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【摘 要】 行政合同是行政机关为维护和增进公共利益的目的，与行政相对人订立的合同。本文分析行政合同的基本特征、原则及行政合同的合同性和行政性，从而明确何为行政合同，并且提出行政合同当前存在的问题及对策。
【关键词】 行政合同；基本特征
1 行政合同概念及基本特征
行政合同是指行政機关为实现行政管理之目标，为维护公共利益，与相对人经过协商一致达成的协议。行政合同通过对市场经济实现民主管理，是民主的行政管理手段，公民、法人可以通过积极的行使权力的方式直接的参与到行政职能的行驶之中，通过行政合同这一行政管理手段，可以充分的保证公民、法人民主权利。减少行政机关过多行使单向的具体行政行为，在行政管理过程中，通过协商的方式与公民达成一致，签订行政合同，便于公民理解、接受，实现法律效果与社会效果的相协调。
我国行政合同起始于党的十一届三中全会，1978年年底党的十一届三中全会确立我国进行经济体制改革，提出建立农业联产承包责任制度，可以说行政合同是市场进击的产物。在十一届三中全会之前，我国实行的是高度集中的政府管理模式，亦即计划经济。在这种模式下，指令性或者说行政命令是行政机关进行行政管理的最主要甚至可以说是唯一的方式，这种管理方式不利于了我国政治和经济的发展。三中全会后，通过农民与政府签订行政合同获得土地使用权，在经营承包期内农民多劳多得，从而极大地调动了农民的积极性，农村的经济发展获得了前所未有的提高。1985年，国务院颁布《关于进一步活跃农村经济的事项政策》，取消了棉花，粮食的统购，改为合同订购。有学者认为，随着土地承包合同与粮食，棉花订购合同的出现，行政合同在我国农业领域的管理上已经占了主导地位。
虽然行政合同在我国行政管理领域应用较为广泛，但理论上对其认识并未统一，呈现“百家争鸣”的局面。民法学者的观点：著名民法学家梁慧星教授认为：“什么是行政合同，中国现实中有没有行政合同？哪些属于行政合同？这些问题当然有深入探讨的必要。……如果说有所谓的行政合同的话，只能存在于行政权力行使领域，属于行政法律关系……”王利明教授也认为：“行政合同究竟如何定义，其规范的对象是什么，恐怕仍然是个有待讨论的问题。即使存在行政合同，是否由合同法调整，亦不无疑问。”可见，民法学者否定了行政合同在民法领域的存在，并推定若行政合同存在的话，只能属于行政法领域。行政法学者的观点：行政法学界对行政合同的肯定是不容置疑的，但对其涵义的界定却存在较大分歧，其观点诸多，有学者认为，行政合同，又称为行政合同，是指行政机关与相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同”。也有学者认为“行政合同是指行政主体之间，或行政主体与相对人之间，为实现国家行政管理的某些目标，而依法签订的协议”。
虽然学者之间观点不一，但都认为行政合同应该具备以下特征：
1.行政合同的主体方面，行政合同的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力。但并不是行政机关参与签订的合同都是行政合同，还要看行政合同的内容。
2.行政合同的内容方面，行政主体为了实现行政管理目标而签订行政合同，行政合同内容在于为公共利益而签订合同，行政合同具有公益性。可见当行政机关签订合同时，具有双重身份：即行政主体和民事主体。当行政机关购买办公设备时，此时行政机关是以民事主体身份与供货商签订合同，合同的性质属于民事合同。
3.行政合同的意思自治方面，体现行政合同的合同性，行政合同已双方意思自治为前提。但双方签订行政合同目的不一定相同，行政主体一方签订合同目的在于为公共利益，体现其公益性。行政相对人一方则可能为盈利而签订行政合同。
4.行政合同在履行、变更、解除中，行政主体享有优益权，其优益权主要有以下几种表现形式（1）行政主体在特定条件下可单方变更、解除行政合同，可不征求对方同意。（2）行政主体对于对方不履行或不完全履行合同义务，对合同向对方进行制裁。可行政主体在行使优先权是也要受到合法性、合理性、公平性的调整，行政主体非因行政管理相对人过错而变更或解除行政合同，给相对人造成损失，也应给与相应的补偿。
