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摘 要 2012年8月22日，IOSCO发布了《有效市场监察面临的技术挑战：问题及管理手段》（征求意见稿）。针对该征求意见稿，个人、组织、市场及监管者共提出了17份建议。2013年4月发布的最终报告基于IOSCO所做的调查问卷结果及交易场所、市场监管者和行业代表向C2所作的陈述，对现有市场监察与审计跟踪能力进行了深入考察和分析。该报告还对额外增加的以应对来自市场监察的挑战的管理手段的可行性进行了认真思考，该报告提交之后受到G20的欢迎。
关键词 IOSCO 研究报告 有效市场监察
中图分类号：R155 文献标识码：A
一、研究报告发布的背景介绍
2010年11月，G20首尔峰会实施了一项旨在实现经济稳健、持续、均衡发展的行动计划，其中，金融业发展是该行动计划的核心要素。为了强化金融市场发展的稳定性，该峰会要求IOSCO提出促进市场健全与市场效率的建议以减少近些年来技术更迭给金融系统所带来的风险。
此前，IOSCO下设的“技术委员会”（Technical Committee）已经启动了对市场高频交易行为的出现及其影响的调查。另一方面，IOSCO在证券管理中早就确立了“保护投资者；确保市场公平、高效、透明；减少系统性风险”的目标，并多次对上述宗旨进行了细化。其中，有效市场监察是实现上述目标的关键要素。所有这些措施和行为均表明IOSCO在确立反映对市场监察和审计跟踪能力原则方面已经展开了大量的工作。
根据G20峰会对IOSCO提出的要求，IOSCO指派“二级市场政策委员会”（以下简称“C2”）开展了一项新任务：考察那些应对有效市场监察面临的技术挑战的手段改良有关的高水准原则或建议的可能进展情况。同时，C2也对有助于充分利用与市场交易相关的信息数据工具/系统的发展情况进行了深入考察。在开展上述任务时，C2在市场监管者中广泛分发了调查问卷（调查范围限定在在证券和商品交易机构交易的证券及衍生品），其中来自世界各国监管者的反馈共计42份。另外，C2还会同几家交易场所、市场参与者以及行业代表探讨了现有的监察实践及报告中关注的其他问题。
2012年8月22日，IOSCO发布了《有效市场监察面临的技术挑战：问题及管理手段》（征求意见稿）。针对该征求意见稿，个人、组织、市场及监管者共提出了17份建议。对那些有价值的建议在最终报告中进行了详细探讨并吸收了其中合理性的建议。2013年4月发布的最终报告基于IOSCO所做的调查问卷结果及交易场所、市场监管者和行业代表向C2所作的陈述，对现有市场监察与审计跟踪能力进行了深入考察和分析。该报告还对额外增加的以应对来自市场监察的挑战的管理手段的可行性进行了认真思考。这些手段包括追加的审计跟踪或监察数据以实现交易和订单簿的还原；在管辖区域内设立统一的交易报告中心（reporting point for transactions）；唯一的主体认证（unique entity identifiers）。该报告提交G20之后，受到好评和欢迎。
二、现有的证券市场监察能力及其所面临的挑战
（一）世界范围内现有的证券市场监察能力。
在世界范围内，大多数国家采取的是多层次的市场监察体系。在这一体系中，市场监管者、自律机构及交易场所共同承担市场监察的职责。其中，自律组织、交易场所承担市场监察的一线责任。市场监管者则主要保证阻却操纵市场以及欺诈交易行为规则的有效执行；提高交易的公平性；强化管理机构、清算机构以及其他相关机构间的合作；保护投资者和公众的合法权益。
现今，各个国家均采取多种手段保证市场监察任务的顺利开展，它们主要是使用收集实时或延时数据的自动系统。这一系统发现错误交易、滥用市场的方式、内幕交易时便会发出实时警告或发布交易之后的相关报告。同时，基于资产特性差异的考虑，有的国家针对不同类型的交易产品采取了各异的监察手段。另外，少数国家还配置了对高频交易进行监察的设备。
