论文部分内容阅读
2012年，十一届全国人大五次会议通过《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，同年，十一届全国人大常委会二十八次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。刑事诉讼法和民事诉讼法（简称“两法”）的修改，是完善中国特色社会主义法律体系的重大举措，具有十分重要的意义。“两法”的修改是深化司法体制改革和工作机制改革的需要，是加快建设社会主义法制国家的要求，对着力化解社会矛盾，解决群众反映强烈、影响社会和谐稳定的突出问题具有重要意义。“两法”修改范围广、内容多，对于检察机关来说，意义尤其重大。控申部门作为检察机关行使诉讼监督职能的重要业务部门之一，就应做到及时研究和适应两法修改给控申工作带来的新任务和挑战，积极采取有力措施，创新工作机制，努力做好两法赋予控申部门的新职责。
一、《刑事诉讼法》修改后控申部门必须直面的新规定
（一）首次明确规定了诉讼权利被侵害的救济渠道
新刑诉法第47条明确规定辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。在刑事诉讼过程中，由于法律规定不够明确及司法机关执法理念的影响，经常会出现辩护人行使权利不畅的现象，权利被侵害的事件也时有发生。新刑诉法首次从法律层面上明确规定了诉讼权利被侵害的救济渠道，保障辩护人尤其是律师在刑事诉讼中的执业权利，改善辩护律师的执业环境，是完善辩护制度、充分发挥律师作用的重要保证，也充分维护犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，体现了新刑诉法保障人权的宗旨。
（二）首次建立了对侦查阶段各种违法行为的投诉处理机制
新刑诉法第55条规定：人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的，应当进行调查核实。对于确有以非法方法收集证据情形的，应当提出纠正意见；构成犯罪的，依法追究刑事责任。新刑诉法第115条：当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员有下列行为之一的，有权向该机关申诉或者控告：采取强制措施法定期限届满，不予以释放、解除或者变更的；应当退还取保候审保证金不退还的；对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施的；应当解除查封、扣押、冻结不解除的；贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的。受理申诉或者控告的机关应当及时处理。对处理不服的，可以向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案件，可以向上一级人民检察院申诉。人民检察院对申诉应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。此前这类投诉多由公安机关和法院处理，在实际操作中由于缺乏外部的监督机构，投诉难、执行难的现象大量存在，这次修改将会有力的解决这一难题，充分保障司法公正和刑事诉讼参与人的合法权利。
（三）首次将程序违法纳入再审程序，细化、补充了案件重新审判的条件
1996年刑诉法第204条规定的四种申请再审理由存在着很大不确定性，对于第（一）、（二）项规定有新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误的，据以定罪量刑的证据不确实、不充分或者证明案件事实的主要证据之间存在矛盾的，相关司法解释没有对此作出规定。对于什么是“新的证据”，据以定罪量刑的证据不确定、不充分或者证明案件事实的主要证据之间存在矛盾如何理解等都没有规范，导致司法实践中操作困难、执行混乱。此外，这四种情形都仅仅将实体错误作为重新审理的范围，而将程序错误排除在外。