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蒋介石建立南京政权后到战前的十年中,由于国民党内派别之争异常激烈。尽管蒋介石本人集权企图极为明显,但资源、实力尚嫌不够,尽管在面对党内政敌和“武装同志”挑战时,蒋总能反败为胜,但也被迫给对其权力构不成实在威胁的非蒋派系人物让出了中枢的部分权位,蒋介石第二次下野复出后的所谓“蒋汪合作”时期,即为此种情形。其时蒋为应付“九一八”后复杂的内外环境,也为专心于军事剿共,甚至完全退居幕后,在党内和政府中并不担任正式职务,唯一的正式头衔是国民政府军事委员会委员长。该委员会名分上隶属于国民政府,其职责范围,据《军事委员会暂行组织大纲》规定,乃集中于“国防、绥靖之统帅事宜”,“军事章制、军事教育方针之最高决定”,以及“军费支配、军事建设、军队编遣”和“军队高层人事任免”等,但实际上该机构并不全为军事性质,其权力不仅凌驾于五院政府,甚至凌驾于党的中枢权力机构之上,国民政府不能指挥它,中央政治会议议决事项也统由其幕后指挥。不过,蒋介石其时人并不在中枢,其对权力的掌控究竟是如何去进行和运作的呢?考察其所采取的措施,概而言之实际有三:一是架空正式的党政行政机构,使之行政空转,处于实际的虚置状态;二是委派心腹之人,为其把住党政要害部门之权位,实施遥控指挥;(在所谓的“蒋汪合作”时期,表面看来汪派人物党政部门也都占了一席之地,但关键职位必由蒋之心腹人物掌控,如中组部、中宣部,外交部、财政部等。就中政会机构来讲,由于中政会委员一般都为兼职,中政会职责范围内的大、小事务实际上都由秘书长一手操办,故中政会的秘书长在长达五六年的时间中,一直由蒋介石的心腹之人叶楚伧担任,叶不仅在这段时期中长期担任中政会秘书长,还同时兼国民党中执会和中常会的秘书长职。所以,即便蒋不在位,也不列席中枢会议,照样有人帮他操度全盘。)三是在由其一手掌控的军委会中,为达成权力转移而“另起炉灶”。关于这一时期蒋介石在幕后操控权力的现象,不少学者已有专文作出揭示,笔者这里仅以这一时期的党政中枢处理外交的部门为例:此一时期政府外交法定上的“最高指导机关”是成立于“九一八”后设在中政会之下的“国民党中央特种外交委员会”(该委员会1932年蒋复出后正式改称为“国民党中央政治会议外交委员会”),委员会正副主任委员为戴季陶、宋子文,均由蒋介石亲自派定。而作为外交执行部门的外交部,名义上虽属行政院管辖,但正如汪的亲信、时任实业部长的陈公博自嘲所说:“军、财政、外交三项大事到不了行政院的,行政院每次开会讨论的尽是琐碎而又琐碎的问题”,“但凡政府重要事务都要随时请示时在南昌行营的蒋委员长,汪从来只有照办的份,绝不敢擅逾雷池半步”,而蒋介石的军委会,尽管其法定职能与外交无关,但“凡重大交涉,外交部门无不向该会请示报告”。笔者曾在台湾国史馆查阅了这一时期蒋介石南昌行营有关外交事务的往来文电,发现所有来自政府外交部的电文开首均为“南昌蒋委员长赐鉴”,蒋也以“中正回电”直接给有关部门下达指示。公文用语即一“饬“字,意为直接命令。即此也能证明,尽管在这段时期中,蒋介石人不在南京,但权随人走,此诚如国外研究中国民国史的著名学者柯伟林所言:蒋介石依靠军事委员会这个机构使“行政集团与国民政府之间出现了脱离,政府真正的职权位置已越来越不在南京,而成为在南昌、武昌和重庆,或在蒋委员长设置其司令部的任何地方”。