2 行政合同的合同性及行政性
行政合同是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同之中，行政主体并非以民事法人的身份而是行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。在其间行政主体享有行政优益权。因此，在行政合同的签订过程中，行政主体与行政相对人通过意思合意达成一致而订立的合同，其体现的是行政合同的合同性：第一、一些行政合同的订双方可以协商，行政相对人可选择是否订立。如国有土地使用权出让合同、企业承包经营合同。第二、一些行政合同行政相对人必须接受，但对于合同内容双方可以协商。就合同内容在一定程度上体现和双方意思自治，如公共征收补偿合同等。
另一方面，由于行政合同的行政性，行政主体对行政合同的签订和履行最终都具有单方面的决定权，可不征求对方同意。行政主体对于对方不履行或不完全履行合同义务，对合同向对方进行制裁。其体现个多的是行政管理的一面，可行政主体在行使优益权是也要受到合法性、合理性、公平性的调整，行政主体非因行政管理相对人过错而变更或解除行政合同，给相对人造成损失，也应给与相应的补偿。
3 行政合同优益权行使时应当遵循的原则
虽然在行政合同的签订过程中一方面体现其合同性，即自由协商，类似于合同法之中合同的订立。但是，行政合同毕竟有它自身的特点，即表现为其行政性，具体表现为行政优益权。但我们需要注意的是，行政主体的行使优益权是也要受到合法性、合理性、公平性的调整。
（1）公开竞争原则在订立行政合同过程中，行政主体享有选择权，行政主体在行使选择权时应当在公开招标、投标的基础之上行使。此项原则极为重要，可以对行政主体徇私舞弊起到一定的预防作用，让政府的行为做到公开，透明。不仅如此，对于行政合同的相对方，在公开，公平的体制之下订立行政合同，体现了市场经济体制下自由竞争的目标。招投标等公开竞争方式，不仅能促进竞争，使行政主体一方择优选择更好的合作对象，从而节约政府为签订行政合同而支出的成本。 （2）全面履行原则是指行政合同依法成立之后，行政主体和行政相对人双方必须根据行政合同规定的权利和义务全面履行行政合同的条款。行政合同的全面履行是行政合同依法成立的必然结果，并构成行政合同法律效力的核心内容和行政合同消灭的主要原因。
（3）行政主体指导权和监督权的限制原则为使行政合同全面，按时履行，行政主体应对行政相对人行使适度的指导权和监督权。但此项权利的行使前提为行政主体为公共的利益而不为私利，且在行政合同的内容方面，应当遵循双方协商一致的原则。对于行政主体行使权力是否在为维护公共利益之范围内，以及对行政主体行为是否侵犯行政相对人合法权益，应当给予行政相对人提出异议的权利。
4 行政合同当前存在的问题及对策
首先我国缺乏统一的行政合同立法，行政合同的优先权行使不规范，我国目前没有一部专门的法律对行政合同作出规定，如行政机关为了公共利益的需要可以变更、废除行政合同，那么这个“公共利益”应怎样界定和把握呢？行政机关极易滥用自己的行政优先权，给当事人带来不必要的义务；其行政机关在合同中具有行政主体与合同当事人的双重身份，具备双向性的特点。从民事诉讼法角度来看，行政机关理应拥有诉权。而现行行政诉讼法，没有规定行政主体一方可以提起诉讼程序，而是从保障相对人权益出发，设定了单向性结构，即只由行政相对一方提起行政诉讼。在这种框架中，除了出于公共利益必需以外的合同履行中的问题，行政机关不能以自己的单方意志强加于相对一方。这就要求突破现行诉讼框架，赋予行政机关相应的诉权。
参考文献：
[1]张树义：《行政合同》，中国政法大学出版社。1994年
[2]殷志诚.行政合同中行政主体“特权”的再认识《行政法学研究》2003
[3]南搏方.日本行政法[M].北京：中国人民大学出版社，1988.
[4]室井力.现代行政法入门[M].北京：中国政法大学出版社，1995.
[5]刘莘.行政合同诌议[J].中国法学.1995（5）.