为此，新刑诉法第242条细化、补充了第（一）、（二）项规定，明确规定如果有新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误，达到“可能影响定罪量刑的”程度，“据以定罪量刑的证据不确实、不充分，依法应当予以排除或者证明案件事实的主要证据之间存在矛盾的”，人民法院就应当再审。这些修改规定既与新刑诉法第53条规定的“证据确实、充分”的定罪量刑证明标准的条件相协调，又与第54条至第58条规定的非法证据排除规则相配套，有利于司法实践理解和把握。同时， 新刑诉法第242条还专门增加一项将程序违法作为法院应当重新审判的条件，即：“违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的”，这将有力的保障当事人诉讼权利的行使和程序公正的实现。
（四）首次赋予了控申部门对再审案件依法采取强制措施的建议权
由于审判监督程序的适用对象是已经生效的判决、裁定，许多被告人刑满释放成了自由公民，他们可能在再审过程中实施各种行为，妨碍再审程序的顺利进行。1996年刑诉法并没有对再审案件强制措施的决定程序和决定主体作出任何规定，使得再审程序的进行往往面临许多障碍。为此， 新刑诉法第246条规定：人民检察院提出抗诉的再审案件，需要对被告人采取强制措施的，由人民检察院依法决定。根据《最高人民检察院关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》，刑事申诉检察部门对已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉复查后，认为需要提出抗诉的，报请检察长提交检察委员会讨论决定。检委会决定抗诉后，人民法院开庭审理时，由刑事申诉检察部门派员出庭支持抗诉。这个规定明确将抗诉权从公诉部门完全剥离出来，强化了内部制约和审判监督职能，据此，控申部门认为在再审程序中需要对被告人采取强制措施时可以依法提出建议报检察长批准，从而保障再审程序的顺利进行。
二、《民事诉讼法》修改后对控申工作的新要求
（一）明确规定了对民事申诉案件的审查受理
民诉法第208条对审判监督做出了规定，第209条规定：有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。这是我国法律首次用“申请检察建议”、“申请抗诉”的概念替代过去的“申诉”一词，也是我国法律首次明确规定当事人的申请检察建议权、申请抗诉权，同时还规定了申请主体、受理主体、受理条件、审查期限、审查结果等保障这一权利的基本程序要素。 （二）检察机关民事抗诉的性质、目的及功能随之发生一定变化
首先，检察机关受理审查当事人申请抗诉作为一种诉讼程序的性质开始明朗化。以前，仅有抗诉具有诉讼程序上的法律效力，现在，受理和不予受理当事人申请抗诉、决定抗诉和决定不抗诉都具有诉讼程序上的法律效果。其次，程序的主导方由检察机关移位于当事人。过去，检察机关的民事抗诉程序是以检察机关职权“发现”抗诉案件为主导的，当事人的申诉是检察机关“发现”的来源。现在，当事人有权启动这一程序，也有权终止这一程序。再次，程序的目的、功能发生变化。检察机关民事抗诉程序的直接目的是抗诉，并通过抗诉实现公权力对公权力的监督，兼顾私权救济。现在，强化了对当事人的救济，尤其是程序权利层面的救济，而监督也更多地具有“再审司法分权制约”性质。
三、“两法”修改对控申工作的挑战
（一）控告申诉检察工作量将大幅上升
首先修改后刑诉法新增的当事人、辩护人、诉讼代理人、利害关系人的诉讼救济权利，大部分会以控告、举报、申诉或群众信访的形式来表达或启动引导。原属于公安机关、人民法院自行处理的信访将大量涌入检察机关，导致信访量大幅上升，对信访工作是一个巨大的挑战。其次对检察监督权的进一步细化、强化，刺激信访量大幅攀升。
（二）矛盾化解息诉难度加大
根据新修改的“两法”，检察机关职权范围、工作程序有所变化，控申部门作为窗口部门，所承担的释法说理工作更重。如根据新《民事诉讼法》第二百零九条，2013年1月1日后当事人未向人民法院申请再审，直接向人民检察院申请民事诉讼监督的，人民检察院不予受理。民事诉讼监督是检察机关重要职能，民事诉讼监督信访案件占日常信访总量的一定比例。新民诉法实施后，案件不符合民诉法二百零九条民事诉讼监督受理条件的现象十分突出。刑事诉讼程序具有非常强烈的时效性，这就要求我们必须高效、及时地处理对诉讼权利被侵害和侦查阶段各种违法行为的控告和申诉，不能再按照普通的控告申诉案件办理时限来办理。但遗憾的是这一救济程序规定的比较粗糙，目前并没有相关司法解释和规范性文件来规定具体的审查程序、期限以及“矫正通知”的效力。