不过,由于蒋介石其时人不在中枢,要能继续有效地实施其对权力的操控,一个工作在蒋身边,并能随时为蒋内外决策提供咨询,并用来发号施令的机构就显得十分必要了。而且,我们从蒋介石这一时期的一系列举措也能看出,原来党和政府部门机构中的派别纷争和低效无能已积重难返,这显然令蒋十分头疼,为更好地集中和行使权力起见,这一时期的蒋介石实际已开始积极设法摆脱原有体制法定框架和程式的束缚,即通过另设新的决策和行权机构,将各种规范和程序模式纳入他所希望的权力机制中运行。前述军委会参谋本部下创设的“国防设计委员会”即为其中之一。而由于其时蒋本人常在江西指挥剿共,为操度全盘起见,蒋介石在其南昌行营中设立了一个“辅佐”机构,该机构以“行营党政军调查设计委员会”命名(简称行营设计会)。其时担任行营秘书长的杨永泰,同时也兼该会秘书长,蒋的侍从秘书邓文仪同时也为兼任设计会秘书。设计会内部组织采常务委员制,以杨永泰、熊式辉、林蔚、程天放、梁颖文等5人为常委,其成员由设计会常委严格挑选,按蒋的要求也要多用“年轻学者、专家及国外的留学生”,所承担的任务则为在进剿地区从事调查、设计、审议等工作,以“改进各省党务、政治、军事,以尽早完成剿匪及匪区收复以后一切应有的建设工作”。而当时的所谓“剿匪区”,实际上是几乎囊括了蒋之势力所能到达的任何地区的。所以,这些省份的所有党务、政治和军事,也都自然被归入了设计会的工作范围。为此,设计会内部有党务、政治和军事三组的设置,其中最重要的是政治组,蒋介石亲自给该组规定的工作重点有三项:(一)外交:研究各国外交现况、演变趋势,以及因应之道;(二)经济:研究剿共各省的经济设施;(三)文化:研究如何从教育、学术和文化上,革新国民心理和社会风气,以至变化民族的气质和性能。这其实也囊括了“剿匪区”,也即国内大多地区的几乎所有政务,因此,这一设在行营的机构,本质上乃此一时期工作在蒋身边,为蒋遥领党务、政务、军务,包括外交事务提供全方位服务的高级幕僚组织。由于设计会所设计和研究出来的活动或方案,是需要去实际执行的,因此该设计会的工作性质和范围也不断扩大,即既有幕僚性质,又兼了执行功能。在蒋离开中枢的行营时期,国内以党政名义出台的诸多重大政策,乃至其后的贯彻推行,如新生活运动、中国文化学会、国民经济建设运动、保甲制度、碉堡政策、民族文化建设运动、币制统一实施方案等等,几乎无一不与该设计会工作有关。外交当然更不例外,故而该设计会在一些人眼中“俨然成了实际上的行政院”。正因为该会所负工作的范围甚广,据有关史料记述,该设计会成员最多时达一百余人,但其中核心人物乃二十余人。
平心而论,由于蒋在建立南京政权之后,由于党内派系林立,中政会、中常会皆成派系角逐之所,而行政机构臃肿、效率低下,也几乎成为所有政府部门的通病。在这样的体制结构中,蒋深感无以施展手脚,倘无法改变这一局面,蒋即便起在军事上战胜所有对手,也无法肩起领导国家建设和应对外强入侵的责任。所以,这时的蒋其实一直在摸索着更有效集中权力和发挥统治效能的方法。卸去党、政最高领袖的正式职务,专任军事委员会会委员长一职,不过是蒋为了实现党、政、军权力真正的集中,而采取的舍名求实,以退为进手段的运用。倘从制度改进的积极角度去看,蒋介石在这一时期的“另起炉灶”,也可以说是一种包含有吸纳新进以替代旧式官僚,用改变固有政治运作程序以提高行政效率的一个尝试。
当然,蒋这一抽身而出,并不意味着放松对最高权力的控制,而是为了更好地、不受干扰地贯彻自己的意志和决心,国防设计委员会、行营设计委员会都是应蒋这一时期的权力行使的需要而设的。尤其是行营设计委员会,由于工作在蒋介石身边,具有直接为最高领袖决策和行权提供服务的性质,因而各委员平时与蒋有着密切的互动。蒋除了经常以函电、手令、集体谈话等方式传达其意旨外,还规定各委员需定期拟具政治计划,以及对政策、政纲、时局发表意见。除周日外,每天上午11时至12时之间,各委员轮流推定一位或数位与蒋见面,汇报调查所得或是个人的研究心得。此外,每周还有一次全体会议,由各委员或各组发表意见,汇报调查及研究结果,或是蒋介石交办的专题或专案,大家决定办法,呈侯采择。而蒋交代给设计会研讨的问题则事无巨细,以一例证之,在台湾国史馆蒋档中可见蒋的一则条谕:“本星期上午11时,请张彝叙专门委员讲远东局面与外交人员训练及边疆问题,讲时,请各委员同往。1934年2月27日”此则资料说明,蒋不仅自己亲往聆听外交人员的培训讲座,并亲下条渝通知各委员前往,可见其时设计会工作得蒋重视程度之一斑。不过,也正因行营设计会在蒋身边的影响越来越大,也很快引来了蒋系内部不同势力的争宠和竞争,后期甚至发展到相当严重的程度,这也触发了蒋介石对其用人机制做进一步改造的思考。