（二）证券市场监察面临的挑战
近些年来，证券市场经历了动态化的转变。技术的飞速发展以及管理方式与理念的进步引致了证券市场结构、市场参与者类型、交易策略、交易速度、交易产品数量的根本性变化。交易场所数量的增加，使得参与交易的证券更加趋于分散化。交易场所之间为争夺订单，借助提供改良的订单类别、新型数据产品及其他服务等展开了激烈的竞争。
在这样的背景下，非法以及其他不恰当行为给证券市场带来的风险将会大大增加，因为市场参与者能够在极短的时间里完成巨量产品和海量份额的交易。而且，高速交易条件下的有效监察也是传统意义上市场监察能力所无法企及的。更为重要的是，随着证券交易越发分散化（在多个交易中心上市交易），对交易订单、交易进程进行监察和跟踪将变得极为困难。
如今，在面对技术进步带来的一系列变化的背景下，诸多国家所使用的监察手段是否依旧能胜任监察重任已然成了一个大家所共同关注的一个重要问题。实际上，在跨市场及跨境交易中，交易策略已变得越来越复杂，从而使得复杂性欺诈出现的可能性大大提升。与此同时，尽管在一定程度上，一些自律组织、监管者或者是交易场所已经配备了一定的审计跟踪设备，但是它们之间却存在重大差异，特别是在信息获取、信息接收的时间选择以及信息的范围等方面更是如此。由于缺乏统一性，从而使得探测跨市场以及多元化产品交易的非法以及不适当交易行为变得异常棘手、困难。
在IOSCO所作的调查问卷中，与有效的市场监管相关联，市场监管者所普遍关心的挑战主要包括如下两个方面：第一个方面是急迫需要构建一个有效的市场监察体系，尤其是在跨境监管中领域。第二个方面是由技术发展所带来的挑战，它给保障市场监管的有效性带来了不少困难和挑战。
三、证券市场监察应对技术挑战的基本建议
针对技术进步给证券市场监察所带来的棘手问题和新挑战，IOSCO给出了诸多应对建议。从总体上而言，这些建议旨在：提升跨市场领域以及交叉资产（cross-asset）领域的监察能力，同时使为监察目的而收集的数据对市场监管者更具有用性。具体而言，IOSCO提出的具体建议主要包括以下几个方面： （一）管理能力。
市场监管者应当具有有效监管他们所指导的交易场所的组织能力与技术能力，包括识别市场滥用行为和在该场所中交易且可能影响交易公正和秩序的行为。
在IOSCO看来，实现对市场有效监察的前提应当具有有分量的法律授权且具有强健的管理组织以支持对市场及其参与者的监察。不同国家的市场监管者在法律授权以及管理组成上可能存在不少差异，因此，各个市场监管者应当仔细评估其本身是否已经具有对市场进行有效监察的组织能力和技术技能。针对这一问题，核心的要素是如何才能保证市场监管者具有对市场进行有效监察的能力。对此，提出建议的人普遍认为实现审计跟踪数据类型的标准化至关重要。
（二）对监察能力的审查。
当其认为适当的时候，特别是随着技术更替愈加频繁，市场监管者应当定期审查并更新其监察能力，包括监察系统、工具、监察人员技能方面。
在IOSCO看来，对监察能力的定期审查从而保障监察体系的合理性对于保护投资者权益，并营造公平、有效、透明的证券市场以减少系统性风险具有重要的现实意义。随着技术的快速发展和频繁更替，证券市场变得更加复杂化、动态化，此时，这一审查行为就变得更加重要和不可或缺。
（三）数据的获取。
在其管辖区域内，有关的市场监管者应当各自或者集体地具备获取数据的能力，从而使其能够有效地践履监察职责。
IOSCO认为，获取对市场监察来说必要的数据的能力是有效的市场监察体系不可分割的组成部分。换句话说，一个有效的市场监察体系应当至少具有如下能力：在证券以及期货交易过程中，侦测出操纵市场或者欺诈等伎俩；完成对证券市场交易的还原。简言之，假如证券监管者不具有获取对市场监察必要数据的能力，那么它将不具有有效监管市场的基本能力。
（四）主体识别。
市场监管者（单一或集体）应当具有将消费者及市场参与者的每笔订单与交易之间加以联结的能力。