（三）对办案干警的业务素质提出了更高的要求
新刑事诉讼法进一步加强了检察机关对侦查权、审判权和执行权的监督，尤其强调在强制措施、辩护制度、侦查措施、执行程序等容易侵犯诉讼权利的关键点加强监督。这些事项对控申部门来说是新增的课题，此前很少接触，这就要求控申检察干警不仅要精通侦查监督、执行监督等相关业务，还要熟悉诉讼法律、证据制度等方面的知识。重新审判条件的细化和抗诉权的转移要求控申部门应当配备具有公诉经历、出庭经验的办案人员，并且新法赋予了控申部门可以在再审程序中对被告人采取强制措施的权利，这些都对控申检察干警的专业素质提出了更高的要求，如对案件实体的审查能力，对程序的驾驭能力、出庭抗诉能力和量刑建议能力等。
四、找准新形势下控申工作的思路
（一）转变观念作风，更加尊重和保障人权。此次“两法”修改，特别是刑事诉讼法涉及100多个条文和新增60多个条文均围绕尊重和保障人权展开。控申部门要强化意识，积极转变观念，改善工作方法，自觉摒弃简单粗暴作风，进一步强化检察人员释法说理能力，树立以人为本理念 。
（二）加强学习，提升素质，不断提高执法办案和释法说理能力。“两法”修改后，应重视检察干警对新法的日常学习外，还应邀请一些资深业务专家和法学专家，对控申干警进行集中性强化培训。同时大力开展多种形式的岗位练兵，通过疑难案件研讨、办案能手示范和理论研讨评比等形式，进一步提高控申干警的实践能力和理论水平，使修改后“两法”的立法精神和执法理念得到有效的贯彻和实施。
（三）健全、完善职能，加强工作机制创新。以案件管理中心为抓手，结合高检院《刑事诉讼规则》涉及到的条文，不断调整思路，明确职责范围，完善管理流程，强化内部配合，牢固树立检察一体化意识，制定出台部门配合、信访接待工作统一管理办法。
（四）加强控申与其他政法机关、部门沟通。做好两法与办案实际全面衔接的工作，使得修改后“两法”的规定具有操作性。控申部门应加强与民行部门的沟通与协调，及时解决实践中出现的问题，及时发现可能影响社会稳定、可能引发新矛盾的苗头，把不稳定因素消除在萌芽状态，确保修改后民诉法的顺利实施。加强风险评估，坚持联合接访制度，形成合力，共同做好涉检信访案件当事人及近亲属息诉罢访工作。
（作者通讯地址：福建省泉州市泉港区人民检察院，福建 泉港 362800）
一、《刑事诉讼法》修改后控申部门必须直面的新规定
（一）首次明确规定了诉讼权利被侵害的救济渠道
新刑诉法第47条明确规定辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。在刑事诉讼过程中，由于法律规定不够明确及司法机关执法理念的影响，经常会出现辩护人行使权利不畅的现象，权利被侵害的事件也时有发生。新刑诉法首次从法律层面上明确规定了诉讼权利被侵害的救济渠道，保障辩护人尤其是律师在刑事诉讼中的执业权利，改善辩护律师的执业环境，是完善辩护制度、充分发挥律师作用的重要保证，也充分维护犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，体现了新刑诉法保障人权的宗旨。
（二）首次建立了对侦查阶段各种违法行为的投诉处理机制
新刑诉法第55条规定：人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的，应当进行调查核实。对于确有以非法方法收集证据情形的，应当提出纠正意见；构成犯罪的，依法追究刑事责任。新刑诉法第115条：当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员有下列行为之一的，有权向该机关申诉或者控告：采取强制措施法定期限届满，不予以释放、解除或者变更的；应当退还取保候审保证金不退还的；对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施的；应当解除查封、扣押、冻结不解除的；贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的。