如前所述,蒋在任军委会委员长期间,为了摸索更有效集中权力和增加统治效能的方法,他开始了“另起炉灶”的尝试,无论是国防调查设计委员会,还是行营调查设计委员会都是这一尝试的产物。不过,此两机构尽管均被赋予“智库”的色彩,但两者区别却很明显。就构成来讲,前者成员也大都为国内科技、人文各领域众望所归的学人,若以“幕僚”名之,他们可称为“研究型幕僚”,之所以接受蒋的延揽,主要是出于书生报国的情怀,故其调研或建策的内容尽管十分广泛,但主要与国防和国计民生有关。而后一机构则不同,因主要为蒋这一时期遥领党政服务,设计会调研和设计(包括建策)的主要内容也侧重于党政军事务。其成员中虽也不乏学者衔头和留学背景者,但多半都由党人推荐,带有派别背景,不是政学系,就是力行社或C.C.中人,虽然同属于蒋系,但彼此并不相容,这使该设计会自开始运作起,就笼罩在派系竞争的氛围下。被入选进设计会的人,也大多把进入该会作为晋身之道,工作在最高领袖身边,争宠也就不可避免,且日甚一日。蒋似乎也看到了这一点,1934年5月,蒋介石对行营设计会组织作出调整,改委员制为主任制,由蒋最器重的陈布雷任主任。不过,陈在接手这一设计会时,曾坚请蒋收回成命,原因是他发现设计会状况极为冗滥,“其真有学问、见解,又能识份际者,寥寥四五人而已”。对此,陈甚至感慨地说:“中国的专门人才有限,有学问而又能以公心奉职,不植党羽,不存个人夸耀观念者更不多。智囊团延揽人才,必须要有适当的人主持推荐,如果以见闻不广,审择不周者担任,则行营设计会即是前车之鉴。”正因为此,行营后期,蒋对此设计会的期望和满意度大大消退。1935年2月行营结束,该设计会也随之撤销。该会的业务及部分人员被划入新成立的委员长侍从室。该侍从室设三处一长,其中一长为秘书长,即由陈布雷出任,三处中处理党政军一应事务的核心部门为侍二处,凡有关党政各部门向蒋委员长提出的报告或请示,包括情报在内,都归由第二处先加整理或加注意见,然后呈核,故该处不仅具有委员长“私人秘书班子”的作用,也是蒋为便于决策而给自己身边安置的一个贴身高级幕僚机构。处长也即任“幕僚长”的就是身任侍从室秘书长的陈布雷。因陈布雷原为行营设计会主任,故行营设计会往往被视为军委会侍二处的前身。
在侍二处中,具体负责为蒋提供关于国际问题垂询的是第五组,该组集中了当时被认为对外交事务有精到见解和研究的专门人才,其中很大部分来自原国防设计会国际组,少数为原行营设计会成员。显然,陈布雷从前此行营设计会工作教训中汲取了经验,在陈布雷看来,幕僚是幕僚,决策者是决策者,决策与执行也应分开,否则易生弊端。作为幕僚人才,应十分清楚自己的职守和本分,即“居于辅佐地位”,他们的工作“不在上条陈供意见,而在留心收集一切问题之材料,选择归纳,附具结论以贡献于委员长”。故在此标准下遴选出来的侍二处工作成员,多半为“学者型”、“技术型”、“研究型”人才。不过,他们尽管做的是幕僚工作,但与传统幕僚不同,这些人多数受过西方教育,有一定的新思想,他们为侍从室所罗致来为领袖决策服务,但对蒋并不奴颜婢膝,敢于直陈己见。更重要的是他们与国民党内的各方势力较少有密切联系,对权力也无争夺野心,只要领袖能从善如流,也就十分安于职守。这也正是此一时期蒋介石用人特别看重的一个方面。