在终极意义上，IOSCO认为，假如消费者无法被识别，那么审计跟踪系统发挥的作用将大打折扣，特别是当他们在多个市场之间调配订单时。基于这一特殊情况，市场监管者应当具备知悉特定消费者是否有在跨市场或跨资产情况下发送订单以助长非法操作市场行为的能力。当然，有评论者也认为建立主体识别制度可能会受到隐私或其他法律问题的阻碍。
（五）数据格式。
市场监管者应当要求用于市场监察的数据采用可用的格式向其汇报，以便于使用、储存。
从不同市场或中间商汇总到市场监管者处的数据格式多种多样，这一格局往往延迟市场监察的效果或使得监察变得更加复杂，特别是当市场监管者试图对比跨市场交易数据之时。面对这一问题，市场监管者应当采取有效措施将数据标准化，如此将会大大提高市场监察的效果。
（六）数据保护。
市场监管者应当建立并保持恰当的机密防护措施以保护汇报其处的监察数据的安全。
保证市场监管者获得的用于市场监察的数据的安全，从而不被未授权者任意查看或窜改至为重要，否则，市场监管者将无法保证其所分析的数据的准确性、完整性。
（七）工作时间的同步化。
在与行业标准相一致的前提下，市场监管者应当考虑要求证券交易场所以及在其辖区内的交易参与者将其记录的任一报告事项的日期和时间同步化。
交易场所所采用的时间的同步化可使得市场监管者和参与者确保审计跟踪系统准确检测某一市场事件的发生时间。
（八）跨境市场监察能力。
市场监察者应明确其管辖范围，并应清晰其跨境监管能力的范围。同时，市场监管者之间应当通力合作采取任何对强化跨市场监察能力适宜的措施。
市场监管者明晰其跨境监察能力，并充分留意国内市场与国外市场间的互挂具有重要的现实意义。通过明确其监管能力，市场监管者能够确保它们对其监管能力的缺口有一个清醒的认识。基于其监管能力，市场监管者之间、市场监管者与国际组织间（在适合的时候）应当相互合作，开展强化跨境合作的行动。
（作者：中国中铁股份有限公司法律部，民商法学硕士）
参考文献：
[1]OICU-IOSCO， Technological Challenges to Effective Market Surveillance， Issues and Regulatory Tools（Final Report），2013.04.
关键词 IOSCO 研究报告 有效市场监察
中图分类号：R155 文献标识码：A
一、研究报告发布的背景介绍
2010年11月，G20首尔峰会实施了一项旨在实现经济稳健、持续、均衡发展的行动计划，其中，金融业发展是该行动计划的核心要素。为了强化金融市场发展的稳定性，该峰会要求IOSCO提出促进市场健全与市场效率的建议以减少近些年来技术更迭给金融系统所带来的风险。
此前，IOSCO下设的“技术委员会”（Technical Committee）已经启动了对市场高频交易行为的出现及其影响的调查。另一方面，IOSCO在证券管理中早就确立了“保护投资者；确保市场公平、高效、透明；减少系统性风险”的目标，并多次对上述宗旨进行了细化。其中，有效市场监察是实现上述目标的关键要素。所有这些措施和行为均表明IOSCO在确立反映对市场监察和审计跟踪能力原则方面已经展开了大量的工作。
根据G20峰会对IOSCO提出的要求，IOSCO指派“二级市场政策委员会”（以下简称“C2”）开展了一项新任务：考察那些应对有效市场监察面临的技术挑战的手段改良有关的高水准原则或建议的可能进展情况。同时，C2也对有助于充分利用与市场交易相关的信息数据工具/系统的发展情况进行了深入考察。在开展上述任务时，C2在市场监管者中广泛分发了调查问卷（调查范围限定在在证券和商品交易机构交易的证券及衍生品），其中来自世界各国监管者的反馈共计42份。另外，C2还会同几家交易场所、市场参与者以及行业代表探讨了现有的监察实践及报告中关注的其他问题。