[6]郑太发、兰彩霞、谢青霞.行政合同的可诉性探析[J].江西社會科学.2004
[7]李华菊.试论我国行政合同的性质及司法救济制度[J].学术交流.2005（3），总第132期
[8]吴敏.行政合同若干问题研究.硕士论文
【关键词】 行政合同；基本特征
1 行政合同概念及基本特征
行政合同是指行政機关为实现行政管理之目标，为维护公共利益，与相对人经过协商一致达成的协议。行政合同通过对市场经济实现民主管理，是民主的行政管理手段，公民、法人可以通过积极的行使权力的方式直接的参与到行政职能的行驶之中，通过行政合同这一行政管理手段，可以充分的保证公民、法人民主权利。减少行政机关过多行使单向的具体行政行为，在行政管理过程中，通过协商的方式与公民达成一致，签订行政合同，便于公民理解、接受，实现法律效果与社会效果的相协调。
我国行政合同起始于党的十一届三中全会，1978年年底党的十一届三中全会确立我国进行经济体制改革，提出建立农业联产承包责任制度，可以说行政合同是市场进击的产物。在十一届三中全会之前，我国实行的是高度集中的政府管理模式，亦即计划经济。在这种模式下，指令性或者说行政命令是行政机关进行行政管理的最主要甚至可以说是唯一的方式，这种管理方式不利于了我国政治和经济的发展。三中全会后，通过农民与政府签订行政合同获得土地使用权，在经营承包期内农民多劳多得，从而极大地调动了农民的积极性，农村的经济发展获得了前所未有的提高。1985年，国务院颁布《关于进一步活跃农村经济的事项政策》，取消了棉花，粮食的统购，改为合同订购。有学者认为，随着土地承包合同与粮食，棉花订购合同的出现，行政合同在我国农业领域的管理上已经占了主导地位。
虽然行政合同在我国行政管理领域应用较为广泛，但理论上对其认识并未统一，呈现“百家争鸣”的局面。民法学者的观点：著名民法学家梁慧星教授认为：“什么是行政合同，中国现实中有没有行政合同？哪些属于行政合同？这些问题当然有深入探讨的必要。……如果说有所谓的行政合同的话，只能存在于行政权力行使领域，属于行政法律关系……”王利明教授也认为：“行政合同究竟如何定义，其规范的对象是什么，恐怕仍然是个有待讨论的问题。即使存在行政合同，是否由合同法调整，亦不无疑问。”可见，民法学者否定了行政合同在民法领域的存在，并推定若行政合同存在的话，只能属于行政法领域。行政法学者的观点：行政法学界对行政合同的肯定是不容置疑的，但对其涵义的界定却存在较大分歧，其观点诸多，有学者认为，行政合同，又称为行政合同，是指行政机关与相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同”。也有学者认为“行政合同是指行政主体之间，或行政主体与相对人之间，为实现国家行政管理的某些目标，而依法签订的协议”。
虽然学者之间观点不一，但都认为行政合同应该具备以下特征：
1.行政合同的主体方面，行政合同的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力。但并不是行政机关参与签订的合同都是行政合同，还要看行政合同的内容。
2.行政合同的内容方面，行政主体为了实现行政管理目标而签订行政合同，行政合同内容在于为公共利益而签订合同，行政合同具有公益性。可见当行政机关签订合同时，具有双重身份：即行政主体和民事主体。当行政机关购买办公设备时，此时行政机关是以民事主体身份与供货商签订合同，合同的性质属于民事合同。
3.行政合同的意思自治方面，体现行政合同的合同性，行政合同已双方意思自治为前提。但双方签订行政合同目的不一定相同，行政主体一方签订合同目的在于为公共利益，体现其公益性。行政相对人一方则可能为盈利而签订行政合同。
4.行政合同在履行、变更、解除中，行政主体享有优益权，其优益权主要有以下几种表现形式（1）行政主体在特定条件下可单方变更、解除行政合同，可不征求对方同意。（2）行政主体对于对方不履行或不完全履行合同义务，对合同向对方进行制裁。可行政主体在行使优先权是也要受到合法性、合理性、公平性的调整，行政主体非因行政管理相对人过错而变更或解除行政合同，给相对人造成损失，也应给与相应的补偿。
2 行政合同的合同性及行政性