1935年11月,汪精卫因被刺去国,蒋介石为抓回权力所作的一应前期工作也已基本就绪。于是重新走向台前。12月,蒋在南京召开了五全大会,汪行政院长一职被免,在“行政改革”的旗号下,蒋在行政院各系统全部换上了自己的人马,而出任行政职务的“新进”人物中,有不少便出自两个设计会门下,也就在这时,行政院各部方得名至实归。从这点来看,蒋在任委员长的军委会时期设下的两机构不仅是蒋这一时期遥领政务的工具,也是蒋为自己在时机成熟时,走上前台全面推出各项施政方针而精心预备的“人才库”。
相应的政治“刷新”也发生在权力中枢部门。“党治”体制下作为“全国政治之发动机”中政会,这是也由五届中执会决定改组为政治委员会,委员从原来的一百多人缩减为19人至25人。原中政会下属各委员会和主管组也都一律撤销,另外成立法制、内政、外交、国防、财政、经济、教育、土地、交通9个专门委员会,每会各置委员9人至15人。原来中政会成员,包括下属各委员会委员都规定由党政两界高层要员担任,而这次重设的专门委员会则要求“以中央委员及对各该委员会主管事项有专门研究之党员充任之,并得聘请专家为顾问,分别担任设计与审查事宜”。以原中政会下属外交委员会为例,原来该委员会委员多为党政显要,而新的外交专门委员会正、副主任委员及成员,都改成由外交面和国际问题研究方面专家担任,其职责也被规定为“审查、设计、研究和建议,以供政治委员会采择”,具体研讨事项:一是外交部咨询事件;二是委员建议事项;三是人民个人或团体关于外交事件。所加以研讨的问题,对于政府的外交决策只起以备咨询和顾问的作用,没有强迫政府贯彻的效力。显见,新设于政治委员会下的外交专门委员会,其法定地位和作用较前之中政会下属之外交委员会已大大降低。之所以作此改革,既有蒋集中权力的考虑,二也因当时的中政会之“决策”功能实际已不再存在,早在1933年,蒋就以“国防空虚”为名召集了国防会议,该会议由政治、外交、军事、财政当局组成,在“与国防关系密切”名义下,由蒋任主席的国防会议被赋予了对前述关键部门大政方针的“直接过问权”,也就是说,从那时起,蒋已籍此将原中政会的决策权一举揽入了军委会名下,包括主要外交决策也都转由国防会议中进行。1937年战争爆发,中央领导体制转入战时,中政会结束工作,其职权名正言顺改由国防最高委员会代行,而原隶属于军事委员会的国防会议正是战时最高委员会的前身。
按现代组织理念,一个有效的组织机构中是包含有幕僚职能的,任何成功的统治也都需要行政精英和知识精英之间的合作,经蒋介石任军委会委员长时期国防设计会、行营设计会以及其后侍从室秘书处和侍二处的工作,为“中心领袖”服务的幕僚制度在战前就已具雏形。1938年,为应战时体制所需,也为更有效集中权力,蒋通过修正《军事委员会组织大纲》,在军委会内部正式确立了幕僚长制,战时更有参政会的设立。这不仅标示了以蒋介石个人为中心领袖地位的最终确立,也为战时领袖集权下的决策和用人之道提供了某些制度上的保障。就决策之科学性来讲,幕僚制度的正式确立,较之在前完全由领袖个人独断,或仅限于领袖身边少数亲信之人中议定,无疑是一个重要进步,也为体制外一些知识界人士用自己的专长为国家服务,并影响领袖决策开通了一些渠道。不过,作为集权意识极强的蒋介石,在对幕僚的罗致、遴选上,向有他自己的标准,其中才识固然重要,但居于首位的乃是对己是否忠心,能否为己所用,对幕僚的罗致、遴选,基本凭领袖自己的意志和喜好和周围亲信认识的推荐,政府对一般公务人员所作的考选铨叙规定,在集权领袖面前基本不起作用。这样选出的幕僚人才,其个人前程如何,将主要取决于领袖的赏识与否,与领袖显然有着紧密的人身依附关系,故而在为领袖贡献意见时,也就不免会有禁忌,即便才识绝伦,其作用的发挥也就大打折扣了。