2012年8月22日，IOSCO发布了《有效市场监察面临的技术挑战：问题及管理手段》（征求意见稿）。针对该征求意见稿，个人、组织、市场及监管者共提出了17份建议。对那些有价值的建议在最终报告中进行了详细探讨并吸收了其中合理性的建议。2013年4月发布的最终报告基于IOSCO所做的调查问卷结果及交易场所、市场监管者和行业代表向C2所作的陈述，对现有市场监察与审计跟踪能力进行了深入考察和分析。该报告还对额外增加的以应对来自市场监察的挑战的管理手段的可行性进行了认真思考。这些手段包括追加的审计跟踪或监察数据以实现交易和订单簿的还原；在管辖区域内设立统一的交易报告中心（reporting point for transactions）；唯一的主体认证（unique entity identifiers）。该报告提交G20之后，受到好评和欢迎。
二、现有的证券市场监察能力及其所面临的挑战
（一）世界范围内现有的证券市场监察能力。
在世界范围内，大多数国家采取的是多层次的市场监察体系。在这一体系中，市场监管者、自律机构及交易场所共同承担市场监察的职责。其中，自律组织、交易场所承担市场监察的一线责任。市场监管者则主要保证阻却操纵市场以及欺诈交易行为规则的有效执行；提高交易的公平性；强化管理机构、清算机构以及其他相关机构间的合作；保护投资者和公众的合法权益。
现今，各个国家均采取多种手段保证市场监察任务的顺利开展，它们主要是使用收集实时或延时数据的自动系统。这一系统发现错误交易、滥用市场的方式、内幕交易时便会发出实时警告或发布交易之后的相关报告。同时，基于资产特性差异的考虑，有的国家针对不同类型的交易产品采取了各异的监察手段。另外，少数国家还配置了对高频交易进行监察的设备。
（二）证券市场监察面临的挑战
近些年来，证券市场经历了动态化的转变。技术的飞速发展以及管理方式与理念的进步引致了证券市场结构、市场参与者类型、交易策略、交易速度、交易产品数量的根本性变化。交易场所数量的增加，使得参与交易的证券更加趋于分散化。交易场所之间为争夺订单，借助提供改良的订单类别、新型数据产品及其他服务等展开了激烈的竞争。
在这样的背景下，非法以及其他不恰当行为给证券市场带来的风险将会大大增加，因为市场参与者能够在极短的时间里完成巨量产品和海量份额的交易。而且，高速交易条件下的有效监察也是传统意义上市场监察能力所无法企及的。更为重要的是，随着证券交易越发分散化（在多个交易中心上市交易），对交易订单、交易进程进行监察和跟踪将变得极为困难。
如今，在面对技术进步带来的一系列变化的背景下，诸多国家所使用的监察手段是否依旧能胜任监察重任已然成了一个大家所共同关注的一个重要问题。实际上，在跨市场及跨境交易中，交易策略已变得越来越复杂，从而使得复杂性欺诈出现的可能性大大提升。与此同时，尽管在一定程度上，一些自律组织、监管者或者是交易场所已经配备了一定的审计跟踪设备，但是它们之间却存在重大差异，特别是在信息获取、信息接收的时间选择以及信息的范围等方面更是如此。由于缺乏统一性，从而使得探测跨市场以及多元化产品交易的非法以及不适当交易行为变得异常棘手、困难。
在IOSCO所作的调查问卷中，与有效的市场监管相关联，市场监管者所普遍关心的挑战主要包括如下两个方面：第一个方面是急迫需要构建一个有效的市场监察体系，尤其是在跨境监管中领域。第二个方面是由技术发展所带来的挑战，它给保障市场监管的有效性带来了不少困难和挑战。
三、证券市场监察应对技术挑战的基本建议
针对技术进步给证券市场监察所带来的棘手问题和新挑战，IOSCO给出了诸多应对建议。从总体上而言，这些建议旨在：提升跨市场领域以及交叉资产（cross-asset）领域的监察能力，同时使为监察目的而收集的数据对市场监管者更具有用性。具体而言，IOSCO提出的具体建议主要包括以下几个方面： （一）管理能力。
市场监管者应当具有有效监管他们所指导的交易场所的组织能力与技术能力，包括识别市场滥用行为和在该场所中交易且可能影响交易公正和秩序的行为。
