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本文的基本观点是：
1、中文“公平”的内涵，需拆分为意指规则公正的“公平”和意指结果相近的“均平”，前者是保护、促进效率的，后者则的确与效率有一定的此消彼长关系。政府的责任在于前者主要是制定法规、维护公平竞争；在于后者主要是抑制、缓解收入悬殊。
2、基本公共服务的“均等化”是政府应当承担的“托底”之责，应当明确树立为政府目标，但在我国现阶段只能作为长远目标，积极稳妥地动态接近（“尽力而为又量力而行”）。
3、政府为发挥好职能，需要把握好市场经济环境中的政策理性，才能把好的动机与好的效果统一起来（如“居者有其屋”的实现路径和工作要点，应防止落入误区）。
4、为把握好收入再分配的政策理性，需以对居民收入差异形成原因的正确分析为前提，作出区别对待的政策设计，方能正确把握均平——效率间的权衡（本文就此作出了七种原因分析和四类政策区分）。
一、“公平”的概念和“公平与效率”的关系亟需廓清
关于“公平与效率”的讨论所涉及的现实问题是非常重要的，而且引起了各方面的强烈关注。中央政治局领导同志开会专议收入分配问题之后，学术界讨论更为热烈。已有不少研究者指出：公平与效率的关系并非全是此消彼长的对立关系，也有相互促进、互为条件的关系，这是很有道理的。我认为，如果从细致、严谨研究的角度，应该把中文的“公平”之内涵再拆分一下。通常人们谈到很多的公平问题，但如果翻译到英语的语境中去，要视情况的不同翻译成两个单词才能较准确地表达原意，分别是fairness和equity。实际上人们讨论公平问题时，往往是把这两个概念混同，完全“一锅煮”了，后边带来的问题就是“捣浆糊”，无助于问题的廓清。比如说现在大家越来越多地认同起点的公平、过程的公平和结果的公平这样的划分，我理解起点公平和过程公平是英语fairness之意，这两个公平和效率是没有矛盾的，并且是保护、促进效率的，主要是指通过公正的待遇和处理，使大家各自发挥相对优势，使大家得到一种发展中的公平的环境。但到了结果的公平，则主要是指英语equity之意，实际是指结果的均平状态，这种均平确实与效率有一定的此消彼长的关系，调控者需要作出合理的权衡掌握。
廓清汉语中“公平”在不同情形下实际分别所指的规则公正的“公平”和结果相近的“均平”这两个不同对象，对于国人和研究者们现在深入讨论问题会很有帮助。我认为迫切需要在这方面做一些矫正，有利于大家讨论时有的放矢，不打“三岔口”。近些年收入分配方面的矛盾凸显之后，在人们讨论时往往都说得慷慨激昂，争论往往很激烈，但是却大都把英文里可以很好区分的这两样东西混在一起说，结果就带来了在一个概念下说不同的事情、实际没有共同语言的情况，造成了中文语境中“公平与效率”问题的混乱。我认为学术界今后应该在这方面努力区分开“公平”与“均平”，争取促成各方把概念首先合理化、清晰化。
二、“公平”与“均等化”方面的政府责任
应当明晰化、合理化、动态化
如果从起点公平、过程公平（意在公正）的角度来看，政府的应尽之责是制定和维护必要、合理的法律制度和规则，保护合法的产权和公平竞争的环境（“刷出一条起跑线”）。如果从结果公平（意在均平）的角度来说，政府的作用应更多地体现为通过再分配手段抑制、缓解收入悬殊。前期的“结果”在一定场合又是后期的“起点”，于是又联系到政府的另一项应尽之责，就是努力发展和实现基本公共产品、公共服务的“均等化”，这个均等化我理解也就是要托一个底，是政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障这类东西，对其应该保证的最低限度的公共供给，必须由政府托起来。但是这并不应理解为政府可以和应当大包大揽地起过度的作用，把在公平竞争之中和之后必然形成的差异压得十分扁平。