行政合同是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同之中，行政主体并非以民事法人的身份而是行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。在其间行政主体享有行政优益权。因此，在行政合同的签订过程中，行政主体与行政相对人通过意思合意达成一致而订立的合同，其体现的是行政合同的合同性：第一、一些行政合同的订双方可以协商，行政相对人可选择是否订立。如国有土地使用权出让合同、企业承包经营合同。第二、一些行政合同行政相对人必须接受，但对于合同内容双方可以协商。就合同内容在一定程度上体现和双方意思自治，如公共征收补偿合同等。
另一方面，由于行政合同的行政性，行政主体对行政合同的签订和履行最终都具有单方面的决定权，可不征求对方同意。行政主体对于对方不履行或不完全履行合同义务，对合同向对方进行制裁。其体现个多的是行政管理的一面，可行政主体在行使优益权是也要受到合法性、合理性、公平性的调整，行政主体非因行政管理相对人过错而变更或解除行政合同，给相对人造成损失，也应给与相应的补偿。
3 行政合同优益权行使时应当遵循的原则
虽然在行政合同的签订过程中一方面体现其合同性，即自由协商，类似于合同法之中合同的订立。但是，行政合同毕竟有它自身的特点，即表现为其行政性，具体表现为行政优益权。但我们需要注意的是，行政主体的行使优益权是也要受到合法性、合理性、公平性的调整。
（1）公开竞争原则在订立行政合同过程中，行政主体享有选择权，行政主体在行使选择权时应当在公开招标、投标的基础之上行使。此项原则极为重要，可以对行政主体徇私舞弊起到一定的预防作用，让政府的行为做到公开，透明。不仅如此，对于行政合同的相对方，在公开，公平的体制之下订立行政合同，体现了市场经济体制下自由竞争的目标。招投标等公开竞争方式，不仅能促进竞争，使行政主体一方择优选择更好的合作对象，从而节约政府为签订行政合同而支出的成本。 （2）全面履行原则是指行政合同依法成立之后，行政主体和行政相对人双方必须根据行政合同规定的权利和义务全面履行行政合同的条款。行政合同的全面履行是行政合同依法成立的必然结果，并构成行政合同法律效力的核心内容和行政合同消灭的主要原因。
（3）行政主体指导权和监督权的限制原则为使行政合同全面，按时履行，行政主体应对行政相对人行使适度的指导权和监督权。但此项权利的行使前提为行政主体为公共的利益而不为私利，且在行政合同的内容方面，应当遵循双方协商一致的原则。对于行政主体行使权力是否在为维护公共利益之范围内，以及对行政主体行为是否侵犯行政相对人合法权益，应当给予行政相对人提出异议的权利。
4 行政合同当前存在的问题及对策
首先我国缺乏统一的行政合同立法，行政合同的优先权行使不规范，我国目前没有一部专门的法律对行政合同作出规定，如行政机关为了公共利益的需要可以变更、废除行政合同，那么这个“公共利益”应怎样界定和把握呢？行政机关极易滥用自己的行政优先权，给当事人带来不必要的义务；其行政机关在合同中具有行政主体与合同当事人的双重身份，具备双向性的特点。从民事诉讼法角度来看，行政机关理应拥有诉权。而现行行政诉讼法，没有规定行政主体一方可以提起诉讼程序，而是从保障相对人权益出发，设定了单向性结构，即只由行政相对一方提起行政诉讼。在这种框架中，除了出于公共利益必需以外的合同履行中的问题，行政机关不能以自己的单方意志强加于相对一方。这就要求突破现行诉讼框架，赋予行政机关相应的诉权。
参考文献：
[1]张树义：《行政合同》，中国政法大学出版社。1994年
[2]殷志诚.行政合同中行政主体“特权”的再认识《行政法学研究》2003
[3]南搏方.日本行政法[M].北京：中国人民大学出版社，1988.
[4]室井力.现代行政法入门[M].北京：中国政法大学出版社，1995.
[5]刘莘.行政合同诌议[J].中国法学.1995（5）.
[6]郑太发、兰彩霞、谢青霞.行政合同的可诉性探析[J].江西社會科学.2004
[7]李华菊.试论我国行政合同的性质及司法救济制度[J].学术交流.2005（3），总第132期
[8]吴敏.行政合同若干问题研究.硕士论文