后行为限制的要求的基础上，推荐公务员去合适的企业就职。
参考文献：
[1]王春业.行政公务员退出的正常化问题探析[J].公务员研究，2010，（01）.
[2]公务员的认定情况[EB/OL]. http：//www.docin.com/p-684708730.html.
[3]吉利.我國公务员退出机制研究—以上海闵行区为例[D].上海：上海交通大学，2014，（11）.
作者简介：
钟瑶，女，重庆，四川大学公共管理学院，研究生，电子政务；
徐陈，男，安徽合肥，四川大学公共管理学院，研究生，电子政务。
关键词：公务员；机制；发展
Abstract： the exit mechanism of civil servants belongs to the last link in the three links of civil servants' human resources management， which is an important part of the whole civil service system. A normal withdrawal mechanism will actively promote the metabolism of the administrative organization， radiate the vitality and vitality of the organization， improve the administrative efficiency of the organization， and the quality and service ability of the whole civil service. For the civil service management system， exit can be divided into passive exit and active exit.
Key words： civil servants； mechanism； development
引言
消极退出是一个自然的过程，包括退休、病逝等；积极退出是优胜劣汰的过程和结果，包括辞职、辞退、精简机构造成的人员减编等。 虽然2006年出台的《中华人民共和国公务员法》严格规范了辞职、辞退、退休和开除这四种退出方式，但是在实际操作过程中，积极退出机制形同虚设，出现法律法规不健全、人力资源管理落后、官本位社会观念阻碍发展等问题。本文拟以康保县和上海闵行区为例分析积极退出机制的概况，并结合日本、新西兰、韩国等国的经验为积极退出机制的正常化发展提出建议。
一、公务员积极退出机制的概况
由河北省张家口市康保县人力资源和社会保障局2013年5月16日发布的<公务员认定情况>可知，截止2012年底，全县各部门公务员总数为542人，退出公务员系统的有27人，其中退休25人，开除1人，死亡1人。 在所有退出方式中，传统的退休比例高达93%，而积极退出机制中的辞职辞退比例为0。康保县几乎完全按照传统的消极自然的退出方式来将公务员清理出队伍，而积极退出机制基本尚未建立。
再以上海闵行区为例，2008-2013 年，闵行区公务员招考录用和退出的基本情况如下表所示：
在2008年—2013年的六年间，虽然闵行区进入公务系统的人员（429）与退出公务系统的总人数（414）基本持平，实现了进出的基本平衡状态。然而，在所有退出方式中，退休的比例高达93%，辞职辞退的比例总共只有6%，尤其是积极退出机制中的辞退制度，六年来无一人按有关规定被辞退。另据闵行区管理科科长所述，从积极退出的辞职的情况来看，出现了严重的“逆淘汰”现象，即不该退出公务员系统的高学历、高技能的人才流失严重[3]，这种现象的出现将严重影响公务员积极退出机制的正常化发展，导致该退出系统的人员不能得到及时有效的淘汰，而不该被淘汰出局的公务员人才却不得已流失，进而导致整个公务员队伍的素质难以提高。
二、积极退出机制存在的问题
（一）法律法规层面—法律法规笼统，缺乏配套的实施细则
自2006年《中华人民共和国公务员法》实施以来，公务员的辞职辞退制度得以走上法制化的道路，形成了基本的退出框架。然而从实际操作层面来审视法律法规的明确程度可以发现，相关规定都过于笼统，现实可操作性不强，且存有大量的自由裁量的空间，甚至同样的表述，不同的人可以有不同的理解。如《公务员法》第十三章第八十二条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”那么，对于非领导成员发生严重的工作失误的状况，是否也需要引咎辞职，或者是否具有递进的程序，先予以警告，若有再犯，再引咎辞职或者责令辞职呢？这些情况都未细致的分类说明。
（二）组织人力资源管理层面
人力资本理论认为，人是组织资源中最重要的资源。组织需要不断地开发和培训组织中的人员，以期挖掘出人力潜在的能力，使组织得到产出。目前，组织在人力资源管理层面上的缺陷主要集中在以下两个方面：
1.考核制度的缺陷使得积极退出机制如同虚设
《中华人民共和国公务员法》第八十三条规定，“在年度考核中，连续两年被确定为不称职的，将予以辞退。”可见，公务员考核制度与公务员的积极退出机制一脉相承，互为因果，紧密联系。只有公务员的考核制度科学合理，公务员的积极退出机制才能够真正的正常化运转。然而在行政组织实际管理的过程中，考核制度存在着以下不足：1）考核主体责任不清：即使考核主体在考核程序中“睁一只眼闭一只眼”，并没有有效考核出不称职的公务员使其及时地退出公务系统，这种责任却并不能明确，由谁来承担。2）考核标准过于泛化：《公务员考核规定（试行）》第二章第四條规定：“对公务员的考核，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。在现实考核过程中，极易因考核主体的自由裁量权过大而流于形式，有失过程的可行性和结果的可靠性。3）考核方式单一，科学性不足：我国公务员的平时考核由公务员自身先写工作总结，再由主管领导予以审核评价。侧重定性而缺乏定量，考核的领导主观性太强，且缺乏群众的参与，考核结果的公开公平性不足。 2.激励机制的不健全导致公务员积极退出机制的逆淘汰现象严重
