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【摘 要】本文结合粮食等行业地方税收流失问题,分析当前我国税收流失的原因及危害,从多方面分析其产生的成因,并提出了解决税收流失的对策和办法。
【关键词】税收流失;税务稽查;粮食财会
中图分类号:F810.423 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)08-0186-02
1 税收的流失
税收流失是指包括纳税人、扣缴义务人、税务代理人以及作为征税人的税务部门及其工作人员在内的各类税收行为主体,以违反现行税法或违背现行税法的手段或客观形式,导致实际征收人库的税收收入少于按照税法规定的应征税收额或使税收征收成本高于正常标准而导致国家应收税收收入净额减少的各种不合法、不合理的现象和行为。始于1998年的粮食流通体制改革,不少国有资产以租赁或出售等形式转让给私人经营,导致其财务人员申报缴纳的地方税收明显下降即为例证。据统计,2008年我国检查纳税人40.5万户,查补收入513.6亿元。全年税务机关立案查处税收违法案件22.9万起,结案29.4万起;在税收专项检查工作中,各地共检查纳税人20万户,发现有问题纳税人12万户,查补收入226.6亿元,入库160.1亿元;在打击制售假发票和非法代开发票专项整治行动中,各地税务机关与公安机关共查处发票违法犯罪案件4092起,收缴各类假发票2722万份,查补税款近5亿元;在总局统一组织各地对3家重点税源企业的检查,共查补税款114.9亿元,入库87.5亿元。从税务稽查机构查处税收违法案件看,我国企业的平均税款流失比例为10.5.%-12%之间,可见,目前我国税收流失的问题是十分严重的。
高税收流失率势必对我国的国民经济各方面造成严重的负面影响。税收的大量流失不仅影响着社会资源的配置效率和社会的公平,也不利于经济进一步持续快速、健康发展。
2 税收流失成因分析
2.1 从纳税主体来看
由于市场竞争的机制导致纳税主体具有偷税动因,抽样概率式检查模式导致纳税人侥幸期望加大,而人情社会历史传统导致偷税违法成本大大降低。有的国有粮食购销企业的行政主管单位的财务部门为减轻企业改制难度,在企业改制中将陈欠税收挂空,或改制后企业经营自主权扩大,行政财务监管职能弱化,给少数偷逃税等不法分子有可乘之机。
2.2 从稽查主体来看
2.2.1 稽查编制问题
税务稽查的层级过多,力量分散,稽查人员的多少由编制来决定,而不是根据辖区内企业数量、行业特点来决定,存在征收、管理与稽查三者之间职责不清,这造成稽查效果和震慑力大打折扣。以粮食行业为例,粮食的季节性经营、流动性经营的特点,可能因人手问题导致税务稽查部门对负责纳税的财务人员跟踪缺位。
2.2.2 稽查效率问题
内部选案、稽查、审理、执行四环节缺乏综合协调,衔接不严密,稽查整体功能发挥不够,尤其是对稽查四环节业务专项考核和责任追究制度不配套,制约了税务稽查工作的效率。
2.2.3 稽查对象问题
选案目标具有很大的盲目性,因为征管信息系统管理滞后、管理不及时,以致稽查人员经常到企业找不到户(粮食经营户地址变迁未及时在征管系统中录入)或已经注销,或者找到被查企业后又确无稽查的必要(如有的粮食企业跨行业经营房地产尚未完工结算)等等。
2.2.4 稽查手段问题
由于稽查手段相对落后,不法分子利用高科技手段进行税务违法作案是当前税务违法活动的突出特征(此在粮食企业财务部门尚不多见),而现在税务机关稽查选案查帐主要凭经验、靠人工的状况还没有根本改变,导致很多的时间是“假账真查”。
2.2.5 稽查体制问题