不过,由于蒋介石其时人不在中枢,要能继续有效地实施其对权力的操控,一个工作在蒋身边,并能随时为蒋内外决策提供咨询,并用来发号施令的机构就显得十分必要了。而且,我们从蒋介石这一时期的一系列举措也能看出,原来党和政府部门机构中的派别纷争和低效无能已积重难返,这显然令蒋十分头疼,为更好地集中和行使权力起见,这一时期的蒋介石实际已开始积极设法摆脱原有体制法定框架和程式的束缚,即通过另设新的决策和行权机构,将各种规范和程序模式纳入他所希望的权力机制中运行。前述军委会参谋本部下创设的“国防设计委员会”即为其中之一。而由于其时蒋本人常在江西指挥剿共,为操度全盘起见,蒋介石在其南昌行营中设立了一个“辅佐”机构,该机构以“行营党政军调查设计委员会”命名(简称行营设计会)。其时担任行营秘书长的杨永泰,同时也兼该会秘书长,蒋的侍从秘书邓文仪同时也为兼任设计会秘书。设计会内部组织采常务委员制,以杨永泰、熊式辉、林蔚、程天放、梁颖文等5人为常委,其成员由设计会常委严格挑选,按蒋的要求也要多用“年轻学者、专家及国外的留学生”,所承担的任务则为在进剿地区从事调查、设计、审议等工作,以“改进各省党务、政治、军事,以尽早完成剿匪及匪区收复以后一切应有的建设工作”。而当时的所谓“剿匪区”,实际上是几乎囊括了蒋之势力所能到达的任何地区的。所以,这些省份的所有党务、政治和军事,也都自然被归入了设计会的工作范围。为此,设计会内部有党务、政治和军事三组的设置,其中最重要的是政治组,蒋介石亲自给该组规定的工作重点有三项:(一)外交:研究各国外交现况、演变趋势,以及因应之道;(二)经济:研究剿共各省的经济设施;(三)文化:研究如何从教育、学术和文化上,革新国民心理和社会风气,以至变化民族的气质和性能。这其实也囊括了“剿匪区”,也即国内大多地区的几乎所有政务,因此,这一设在行营的机构,本质上乃此一时期工作在蒋身边,为蒋遥领党务、政务、军务,包括外交事务提供全方位服务的高级幕僚组织。由于设计会所设计和研究出来的活动或方案,是需要去实际执行的,因此该设计会的工作性质和范围也不断扩大,即既有幕僚性质,又兼了执行功能。在蒋离开中枢的行营时期,国内以党政名义出台的诸多重大政策,乃至其后的贯彻推行,如新生活运动、中国文化学会、国民经济建设运动、保甲制度、碉堡政策、民族文化建设运动、币制统一实施方案等等,几乎无一不与该设计会工作有关。外交当然更不例外,故而该设计会在一些人眼中“俨然成了实际上的行政院”。正因为该会所负工作的范围甚广,据有关史料记述,该设计会成员最多时达一百余人,但其中核心人物乃二十余人。
平心而论,由于蒋在建立南京政权之后,由于党内派系林立,中政会、中常会皆成派系角逐之所,而行政机构臃肿、效率低下,也几乎成为所有政府部门的通病。在这样的体制结构中,蒋深感无以施展手脚,倘无法改变这一局面,蒋即便起在军事上战胜所有对手,也无法肩起领导国家建设和应对外强入侵的责任。所以,这时的蒋其实一直在摸索着更有效集中权力和发挥统治效能的方法。卸去党、政最高领袖的正式职务,专任军事委员会会委员长一职,不过是蒋为了实现党、政、军权力真正的集中,而采取的舍名求实,以退为进手段的运用。倘从制度改进的积极角度去看,蒋介石在这一时期的“另起炉灶”,也可以说是一种包含有吸纳新进以替代旧式官僚,用改变固有政治运作程序以提高行政效率的一个尝试。
当然,蒋这一抽身而出,并不意味着放松对最高权力的控制,而是为了更好地、不受干扰地贯彻自己的意志和决心,国防设计委员会、行营设计委员会都是应蒋这一时期的权力行使的需要而设的。尤其是行营设计委员会,由于工作在蒋介石身边,具有直接为最高领袖决策和行权提供服务的性质,因而各委员平时与蒋有着密切的互动。蒋除了经常以函电、手令、集体谈话等方式传达其意旨外,还规定各委员需定期拟具政治计划,以及对政策、政纲、时局发表意见。除周日外,每天上午11时至12时之间,各委员轮流推定一位或数位与蒋见面,汇报调查所得或是个人的研究心得。