以这样的一些认识看待公平和效率关系的处理，我认为可以更有利于清晰地形成一些政府职责边界和“政策理性”的要点，促成政策的合理化调整，进而有利于一些社会矛盾的缓解与多元主体活力的持续释放，也可以解开一些对于公平和效率矛盾的困惑，保障和支持中国现代化事业的持续发展。
关于政府“均等化”的“托底”职责，从国际经验方面可以举一个澳大利亚的例子。澳大利亚政府在再分配中较早明确了“均等化”（equalization）的概念，即强调使公共服务结果均等化。当然，这个事情在中国做起来难度非常大，但这是公共财政发展的方向。上世纪90年代初，我曾随团专门到澳大利亚做过考察，澳大利亚的政府官员和一些学者很自豪地说，他们有"世界上最高水平的均等化制度"，是依靠转移支付作为基本手段。那里有容量很庞大的、每隔几年要作系统性充实改进、每年都要做小修小补的数据库，有多少年发展起来的一套复杂的计算公式，用以支持和实施联邦政府自上而下对不同地区的转移支付。这些公式里的内容已复杂到专家记不住、外行看不懂的程度，但是他们认为这在公共事务博弈里是有必要的。通过各方参与把这些很复杂的公式、权数、系数制定出来，具有消解社会矛盾的作用，也就是说，这有利于把社会中不和谐的东西归于和谐：简单公式的计算结果和复杂公式的计算结果，最后均等化效应上的差别是不大的，但是在这个过程中，矛盾不再变成公众和政府之间的争议，也不再变成联邦和地方之间的争议，而是经过一个透明的博弈，大家（包括各个地方政府和社会公众）都可以对转移支付资金的使用规则和分配公式发表意见，共同讨论如何去作动态的改进，结果是大家接受了一个虽然越来越复杂、但又是现实的、可操作的处理方案，矛盾也就在这个方式下平和处理了，化解掉了。这个经验对于我们中国而言，也很有启示意义。
澳大利亚的均等化目标，原则地说，是政府要做到对于其每一个国民，无论在国内什么地方，是在非常繁华的悉尼、墨尔本也好，还是在地广人稀的北方领地也好，那些应当由政府提供的公共服务事项，比如说基本的医疗救助、基础教育等等这些东西，大致在使用价值的“结果”上是均等的，即“每个社会成员都能享受大体均等的公共服务”。那么政府花的钱即供给成本决不是均等的。比如说在悉尼、墨尔本，都是几百万人口的大城市，需要设立急救站，政府可给予支持，设若干个点、配若干辆车和专业人员即可。到了北方领地，这项均等化的公共服务要怎么配？在那里，国土面积非常大，而总共只有19万人口，地广人稀，急救车就不解决问题，那可能就得设立若干个配直升飞机的急救站点。收到一个急救电话，悉尼是派急救车30分钟内到场，北方领地是发急救飞机也30分钟内到场，结果均等化了，但成本有时候差的不是几倍、几十倍，而可能是上百倍之巨。北方领地19万人口中的小学、初中生受到的教育，也要跟悉尼、墨尔本这边差不多，那么政府就需要出高薪使高水平的教师在北方领地也安心教书。这个意思说清楚了，可能原则上一般人都会认同，但是回到中国现实中，往这方面努力时，差距可是太大了。为理解这方面的反差，不同区域社会成员基本收入水平的差异，可以作为一个参照背景，用来体会不同国家的政府实现“均等化”的难易程度上的差异：澳大利亚有一个统计，按照人均收入指标，澳大利亚最繁华发达的悉尼、墨尔本这样的区域，和最欠发达的北方领地这样的区域，人均收入水平的上下差异不超出20%。虽然其他如工商活动方面的差异可能非常悬殊，但是到了人均收入上面，澳大利亚实际上是一个相当扁平的社会。意大利的这个数据我也见过，是不超过30%（那里要对西西里这样的地方给予较大力度的转移支付）。中国现在没有这方面非常详实的收入统计数据，如果按照人均GDP做一个参照来看的话，90年代初有人做过较细致的工作，是一个一个县按统计数据抠出来的结果：同样是几十万人口的区域，当时人均GDP水平最高的珠海市斗门区和最低的贵州省晴隆县，相互间差出82倍！这是何等悬殊的状态，与澳大利亚完全不可同日而语。所以在中国的现阶段，公共服务均等化的理念应当树立，但在工作层面还只能作为一种渐进过程，向远期目标努力地逐步靠近。也就是说，不同发展阶段上，对政府责任的具体边界需要作合理的动态掌握，按照一个正确的大方向，循序渐进，才力所能及（既尽力而为，又量力而行），取得意愿方向上的较好效果，而避免出现脱离实际的失误举措。