税务稽查协调机制不健全,国税、地税之间以及与有关部门之间关系没有彻底理顺,没有实现税务稽查信息的广泛共享,税源控管出现较多漏洞,以致造成税款大量流失。极少数粮食企业财务部门对税务稽查工作不仅不支持,甚至人为地设置障碍,有的地方政府对税收工作的行政干预情况时有发生。
2.2.6 稽查水平问题
稽查人员的综合素质不高,懂财会知识、会查帐和熟悉电脑操作的人才,难以进行高效率的税务稽查。
2.3 从连接稽查和纳税人之间的相关税收稽查环境来看
税收稽查执法干扰太多、协助不够,税收流失违法查处难度较大。一方面,新的税收征管模式推行后,税务机关的执法职能刚性有待加强。另一方面,国税与地税以及税务同金融等部门的相互协助征收税收的关系也不够协调。
3 减少税收流失的对策
3.1 从税务稽查的角度上探讨
3.1.1 完善税收基本法律制度
要根据粮食等行业财务部门的特点,进一步完善税收基本法律制度,为依法治理税收流失奠定法制基础。
3.1.2 深化稽查体制改革,着力推广地市一级甚至省一级的稽查模式
传统的税务稽查模式与税收工作的发展的矛盾已越来越突出,当前深化稽查体制改革,着力推广地市一级甚至省一级的稽查模式是改革的方向。
3.1.3 建立健全税务稽查操作规范和管理制度
为了使税务稽查做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处罚恰当、程序合法,就必须使税务稽查走上规范化管理的轨道,主要是对税务稽查的操作程序作出規定,包括对稽查对象的选择、立案及稽查、案件处理、税务文书送达以及结案等等。
3.1.4 完善税收稽查选案制度
当前我国实行日常稽查、专项稽查和专案稽查相结合的分类稽查制度,可以实行电脑选案为主,其它选案为辅。总之,通过建立健全严格的税务稽查工作制度,旨在加大对税务违法案件的查处力度,确立案件选得准、查得透、审得严、罚得狠和能公开的税务稽查新机制。
3.1.5 建立健全对税务稽查的内部监督制约机制
为了对稽查实施过程与结果实行有效监控,必须强化税务稽查的内部监控职能,以提高税务稽查工作的质量,强化税务稽查人员依法稽查的自觉性。这主要包括对稽查的违法事实的真实程度、处罚的合法程度、执法程序到位程度等税务稽查执行情况的全方位、全过程所进行监督、考核。
3.1.6 建立税收执法责任制
通过税收法律、法规把税务机关和税务执法人员执法的责任和目标以及行使职责过程中的义务和权力明确具体地加以规定,形成系统而严密的税收权责规范体系,增强税务公务员严格执法的责任心。
3.1.7 完善税收相关环境
目前,在大力推进依法治税,规范执法行为的过程中,重点要加强税收征收信息协助机制与相应的税务计算机网络建设,促进依法纳税、依法治税的税收法治环境的形成。
3.1.8 了解税收优惠政策情况
国家粮食行政主管部门为了解各地国有粮食购销企业税收政策执行情况,为完善粮食企业税收政策提供依据,对国有粮食购销企业纳税情况进行过调查统计。各地也重点分析了企业各项税收优惠政策的落实情况,包括减免企业户数、占现有企业比例、减免税额等,以及对企业经营的影响情况,但有的稽查人员对此不甚了解,这也是要加以注意的。
3.2 从企业的角度上探讨
在税收基础法制建设的基础上,进一步加强税法的宣传教育,在全社会形成一种全民自觉信守税法、主动依法、协助征税的税收氛围。目前一些粮食经营者等不法纳税人利用我国相关税收征管法律法规不完善、管理机制不健全的漏洞,钻政策的空子,从中作假。如利用关联企业转移收入,暗中进行商品移库偷税;如我国居民的消费习惯是不报销或入账就不索要发票,这导致 “隐形经济”,即各类“灰色”交易、“黑市”交易和无发票交易横行其道,纳税人存在大量的无税所得,逃脱于实际课税范围之外;再如地方政府为了招商引资,不从软硬件建设入手,擅自出台与税法相抵触的“土政策”,越权制定与税法相违背的文件,或擅自免税、缓税,各地不同程度地存在地方保护主义,有的无端指责税务部门执法缺乏“人情”,把一些企业整“垮”了,扰乱税收执法秩序。