此外,每周还有一次全体会议,由各委员或各组发表意见,汇报调查及研究结果,或是蒋介石交办的专题或专案,大家决定办法,呈侯采择。而蒋交代给设计会研讨的问题则事无巨细,以一例证之,在台湾国史馆蒋档中可见蒋的一则条谕:“本星期上午11时,请张彝叙专门委员讲远东局面与外交人员训练及边疆问题,讲时,请各委员同往。1934年2月27日”此则资料说明,蒋不仅自己亲往聆听外交人员的培训讲座,并亲下条渝通知各委员前往,可见其时设计会工作得蒋重视程度之一斑。不过,也正因行营设计会在蒋身边的影响越来越大,也很快引来了蒋系内部不同势力的争宠和竞争,后期甚至发展到相当严重的程度,这也触发了蒋介石对其用人机制做进一步改造的思考。
如前所述,蒋在任军委会委员长期间,为了摸索更有效集中权力和增加统治效能的方法,他开始了“另起炉灶”的尝试,无论是国防调查设计委员会,还是行营调查设计委员会都是这一尝试的产物。不过,此两机构尽管均被赋予“智库”的色彩,但两者区别却很明显。就构成来讲,前者成员也大都为国内科技、人文各领域众望所归的学人,若以“幕僚”名之,他们可称为“研究型幕僚”,之所以接受蒋的延揽,主要是出于书生报国的情怀,故其调研或建策的内容尽管十分广泛,但主要与国防和国计民生有关。而后一机构则不同,因主要为蒋这一时期遥领党政服务,设计会调研和设计(包括建策)的主要内容也侧重于党政军事务。其成员中虽也不乏学者衔头和留学背景者,但多半都由党人推荐,带有派别背景,不是政学系,就是力行社或C.C.中人,虽然同属于蒋系,但彼此并不相容,这使该设计会自开始运作起,就笼罩在派系竞争的氛围下。被入选进设计会的人,也大多把进入该会作为晋身之道,工作在最高领袖身边,争宠也就不可避免,且日甚一日。蒋似乎也看到了这一点,1934年5月,蒋介石对行营设计会组织作出调整,改委员制为主任制,由蒋最器重的陈布雷任主任。不过,陈在接手这一设计会时,曾坚请蒋收回成命,原因是他发现设计会状况极为冗滥,“其真有学问、见解,又能识份际者,寥寥四五人而已”。对此,陈甚至感慨地说:“中国的专门人才有限,有学问而又能以公心奉职,不植党羽,不存个人夸耀观念者更不多。智囊团延揽人才,必须要有适当的人主持推荐,如果以见闻不广,审择不周者担任,则行营设计会即是前车之鉴。”正因为此,行营后期,蒋对此设计会的期望和满意度大大消退。1935年2月行营结束,该设计会也随之撤销。该会的业务及部分人员被划入新成立的委员长侍从室。该侍从室设三处一长,其中一长为秘书长,即由陈布雷出任,三处中处理党政军一应事务的核心部门为侍二处,凡有关党政各部门向蒋委员长提出的报告或请示,包括情报在内,都归由第二处先加整理或加注意见,然后呈核,故该处不仅具有委员长“私人秘书班子”的作用,也是蒋为便于决策而给自己身边安置的一个贴身高级幕僚机构。处长也即任“幕僚长”的就是身任侍从室秘书长的陈布雷。因陈布雷原为行营设计会主任,故行营设计会往往被视为军委会侍二处的前身。
在侍二处中,具体负责为蒋提供关于国际问题垂询的是第五组,该组集中了当时被认为对外交事务有精到见解和研究的专门人才,其中很大部分来自原国防设计会国际组,少数为原行营设计会成员。显然,陈布雷从前此行营设计会工作教训中汲取了经验,在陈布雷看来,幕僚是幕僚,决策者是决策者,决策与执行也应分开,否则易生弊端。作为幕僚人才,应十分清楚自己的职守和本分,即“居于辅佐地位”,他们的工作“不在上条陈供意见,而在留心收集一切问题之材料,选择归纳,附具结论以贡献于委员长”。故在此标准下遴选出来的侍二处工作成员,多半为“学者型”、“技术型”、“研究型”人才。不过,他们尽管做的是幕僚工作,但与传统幕僚不同,这些人多数受过西方教育,有一定的新思想,他们为侍从室所罗致来为领袖决策服务,但对蒋并不奴颜婢膝,敢于直陈己见。更重要的是他们与国民党内的各方势力较少有密切联系,对权力也无争夺野心,只要领袖能从善如流,也就十分安于职守。这也正是此一时期蒋介石用人特别看重的一个方面。