受理申诉或者控告的机关应当及时处理。对处理不服的，可以向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案件，可以向上一级人民检察院申诉。人民检察院对申诉应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。此前这类投诉多由公安机关和法院处理，在实际操作中由于缺乏外部的监督机构，投诉难、执行难的现象大量存在，这次修改将会有力的解决这一难题，充分保障司法公正和刑事诉讼参与人的合法权利。
（三）首次将程序违法纳入再审程序，细化、补充了案件重新审判的条件
1996年刑诉法第204条规定的四种申请再审理由存在着很大不确定性，对于第（一）、（二）项规定有新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误的，据以定罪量刑的证据不确实、不充分或者证明案件事实的主要证据之间存在矛盾的，相关司法解释没有对此作出规定。对于什么是“新的证据”，据以定罪量刑的证据不确定、不充分或者证明案件事实的主要证据之间存在矛盾如何理解等都没有规范，导致司法实践中操作困难、执行混乱。此外，这四种情形都仅仅将实体错误作为重新审理的范围，而将程序错误排除在外。为此，新刑诉法第242条细化、补充了第（一）、（二）项规定，明确规定如果有新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误，达到“可能影响定罪量刑的”程度，“据以定罪量刑的证据不确实、不充分，依法应当予以排除或者证明案件事实的主要证据之间存在矛盾的”，人民法院就应当再审。这些修改规定既与新刑诉法第53条规定的“证据确实、充分”的定罪量刑证明标准的条件相协调，又与第54条至第58条规定的非法证据排除规则相配套，有利于司法实践理解和把握。同时， 新刑诉法第242条还专门增加一项将程序违法作为法院应当重新审判的条件，即：“违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的”，这将有力的保障当事人诉讼权利的行使和程序公正的实现。
（四）首次赋予了控申部门对再审案件依法采取强制措施的建议权
由于审判监督程序的适用对象是已经生效的判决、裁定，许多被告人刑满释放成了自由公民，他们可能在再审过程中实施各种行为，妨碍再审程序的顺利进行。1996年刑诉法并没有对再审案件强制措施的决定程序和决定主体作出任何规定，使得再审程序的进行往往面临许多障碍。为此， 新刑诉法第246条规定：人民检察院提出抗诉的再审案件，需要对被告人采取强制措施的，由人民检察院依法决定。根据《最高人民检察院关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》，刑事申诉检察部门对已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉复查后，认为需要提出抗诉的，报请检察长提交检察委员会讨论决定。检委会决定抗诉后，人民法院开庭审理时，由刑事申诉检察部门派员出庭支持抗诉。这个规定明确将抗诉权从公诉部门完全剥离出来，强化了内部制约和审判监督职能，据此，控申部门认为在再审程序中需要对被告人采取强制措施时可以依法提出建议报检察长批准，从而保障再审程序的顺利进行。
二、《民事诉讼法》修改后对控申工作的新要求
（一）明确规定了对民事申诉案件的审查受理
民诉法第208条对审判监督做出了规定，第209条规定：有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。这是我国法律首次用“申请检察建议”、“申请抗诉”的概念替代过去的“申诉”一词，也是我国法律首次明确规定当事人的申请检察建议权、申请抗诉权，同时还规定了申请主体、受理主体、受理条件、审查期限、审查结果等保障这一权利的基本程序要素。 （二）检察机关民事抗诉的性质、目的及功能随之发生一定变化