包括粮食行业,社会上还存在“依法纳税无能,偷税漏税有能”的不良风气。一是“偷税有理”——国家征税是对其利益的一种侵犯,为单位偷税是为了集体利益,并没有装入自己的腰包;二是 “偷税有功”——有的企业把会不会偷税、偷税手段高低作为衡量办税人员业务能力的标准,偷税本领强、偷税多的还给予表扬和奖励。可见,这些纳税人对国家税收缺乏正确的认识,不是把照章纳税作为自己应尽的义务,反而认为是一种额外负担,也有的认为是一种额外贡献,缴起税来讨价还价。这在谙熟财务工作的人员中表现得尤为突出,粮食企业亦不例外。
严格执行税法,严惩偷税漏税违法行为,切断纳税人侥幸期望,发挥税法威慑作用。由于监督制约机构不完善,权力、金钱、人际关系等因素也严重地干扰着稽查执法,税收征管法部分条款尤其是违法犯罪构成条款和责任条款难以落到实处,造成税务稽查处理呈现出主观色彩极强的非规范态势,税务稽查部门对税务违法罚款规定难以严格执行,对偷逃税额较大的纳税主体,往往只能追补税款入库而不予罚款,或仅作象征性罚款,不但影响了国家税收收入,还直接影响了税法的权威性和严肃性。
实践中,税收检查次数十分有限,企业侥幸心理较强,偷税成功率比较高,认为“查不出来是我的、或许检查不到我的头上”;即使查出了,虽然税法明确规定罚款数额及相应的法律责任,但执行起来难度颇大,往往是补交税款了事,即使真的执行罚款,数额也是很少的。这势必助长纳税人作出违法的侥幸冒险举动。对此,应注重大中型粮食企业财务部门的照章纳税问题。
大力提高企业财务人员的专业水平,定期举行粮食等行业财务人员税收理论知识培训,取证上岗,这对控制地方税收流失尤为重要。
【关键词】税收流失;税务稽查;粮食财会
中图分类号:F810.423 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)08-0186-02
1 税收的流失
税收流失是指包括纳税人、扣缴义务人、税务代理人以及作为征税人的税务部门及其工作人员在内的各类税收行为主体,以违反现行税法或违背现行税法的手段或客观形式,导致实际征收人库的税收收入少于按照税法规定的应征税收额或使税收征收成本高于正常标准而导致国家应收税收收入净额减少的各种不合法、不合理的现象和行为。始于1998年的粮食流通体制改革,不少国有资产以租赁或出售等形式转让给私人经营,导致其财务人员申报缴纳的地方税收明显下降即为例证。据统计,2008年我国检查纳税人40.5万户,查补收入513.6亿元。全年税务机关立案查处税收违法案件22.9万起,结案29.4万起;在税收专项检查工作中,各地共检查纳税人20万户,发现有问题纳税人12万户,查补收入226.6亿元,入库160.1亿元;在打击制售假发票和非法代开发票专项整治行动中,各地税务机关与公安机关共查处发票违法犯罪案件4092起,收缴各类假发票2722万份,查补税款近5亿元;在总局统一组织各地对3家重点税源企业的检查,共查补税款114.9亿元,入库87.5亿元。从税务稽查机构查处税收违法案件看,我国企业的平均税款流失比例为10.5.%-12%之间,可见,目前我国税收流失的问题是十分严重的。
高税收流失率势必对我国的国民经济各方面造成严重的负面影响。税收的大量流失不仅影响着社会资源的配置效率和社会的公平,也不利于经济进一步持续快速、健康发展。