1935年11月,汪精卫因被刺去国,蒋介石为抓回权力所作的一应前期工作也已基本就绪。于是重新走向台前。12月,蒋在南京召开了五全大会,汪行政院长一职被免,在“行政改革”的旗号下,蒋在行政院各系统全部换上了自己的人马,而出任行政职务的“新进”人物中,有不少便出自两个设计会门下,也就在这时,行政院各部方得名至实归。从这点来看,蒋在任委员长的军委会时期设下的两机构不仅是蒋这一时期遥领政务的工具,也是蒋为自己在时机成熟时,走上前台全面推出各项施政方针而精心预备的“人才库”。
相应的政治“刷新”也发生在权力中枢部门。“党治”体制下作为“全国政治之发动机”中政会,这是也由五届中执会决定改组为政治委员会,委员从原来的一百多人缩减为19人至25人。原中政会下属各委员会和主管组也都一律撤销,另外成立法制、内政、外交、国防、财政、经济、教育、土地、交通9个专门委员会,每会各置委员9人至15人。原来中政会成员,包括下属各委员会委员都规定由党政两界高层要员担任,而这次重设的专门委员会则要求“以中央委员及对各该委员会主管事项有专门研究之党员充任之,并得聘请专家为顾问,分别担任设计与审查事宜”。以原中政会下属外交委员会为例,原来该委员会委员多为党政显要,而新的外交专门委员会正、副主任委员及成员,都改成由外交面和国际问题研究方面专家担任,其职责也被规定为“审查、设计、研究和建议,以供政治委员会采择”,具体研讨事项:一是外交部咨询事件;二是委员建议事项;三是人民个人或团体关于外交事件。所加以研讨的问题,对于政府的外交决策只起以备咨询和顾问的作用,没有强迫政府贯彻的效力。显见,新设于政治委员会下的外交专门委员会,其法定地位和作用较前之中政会下属之外交委员会已大大降低。之所以作此改革,既有蒋集中权力的考虑,二也因当时的中政会之“决策”功能实际已不再存在,早在1933年,蒋就以“国防空虚”为名召集了国防会议,该会议由政治、外交、军事、财政当局组成,在“与国防关系密切”名义下,由蒋任主席的国防会议被赋予了对前述关键部门大政方针的“直接过问权”,也就是说,从那时起,蒋已籍此将原中政会的决策权一举揽入了军委会名下,包括主要外交决策也都转由国防会议中进行。1937年战争爆发,中央领导体制转入战时,中政会结束工作,其职权名正言顺改由国防最高委员会代行,而原隶属于军事委员会的国防会议正是战时最高委员会的前身。
按现代组织理念,一个有效的组织机构中是包含有幕僚职能的,任何成功的统治也都需要行政精英和知识精英之间的合作,经蒋介石任军委会委员长时期国防设计会、行营设计会以及其后侍从室秘书处和侍二处的工作,为“中心领袖”服务的幕僚制度在战前就已具雏形。1938年,为应战时体制所需,也为更有效集中权力,蒋通过修正《军事委员会组织大纲》,在军委会内部正式确立了幕僚长制,战时更有参政会的设立。这不仅标示了以蒋介石个人为中心领袖地位的最终确立,也为战时领袖集权下的决策和用人之道提供了某些制度上的保障。就决策之科学性来讲,幕僚制度的正式确立,较之在前完全由领袖个人独断,或仅限于领袖身边少数亲信之人中议定,无疑是一个重要进步,也为体制外一些知识界人士用自己的专长为国家服务,并影响领袖决策开通了一些渠道。不过,作为集权意识极强的蒋介石,在对幕僚的罗致、遴选上,向有他自己的标准,其中才识固然重要,但居于首位的乃是对己是否忠心,能否为己所用,对幕僚的罗致、遴选,基本凭领袖自己的意志和喜好和周围亲信认识的推荐,政府对一般公务人员所作的考选铨叙规定,在集权领袖面前基本不起作用。这样选出的幕僚人才,其个人前程如何,将主要取决于领袖的赏识与否,与领袖显然有着紧密的人身依附关系,故而在为领袖贡献意见时,也就不免会有禁忌,即便才识绝伦,其作用的发挥也就大打折扣了。