现阶段中国的一个最直接的现实例子就是：大家都意识到“三农”问题的重要性，都拥护中央的惠农政策导向和赞成“公共财政的阳光照耀农村”，但在具体工作中，实事求是地说，近年却只可能做到“让公共财政阳光更多地照耀农村”，而不可能很快实现城乡公共服务的均等化。急于求成，力不能及，很可能结果是脱离实际，欲速不达。举一个具体的例子：在西藏的调查中，我了解到拉萨辖区小学前三年的教学，相当大的部分还是在“流动教学点”进行，要使失学儿童问题较好解决并使教育水平提高，必须下决心把这前三年的教学与后面三年的状态拉平，实现定点寄宿制（后三年已初步实现了）。我问拉萨的教育局长：“十一五”期间做到这一点，所需“硬件”（校舍、设备等）和“软件”（配教师、生活管理员，以及那里必须有的学校牧场放牧员、挤奶员等）所需的财力投入是多大？局长回答，匡算下来，拉萨地区需5个亿。我接着问，全西藏要做到这一点，大约需多少财力？局长说，算不准，但其他地区的条件只比拉萨差而不会比拉萨好，成本只比拉萨高而不会比拉萨低，所以粗略估计，整个西藏要做这件事，财力要求上不会低于60个亿。我认为这种事肯定是需要做的，但只要人们一具体了解基本情况，就马上可知只能积极渐进。现在西藏经过这么多年的发展，自治区每年财政收入多大规模？12个亿。加上中央转移支付等，支出规模有150亿左右，但那要覆盖千头万绪多少事情！今后五年如果每年为解决这一件事拿出十多个亿资金，的确要在统筹协调前提下，下极大的决心才有可能。即使做到了这一点，在义务教育“均等化”方面也只能说上了一个台阶，而远未达标，何况还有其他那么多公共服务事项的均等化要求都必须兼顾！所以面对国情，均等化的目标应明确树立，但需实事求是地渐进实施，逐步接近。政府在追求公平和实施“均等化”方面的责任应当明晰化，同时还必须合理化、动态化，即积极稳妥地把均等化的实现把握为一个历史过程。（未完待续）
（作者单位：中华人民共和国财政部）
1、中文“公平”的内涵，需拆分为意指规则公正的“公平”和意指结果相近的“均平”，前者是保护、促进效率的，后者则的确与效率有一定的此消彼长关系。政府的责任在于前者主要是制定法规、维护公平竞争；在于后者主要是抑制、缓解收入悬殊。
2、基本公共服务的“均等化”是政府应当承担的“托底”之责，应当明确树立为政府目标，但在我国现阶段只能作为长远目标，积极稳妥地动态接近（“尽力而为又量力而行”）。
3、政府为发挥好职能，需要把握好市场经济环境中的政策理性，才能把好的动机与好的效果统一起来（如“居者有其屋”的实现路径和工作要点，应防止落入误区）。
4、为把握好收入再分配的政策理性，需以对居民收入差异形成原因的正确分析为前提，作出区别对待的政策设计，方能正确把握均平——效率间的权衡（本文就此作出了七种原因分析和四类政策区分）。
一、“公平”的概念和“公平与效率”的关系亟需廓清
关于“公平与效率”的讨论所涉及的现实问题是非常重要的，而且引起了各方面的强烈关注。中央政治局领导同志开会专议收入分配问题之后，学术界讨论更为热烈。已有不少研究者指出：公平与效率的关系并非全是此消彼长的对立关系，也有相互促进、互为条件的关系，这是很有道理的。我认为，如果从细致、严谨研究的角度，应该把中文的“公平”之内涵再拆分一下。通常人们谈到很多的公平问题，但如果翻译到英语的语境中去，要视情况的不同翻译成两个单词才能较准确地表达原意，分别是fairness和equity。实际上人们讨论公平问题时，往往是把这两个概念混同，完全“一锅煮”了，后边带来的问题就是“捣浆糊”，无助于问题的廓清。比如说现在大家越来越多地认同起点的公平、过程的公平和结果的公平这样的划分，我理解起点公平和过程公平是英语fairness之意，这两个公平和效率是没有矛盾的，并且是保护、促进效率的，主要是指通过公正的待遇和处理，使大家各自发挥相对优势，使大家得到一种发展中的公平的环境。但到了结果的公平，则主要是指英语equity之意，实际是指结果的均平状态，这种均平确实与效率有一定的此消彼长的关系，调控者需要作出合理的权衡掌握。