首先，检察机关受理审查当事人申请抗诉作为一种诉讼程序的性质开始明朗化。以前，仅有抗诉具有诉讼程序上的法律效力，现在，受理和不予受理当事人申请抗诉、决定抗诉和决定不抗诉都具有诉讼程序上的法律效果。其次，程序的主导方由检察机关移位于当事人。过去，检察机关的民事抗诉程序是以检察机关职权“发现”抗诉案件为主导的，当事人的申诉是检察机关“发现”的来源。现在，当事人有权启动这一程序，也有权终止这一程序。再次，程序的目的、功能发生变化。检察机关民事抗诉程序的直接目的是抗诉，并通过抗诉实现公权力对公权力的监督，兼顾私权救济。现在，强化了对当事人的救济，尤其是程序权利层面的救济，而监督也更多地具有“再审司法分权制约”性质。
三、“两法”修改对控申工作的挑战
（一）控告申诉检察工作量将大幅上升
首先修改后刑诉法新增的当事人、辩护人、诉讼代理人、利害关系人的诉讼救济权利，大部分会以控告、举报、申诉或群众信访的形式来表达或启动引导。原属于公安机关、人民法院自行处理的信访将大量涌入检察机关，导致信访量大幅上升，对信访工作是一个巨大的挑战。其次对检察监督权的进一步细化、强化，刺激信访量大幅攀升。
（二）矛盾化解息诉难度加大
根据新修改的“两法”，检察机关职权范围、工作程序有所变化，控申部门作为窗口部门，所承担的释法说理工作更重。如根据新《民事诉讼法》第二百零九条，2013年1月1日后当事人未向人民法院申请再审，直接向人民检察院申请民事诉讼监督的，人民检察院不予受理。民事诉讼监督是检察机关重要职能，民事诉讼监督信访案件占日常信访总量的一定比例。新民诉法实施后，案件不符合民诉法二百零九条民事诉讼监督受理条件的现象十分突出。刑事诉讼程序具有非常强烈的时效性，这就要求我们必须高效、及时地处理对诉讼权利被侵害和侦查阶段各种违法行为的控告和申诉，不能再按照普通的控告申诉案件办理时限来办理。但遗憾的是这一救济程序规定的比较粗糙，目前并没有相关司法解释和规范性文件来规定具体的审查程序、期限以及“矫正通知”的效力。
（三）对办案干警的业务素质提出了更高的要求
新刑事诉讼法进一步加强了检察机关对侦查权、审判权和执行权的监督，尤其强调在强制措施、辩护制度、侦查措施、执行程序等容易侵犯诉讼权利的关键点加强监督。这些事项对控申部门来说是新增的课题，此前很少接触，这就要求控申检察干警不仅要精通侦查监督、执行监督等相关业务，还要熟悉诉讼法律、证据制度等方面的知识。重新审判条件的细化和抗诉权的转移要求控申部门应当配备具有公诉经历、出庭经验的办案人员，并且新法赋予了控申部门可以在再审程序中对被告人采取强制措施的权利，这些都对控申检察干警的专业素质提出了更高的要求，如对案件实体的审查能力，对程序的驾驭能力、出庭抗诉能力和量刑建议能力等。
四、找准新形势下控申工作的思路
（一）转变观念作风，更加尊重和保障人权。此次“两法”修改，特别是刑事诉讼法涉及100多个条文和新增60多个条文均围绕尊重和保障人权展开。控申部门要强化意识，积极转变观念，改善工作方法，自觉摒弃简单粗暴作风，进一步强化检察人员释法说理能力，树立以人为本理念 。
（二）加强学习，提升素质，不断提高执法办案和释法说理能力。“两法”修改后，应重视检察干警对新法的日常学习外，还应邀请一些资深业务专家和法学专家，对控申干警进行集中性强化培训。同时大力开展多种形式的岗位练兵，通过疑难案件研讨、办案能手示范和理论研讨评比等形式，进一步提高控申干警的实践能力和理论水平，使修改后“两法”的立法精神和执法理念得到有效的贯彻和实施。
（三）健全、完善职能，加强工作机制创新。以案件管理中心为抓手，结合高检院《刑事诉讼规则》涉及到的条文，不断调整思路，明确职责范围，完善管理流程，强化内部配合，牢固树立检察一体化意识，制定出台部门配合、信访接待工作统一管理办法。
（四）加强控申与其他政法机关、部门沟通。做好两法与办案实际全面衔接的工作，使得修改后“两法”的规定具有操作性。控申部门应加强与民行部门的沟通与协调，及时解决实践中出现的问题，及时发现可能影响社会稳定、可能引发新矛盾的苗头，把不稳定因素消除在萌芽状态，确保修改后民诉法的顺利实施。加强风险评估，坚持联合接访制度，形成合力，共同做好涉检信访案件当事人及近亲属息诉罢访工作。
（作者通讯地址：福建省泉州市泉港区人民检察院，福建 泉港 362800）