在IOSCO看来，实现对市场有效监察的前提应当具有有分量的法律授权且具有强健的管理组织以支持对市场及其参与者的监察。不同国家的市场监管者在法律授权以及管理组成上可能存在不少差异，因此，各个市场监管者应当仔细评估其本身是否已经具有对市场进行有效监察的组织能力和技术技能。针对这一问题，核心的要素是如何才能保证市场监管者具有对市场进行有效监察的能力。对此，提出建议的人普遍认为实现审计跟踪数据类型的标准化至关重要。
（二）对监察能力的审查。
当其认为适当的时候，特别是随着技术更替愈加频繁，市场监管者应当定期审查并更新其监察能力，包括监察系统、工具、监察人员技能方面。
在IOSCO看来，对监察能力的定期审查从而保障监察体系的合理性对于保护投资者权益，并营造公平、有效、透明的证券市场以减少系统性风险具有重要的现实意义。随着技术的快速发展和频繁更替，证券市场变得更加复杂化、动态化，此时，这一审查行为就变得更加重要和不可或缺。
（三）数据的获取。
在其管辖区域内，有关的市场监管者应当各自或者集体地具备获取数据的能力，从而使其能够有效地践履监察职责。
IOSCO认为，获取对市场监察来说必要的数据的能力是有效的市场监察体系不可分割的组成部分。换句话说，一个有效的市场监察体系应当至少具有如下能力：在证券以及期货交易过程中，侦测出操纵市场或者欺诈等伎俩；完成对证券市场交易的还原。简言之，假如证券监管者不具有获取对市场监察必要数据的能力，那么它将不具有有效监管市场的基本能力。
（四）主体识别。
市场监管者（单一或集体）应当具有将消费者及市场参与者的每笔订单与交易之间加以联结的能力。
在终极意义上，IOSCO认为，假如消费者无法被识别，那么审计跟踪系统发挥的作用将大打折扣，特别是当他们在多个市场之间调配订单时。基于这一特殊情况，市场监管者应当具备知悉特定消费者是否有在跨市场或跨资产情况下发送订单以助长非法操作市场行为的能力。当然，有评论者也认为建立主体识别制度可能会受到隐私或其他法律问题的阻碍。
（五）数据格式。
市场监管者应当要求用于市场监察的数据采用可用的格式向其汇报，以便于使用、储存。
从不同市场或中间商汇总到市场监管者处的数据格式多种多样，这一格局往往延迟市场监察的效果或使得监察变得更加复杂，特别是当市场监管者试图对比跨市场交易数据之时。面对这一问题，市场监管者应当采取有效措施将数据标准化，如此将会大大提高市场监察的效果。
（六）数据保护。
市场监管者应当建立并保持恰当的机密防护措施以保护汇报其处的监察数据的安全。
保证市场监管者获得的用于市场监察的数据的安全，从而不被未授权者任意查看或窜改至为重要，否则，市场监管者将无法保证其所分析的数据的准确性、完整性。
（七）工作时间的同步化。
在与行业标准相一致的前提下，市场监管者应当考虑要求证券交易场所以及在其辖区内的交易参与者将其记录的任一报告事项的日期和时间同步化。
交易场所所采用的时间的同步化可使得市场监管者和参与者确保审计跟踪系统准确检测某一市场事件的发生时间。
（八）跨境市场监察能力。
市场监察者应明确其管辖范围，并应清晰其跨境监管能力的范围。同时，市场监管者之间应当通力合作采取任何对强化跨市场监察能力适宜的措施。
市场监管者明晰其跨境监察能力，并充分留意国内市场与国外市场间的互挂具有重要的现实意义。通过明确其监管能力，市场监管者能够确保它们对其监管能力的缺口有一个清醒的认识。基于其监管能力，市场监管者之间、市场监管者与国际组织间（在适合的时候）应当相互合作，开展强化跨境合作的行动。
（作者：中国中铁股份有限公司法律部，民商法学硕士）
参考文献：
[1]OICU-IOSCO， Technological Challenges to Effective Market Surveillance， Issues and Regulatory Tools（Final Report），2013.04.