廓清汉语中“公平”在不同情形下实际分别所指的规则公正的“公平”和结果相近的“均平”这两个不同对象，对于国人和研究者们现在深入讨论问题会很有帮助。我认为迫切需要在这方面做一些矫正，有利于大家讨论时有的放矢，不打“三岔口”。近些年收入分配方面的矛盾凸显之后，在人们讨论时往往都说得慷慨激昂，争论往往很激烈，但是却大都把英文里可以很好区分的这两样东西混在一起说，结果就带来了在一个概念下说不同的事情、实际没有共同语言的情况，造成了中文语境中“公平与效率”问题的混乱。我认为学术界今后应该在这方面努力区分开“公平”与“均平”，争取促成各方把概念首先合理化、清晰化。
二、“公平”与“均等化”方面的政府责任
应当明晰化、合理化、动态化
如果从起点公平、过程公平（意在公正）的角度来看，政府的应尽之责是制定和维护必要、合理的法律制度和规则，保护合法的产权和公平竞争的环境（“刷出一条起跑线”）。如果从结果公平（意在均平）的角度来说，政府的作用应更多地体现为通过再分配手段抑制、缓解收入悬殊。前期的“结果”在一定场合又是后期的“起点”，于是又联系到政府的另一项应尽之责，就是努力发展和实现基本公共产品、公共服务的“均等化”，这个均等化我理解也就是要托一个底，是政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障这类东西，对其应该保证的最低限度的公共供给，必须由政府托起来。但是这并不应理解为政府可以和应当大包大揽地起过度的作用，把在公平竞争之中和之后必然形成的差异压得十分扁平。
以这样的一些认识看待公平和效率关系的处理，我认为可以更有利于清晰地形成一些政府职责边界和“政策理性”的要点，促成政策的合理化调整，进而有利于一些社会矛盾的缓解与多元主体活力的持续释放，也可以解开一些对于公平和效率矛盾的困惑，保障和支持中国现代化事业的持续发展。
关于政府“均等化”的“托底”职责，从国际经验方面可以举一个澳大利亚的例子。澳大利亚政府在再分配中较早明确了“均等化”（equalization）的概念，即强调使公共服务结果均等化。当然，这个事情在中国做起来难度非常大，但这是公共财政发展的方向。上世纪90年代初，我曾随团专门到澳大利亚做过考察，澳大利亚的政府官员和一些学者很自豪地说，他们有"世界上最高水平的均等化制度"，是依靠转移支付作为基本手段。那里有容量很庞大的、每隔几年要作系统性充实改进、每年都要做小修小补的数据库，有多少年发展起来的一套复杂的计算公式，用以支持和实施联邦政府自上而下对不同地区的转移支付。这些公式里的内容已复杂到专家记不住、外行看不懂的程度，但是他们认为这在公共事务博弈里是有必要的。通过各方参与把这些很复杂的公式、权数、系数制定出来，具有消解社会矛盾的作用，也就是说，这有利于把社会中不和谐的东西归于和谐：简单公式的计算结果和复杂公式的计算结果，最后均等化效应上的差别是不大的，但是在这个过程中，矛盾不再变成公众和政府之间的争议，也不再变成联邦和地方之间的争议，而是经过一个透明的博弈，大家（包括各个地方政府和社会公众）都可以对转移支付资金的使用规则和分配公式发表意见，共同讨论如何去作动态的改进，结果是大家接受了一个虽然越来越复杂、但又是现实的、可操作的处理方案，矛盾也就在这个方式下平和处理了，化解掉了。这个经验对于我们中国而言，也很有启示意义。