“逆淘汰”即不该退出公务员系统的年轻有为的公务员自动选择积极退出行政组织的现象，在人力资本理论看来，逆淘汰现象的出现，将严重浪费行政组织的人力资源投入成本，降低整个公务员队伍的素质。出现逆淘汰的主要原因有三点：一是由于行政组织存在缺乏优胜劣汰机制的退出机制，使得优秀的公务员不能通过有效的竞争，获得应有的报酬，他们就会通过退出公务员系统到市场中去获得，从而导致人才的流失；二是激励机制的不健全，导致优秀的公务员并不能得到有效的激励，并继续为组织贡献；三是职业生涯规划的不明确，导致优秀的公务员看不清实现自我抱负的清晰的路径，从而选择离开公务员系统。
（三）社会文化层面—官本位思想严重，观念阻碍积极退出机制的畅通
公务员这种体制内的职业一直被传统观念视为金饭碗，拥有较高的社会地位。“官本位“思想一直在留存在公务员以及普通公民的观念中，认为公务员的职位即与权力相连，羡煞旁人。按照公共选择理论的假设，公务员都是追逐自身利益最大化的，他们一方面害怕失去公务员这份职业带来的虚荣与光环，即使不喜欢甚至不适合这份职业，也会想方设法留在该职位上，甚至出现以权谋私的腐败行为；另一方面，公务员一旦通过积极退出机制离开公务员系统，由于社会观念还比较传统，会降低对该公务员的认同，甚至带着有色眼镜去看待该公务员，因此公务员也害怕承受离开公务员系统后的社会压力，选择蒙混过关。官本位思想的浓厚，将严重在观念上阻碍公务员积极退出机制的正常化发展。
三、对策—引入竞争机制，严格淘汰不适合留在岗位上的公务员
（一）进口处广泛推广公务员聘任制
聘任制是一种以合同的方式任用人员的制度。公务员的聘任，是行政机关与所聘公务员按照自愿平等、协商一致的原则，签订聘任合同，确定双方权利和义务的一种任职方式[6]。英国自1996年梅杰政府改革后，国家公务员开始不适用终身制度。新西兰更是因为实行高级公务员五年一签、一般公务员一年一签的公务员合同制度而被誉为西方行政改革的典范。
为了从入口处，为公务员积极退出机制创造发展的条件，我国需要广泛地推广聘任制，将竞争机制引入到公务员系统中，让公务员产生无形的压力，才能有动力去更好的为人民服务。为了有效的实行聘任制，需要从以下几个方面做出努力：首先，法律法规需要明确何类职位可以实行公务员聘任制，可从专业技术类和辅助类的职位入手试点，进而推广到除了涉及国家机密的特殊职位外，都可以实行国家公务员聘任制；其次，有效的聘任制需要科学合理的考核机制作为配套措施，才能真正地实现优胜劣汰；最后，聘期一到，用人单位需要谨慎地根据公务员的绩效和岗位的实际需要来重新考虑是否需要续签该公务员。坚决杜绝因为人情因素，让聘任制的外衣包裹着终身制的实质，导致聘任制流于形式的状况发生。
（二）建立优胜劣汰的竞争机制，拓宽公务员退出的渠道
无论是康保县，还是上海闵行区，公务员除了通过退休离开公务员系统外，无一人被辞退，主动辞职的公务员也是寥寥无几。归根结底在于公务员实际退出的渠道过于狭窄，积极退出机制形同虚设。
为促进积极退出机制的正常化发展，首先，需要建立有效的激励机制，针对不同的优秀公务员的不同需求，给予其物质激励或者精神激励，并对他的职业生涯进行规划，增多职务级别，使得优秀的公务员能够有足够的途径晋升，实现自我的价值；其次，需要建立科学合理的考核制度，以日本为例，日本公务员的考核内容相当丰富，考核方法也具备多样性。日本公务员的考核评定的内容由工作考核、性格评定、能力评定、适应能力评定组成[8]。根据对象、行业、职位、目的等等的不同，采用不同的考核方法，如考勤记录法、事实确定法、定期检查法、人物评语法、要素评定法、减分法、调查评定法等方法。[9]我国可借鉴日本的经验，丰富考核内容，坚持定性和定量考核相结合，根据不同的单位综合使用多种考核方法，来确保考核结果的客观性；最后，建立科学的“劣汰”机制。以韩国“3%的公务员淘汰制”为例，它启示人们不仅要关注处于优秀等次的公务员，也要关注处于不称职状态的公务员的淘汰状况。
（三）完善公务员离职后的管理
1.离职后的行为限制
公务员在离开岗位时，需有完善的监督审计制度来严格审查公务员在岗期间的政治、经济和社会行为，并坚决查处相关违法违纪行为。公务员在离开岗位后，由于还有剩余的权力资源附着在公务员自身的人情关系网上，这种资源有可能危害到原单位的利益，甚至破坏市场的公平竞争，因此有必要在法律法规层面对公务员离职后的行为进行相应的具体而明确的限制。
2.离职后的就业指导和失业保障
为了将不适合留在公务员系统的公务员通过积极退出方式及时清理出公务员系统，同时又不造成新的失业和社会不稳定，一方面，行政机关需要对被辞退或者辞职的公务员予以补助金，以确保其在另寻职业期间的基本生活水平，给予其一定的失业保障，使其安心地离开公务员系统另谋职业。另一方面，我国还可以借鉴日本的再就职制度的经验，对失业的公务员提供求职和择业的指导，还可尝试建立中国特色的再就职制度，在符合公务员离职后行为限制的要求的基础上，推荐公务员去合适的企业就职。
参考文献：
[1]王春业.行政公务员退出的正常化问题探析[J].公务员研究，2010，（01）.
[2]公务员的认定情况[EB/OL]. http：//www.docin.com/p-684708730.html.
[3]吉利.我國公务员退出机制研究—以上海闵行区为例[D].上海：上海交通大学，2014，（11）.
作者简介：
钟瑶，女，重庆，四川大学公共管理学院，研究生，电子政务；
徐陈，男，安徽合肥，四川大学公共管理学院，研究生，电子政务。