2 税收流失成因分析
2.1 从纳税主体来看
由于市场竞争的机制导致纳税主体具有偷税动因,抽样概率式检查模式导致纳税人侥幸期望加大,而人情社会历史传统导致偷税违法成本大大降低。有的国有粮食购销企业的行政主管单位的财务部门为减轻企业改制难度,在企业改制中将陈欠税收挂空,或改制后企业经营自主权扩大,行政财务监管职能弱化,给少数偷逃税等不法分子有可乘之机。
2.2 从稽查主体来看
2.2.1 稽查编制问题
税务稽查的层级过多,力量分散,稽查人员的多少由编制来决定,而不是根据辖区内企业数量、行业特点来决定,存在征收、管理与稽查三者之间职责不清,这造成稽查效果和震慑力大打折扣。以粮食行业为例,粮食的季节性经营、流动性经营的特点,可能因人手问题导致税务稽查部门对负责纳税的财务人员跟踪缺位。
2.2.2 稽查效率问题
内部选案、稽查、审理、执行四环节缺乏综合协调,衔接不严密,稽查整体功能发挥不够,尤其是对稽查四环节业务专项考核和责任追究制度不配套,制约了税务稽查工作的效率。
2.2.3 稽查对象问题
选案目标具有很大的盲目性,因为征管信息系统管理滞后、管理不及时,以致稽查人员经常到企业找不到户(粮食经营户地址变迁未及时在征管系统中录入)或已经注销,或者找到被查企业后又确无稽查的必要(如有的粮食企业跨行业经营房地产尚未完工结算)等等。
2.2.4 稽查手段问题
由于稽查手段相对落后,不法分子利用高科技手段进行税务违法作案是当前税务违法活动的突出特征(此在粮食企业财务部门尚不多见),而现在税务机关稽查选案查帐主要凭经验、靠人工的状况还没有根本改变,导致很多的时间是“假账真查”。
2.2.5 稽查体制问题
税务稽查协调机制不健全,国税、地税之间以及与有关部门之间关系没有彻底理顺,没有实现税务稽查信息的广泛共享,税源控管出现较多漏洞,以致造成税款大量流失。极少数粮食企业财务部门对税务稽查工作不仅不支持,甚至人为地设置障碍,有的地方政府对税收工作的行政干预情况时有发生。
2.2.6 稽查水平问题
稽查人员的综合素质不高,懂财会知识、会查帐和熟悉电脑操作的人才,难以进行高效率的税务稽查。
2.3 从连接稽查和纳税人之间的相关税收稽查环境来看
税收稽查执法干扰太多、协助不够,税收流失违法查处难度较大。一方面,新的税收征管模式推行后,税务机关的执法职能刚性有待加强。另一方面,国税与地税以及税务同金融等部门的相互协助征收税收的关系也不够协调。
3 减少税收流失的对策
3.1 从税务稽查的角度上探讨
3.1.1 完善税收基本法律制度
要根据粮食等行业财务部门的特点,进一步完善税收基本法律制度,为依法治理税收流失奠定法制基础。
3.1.2 深化稽查体制改革,着力推广地市一级甚至省一级的稽查模式
传统的税务稽查模式与税收工作的发展的矛盾已越来越突出,当前深化稽查体制改革,着力推广地市一级甚至省一级的稽查模式是改革的方向。
3.1.3 建立健全税务稽查操作规范和管理制度
为了使税务稽查做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处罚恰当、程序合法,就必须使税务稽查走上规范化管理的轨道,主要是对税务稽查的操作程序作出規定,包括对稽查对象的选择、立案及稽查、案件处理、税务文书送达以及结案等等。
3.1.4 完善税收稽查选案制度
当前我国实行日常稽查、专项稽查和专案稽查相结合的分类稽查制度,可以实行电脑选案为主,其它选案为辅。总之,通过建立健全严格的税务稽查工作制度,旨在加大对税务违法案件的查处力度,确立案件选得准、查得透、审得严、罚得狠和能公开的税务稽查新机制。
3.1.5 建立健全对税务稽查的内部监督制约机制