澳大利亚的均等化目标，原则地说，是政府要做到对于其每一个国民，无论在国内什么地方，是在非常繁华的悉尼、墨尔本也好，还是在地广人稀的北方领地也好，那些应当由政府提供的公共服务事项，比如说基本的医疗救助、基础教育等等这些东西，大致在使用价值的“结果”上是均等的，即“每个社会成员都能享受大体均等的公共服务”。那么政府花的钱即供给成本决不是均等的。比如说在悉尼、墨尔本，都是几百万人口的大城市，需要设立急救站，政府可给予支持，设若干个点、配若干辆车和专业人员即可。到了北方领地，这项均等化的公共服务要怎么配？在那里，国土面积非常大，而总共只有19万人口，地广人稀，急救车就不解决问题，那可能就得设立若干个配直升飞机的急救站点。收到一个急救电话，悉尼是派急救车30分钟内到场，北方领地是发急救飞机也30分钟内到场，结果均等化了，但成本有时候差的不是几倍、几十倍，而可能是上百倍之巨。北方领地19万人口中的小学、初中生受到的教育，也要跟悉尼、墨尔本这边差不多，那么政府就需要出高薪使高水平的教师在北方领地也安心教书。这个意思说清楚了，可能原则上一般人都会认同，但是回到中国现实中，往这方面努力时，差距可是太大了。为理解这方面的反差，不同区域社会成员基本收入水平的差异，可以作为一个参照背景，用来体会不同国家的政府实现“均等化”的难易程度上的差异：澳大利亚有一个统计，按照人均收入指标，澳大利亚最繁华发达的悉尼、墨尔本这样的区域，和最欠发达的北方领地这样的区域，人均收入水平的上下差异不超出20%。虽然其他如工商活动方面的差异可能非常悬殊，但是到了人均收入上面，澳大利亚实际上是一个相当扁平的社会。意大利的这个数据我也见过，是不超过30%（那里要对西西里这样的地方给予较大力度的转移支付）。中国现在没有这方面非常详实的收入统计数据，如果按照人均GDP做一个参照来看的话，90年代初有人做过较细致的工作，是一个一个县按统计数据抠出来的结果：同样是几十万人口的区域，当时人均GDP水平最高的珠海市斗门区和最低的贵州省晴隆县，相互间差出82倍！这是何等悬殊的状态，与澳大利亚完全不可同日而语。所以在中国的现阶段，公共服务均等化的理念应当树立，但在工作层面还只能作为一种渐进过程，向远期目标努力地逐步靠近。也就是说，不同发展阶段上，对政府责任的具体边界需要作合理的动态掌握，按照一个正确的大方向，循序渐进，才力所能及（既尽力而为，又量力而行），取得意愿方向上的较好效果，而避免出现脱离实际的失误举措。
现阶段中国的一个最直接的现实例子就是：大家都意识到“三农”问题的重要性，都拥护中央的惠农政策导向和赞成“公共财政的阳光照耀农村”，但在具体工作中，实事求是地说，近年却只可能做到“让公共财政阳光更多地照耀农村”，而不可能很快实现城乡公共服务的均等化。急于求成，力不能及，很可能结果是脱离实际，欲速不达。举一个具体的例子：在西藏的调查中，我了解到拉萨辖区小学前三年的教学，相当大的部分还是在“流动教学点”进行，要使失学儿童问题较好解决并使教育水平提高，必须下决心把这前三年的教学与后面三年的状态拉平，实现定点寄宿制（后三年已初步实现了）。我问拉萨的教育局长：“十一五”期间做到这一点，所需“硬件”（校舍、设备等）和“软件”（配教师、生活管理员，以及那里必须有的学校牧场放牧员、挤奶员等）所需的财力投入是多大？局长回答，匡算下来，拉萨地区需5个亿。我接着问，全西藏要做到这一点，大约需多少财力？局长说，算不准，但其他地区的条件只比拉萨差而不会比拉萨好，成本只比拉萨高而不会比拉萨低，所以粗略估计，整个西藏要做这件事，财力要求上不会低于60个亿。我认为这种事肯定是需要做的，但只要人们一具体了解基本情况，就马上可知只能积极渐进。现在西藏经过这么多年的发展，自治区每年财政收入多大规模？12个亿。加上中央转移支付等，支出规模有150亿左右，但那要覆盖千头万绪多少事情！今后五年如果每年为解决这一件事拿出十多个亿资金，的确要在统筹协调前提下，下极大的决心才有可能。即使做到了这一点，在义务教育“均等化”方面也只能说上了一个台阶，而远未达标，何况还有其他那么多公共服务事项的均等化要求都必须兼顾！所以面对国情，均等化的目标应明确树立，但需实事求是地渐进实施，逐步接近。政府在追求公平和实施“均等化”方面的责任应当明晰化，同时还必须合理化、动态化，即积极稳妥地把均等化的实现把握为一个历史过程。（未完待续）
（作者单位：中华人民共和国财政部）