为了对稽查实施过程与结果实行有效监控,必须强化税务稽查的内部监控职能,以提高税务稽查工作的质量,强化税务稽查人员依法稽查的自觉性。这主要包括对稽查的违法事实的真实程度、处罚的合法程度、执法程序到位程度等税务稽查执行情况的全方位、全过程所进行监督、考核。
3.1.6 建立税收执法责任制
通过税收法律、法规把税务机关和税务执法人员执法的责任和目标以及行使职责过程中的义务和权力明确具体地加以规定,形成系统而严密的税收权责规范体系,增强税务公务员严格执法的责任心。
3.1.7 完善税收相关环境
目前,在大力推进依法治税,规范执法行为的过程中,重点要加强税收征收信息协助机制与相应的税务计算机网络建设,促进依法纳税、依法治税的税收法治环境的形成。
3.1.8 了解税收优惠政策情况
国家粮食行政主管部门为了解各地国有粮食购销企业税收政策执行情况,为完善粮食企业税收政策提供依据,对国有粮食购销企业纳税情况进行过调查统计。各地也重点分析了企业各项税收优惠政策的落实情况,包括减免企业户数、占现有企业比例、减免税额等,以及对企业经营的影响情况,但有的稽查人员对此不甚了解,这也是要加以注意的。
3.2 从企业的角度上探讨
在税收基础法制建设的基础上,进一步加强税法的宣传教育,在全社会形成一种全民自觉信守税法、主动依法、协助征税的税收氛围。目前一些粮食经营者等不法纳税人利用我国相关税收征管法律法规不完善、管理机制不健全的漏洞,钻政策的空子,从中作假。如利用关联企业转移收入,暗中进行商品移库偷税;如我国居民的消费习惯是不报销或入账就不索要发票,这导致 “隐形经济”,即各类“灰色”交易、“黑市”交易和无发票交易横行其道,纳税人存在大量的无税所得,逃脱于实际课税范围之外;再如地方政府为了招商引资,不从软硬件建设入手,擅自出台与税法相抵触的“土政策”,越权制定与税法相违背的文件,或擅自免税、缓税,各地不同程度地存在地方保护主义,有的无端指责税务部门执法缺乏“人情”,把一些企业整“垮”了,扰乱税收执法秩序。
包括粮食行业,社会上还存在“依法纳税无能,偷税漏税有能”的不良风气。一是“偷税有理”——国家征税是对其利益的一种侵犯,为单位偷税是为了集体利益,并没有装入自己的腰包;二是 “偷税有功”——有的企业把会不会偷税、偷税手段高低作为衡量办税人员业务能力的标准,偷税本领强、偷税多的还给予表扬和奖励。可见,这些纳税人对国家税收缺乏正确的认识,不是把照章纳税作为自己应尽的义务,反而认为是一种额外负担,也有的认为是一种额外贡献,缴起税来讨价还价。这在谙熟财务工作的人员中表现得尤为突出,粮食企业亦不例外。
严格执行税法,严惩偷税漏税违法行为,切断纳税人侥幸期望,发挥税法威慑作用。由于监督制约机构不完善,权力、金钱、人际关系等因素也严重地干扰着稽查执法,税收征管法部分条款尤其是违法犯罪构成条款和责任条款难以落到实处,造成税务稽查处理呈现出主观色彩极强的非规范态势,税务稽查部门对税务违法罚款规定难以严格执行,对偷逃税额较大的纳税主体,往往只能追补税款入库而不予罚款,或仅作象征性罚款,不但影响了国家税收收入,还直接影响了税法的权威性和严肃性。
实践中,税收检查次数十分有限,企业侥幸心理较强,偷税成功率比较高,认为“查不出来是我的、或许检查不到我的头上”;即使查出了,虽然税法明确规定罚款数额及相应的法律责任,但执行起来难度颇大,往往是补交税款了事,即使真的执行罚款,数额也是很少的。这势必助长纳税人作出违法的侥幸冒险举动。对此,应注重大中型粮食企业财务部门的照章纳税问题。
大力提高企业财务人员的专业水平,定期举行粮食等行业财务人员税收理论知识培训,取证上岗,这对控制地方税收流失尤为重要。