论文部分内容阅读
摘 要：在西方许多发达国家，早已形成了成熟的土地储备管理制度。目前随着我国社会经济体制的进一步改革和完善，对土地储备管理也进行了一系列的改革和完善，从而可以更加高效的缓解土地问题，也能使政府对土地储备的管理更优化，并能最大程度地发挥出土地的资产价值。本文主要针对现阶段政府土地储备管理存在的问题进行了探究分析，并在此基础上制定了科学有效的解决策略，旨在为政府对土地进行良好规划储备奠定良好的基础。
关键词：政府土地；储备管理；存在问题；管理策略
引言
同西方发达国家相比，我国编制实行的土地储备管理制度还处于起步阶段，在理论研究和实际工作经验上还存在很多的缺陷和突出问题，各个地区的土地储备管理模式也不尽相同，实际效果也相差甚多。土地资源是稀缺的自然资源，是社会生产的主要要素之一。自改革开放30多年以来，随着改革的不断深入推进，国家及地区政府同土地管理部门一起，开始积极探索土地储备管理的新思路，经过不断的实践摸索建立起适合我国发展的土地储备管理制度。
一、政府土地储备管理存在的问题
（一）没有健全的土地储备法律体系
我国现有的土地储备管理制度是经过地方政府长期实践摸索中形成的一种城市管理制度，没有较为系统全面的理论基础，也缺乏相关的法律保障，各个地区对土地储备的管理力度也都参差不齐，具体运作模式也各不相同。在2007年11月19日，我国政府首次出台了关于土地储备的行政管理法规，对现有的土地储备管理中存在的问题作出了统一规定，但没有将其上升到国家法律的高度，而且法规中主要强调的对象是经营性土地，对于工业建设用地、农村种植用地等却丝毫没有提及，导致许多土地储备没有可以遵循的法律依据。另一方面，国家没有明确土地储备管理机构的法律地位，所以在实际管理中这些机构对自身所处的法律地位模糊不清，经常错用法律法规，失去了原有法律依据的准确性。
（二）土地储备的分配制度不完善
土地储备管理涉及到土地所有人、土地储备机构等多个主体，当前由于土地储备的分配制度不完善，给实际管理工作带来了诸多问题。现阶段我国实行的全民土地所有制管理制度，地方政府依法行使土地所有权，即政府是最大收益者，部分地区的土地收益竟然高达政府总收入总额的百分之60甚至更高。现阶段这种管理制度下，各级政府的财政权利分配极不匹配，争夺个人利益现象严重，严重制约了土地储备管理制度的正常实施。另外，土地储备管理工作的一个客观事实就是对土地权进行重新分配，政府通过收回、征购等方式把分散的土地集中起来，并给予被征购者一定的经济补偿，但补偿金额具有较强的政策性。现有的土地储备管理制度的理论基础还很薄弱，没有明确认识到收购价格的实质，也没有规定一个统一标准，直接影响了多方利益。
（三）土地储备的管理效率低下
从我国相关的法律规定中可以看出，土地储备管理也是政府行为之一，是通过政府力量对土地进行重新有效整合。当然，土地储备管理实施前也要有计划、建设、财政、国土等与之相关部门的全力配合。各个部门的协调配合直接影响着土地储备管理工作的推进，大多数地方政府在设置土地储备管理部门时往往不能根据实际需要，不利于土地储备管理工作的衔接，大大降低了土地储备的管理效率，并也在一定程度上增加了土地储备的运作风险。现有的土地储备管理机构在协调工作上仍然需要耗费大量的时间和精力，比如规划部门对各项建设用地的发展规划等都影响了土地原有的开发价值。
（四）加剧了土地储备的金融风险
土地储备管理具有资本密集型特点，当前我国政府土地储备的主要资金渠道还是商业贷款。据部分调查数据显示，我国目前的土地储备已过亿，如此庞大的贷款额应该引起社会的高度警觉，再加上土地储备进行的周期长，贷款利息的不断上升一定会使土地储备的成本急剧增加，甚至出现零收益的后果。另一方面，金融风险也不容小觑，近几年国家对各行各业的宏观调控不断加大，土地市场也定会受到冲击，土地储备机构还款能力也势必会有所降低。
二、加强政府土地储备管理的策略
（一）明确土地储备的法律属性
为了使土地储备管理制度更加完善，从而确保政府可以合法行使管理权利，国家政府应该加快明确土地储备管理行为的步伐。当前关于土地储备管理行为的法律属性有三种不同的观点：民事行为、行政行为、民事和行政的折中定位。将土地储备管理定位为民事行为和折中行为，严重违背了土地储备管理制度建立的初衷，政府对于土地储备管理的首要目标是社会公共利益，是为了规范土地使用、高效落实城市发展规划等。政府是拥有土地所有权的代表，也是国家的行政管理部门，所以享有土地储备管理权是毫无疑问的。由此可以将政府土地储备管理定位为行政行为，政府在进行土地储备管理时即使存在买卖行为具有合理性和必然性，随着社会经济的发展，大量经济纠纷也随之产生，也就使得政府在行使土地储备管理权利的方式也发生了较大的转变，特别是在社会主义市场经济体制下，政府通过对土地的宏观调控来约束土地储备行为，但其行使权利的本质并没有发生变化。
（二）选择合理的土地储备管理模式
目前，我国各个地区尚没有合理的土地储备管理模式，再根据土地储备行为的主体实施者是政府，所以以政府为主导的土地储备管理模式为首选。实践充分表明，这种管理模式尽显优势，土地储备管理是政府优化土地结构的重要手段。另外，土地储备管理的主要对象是土地一级市场，而土地的所有权属于政府，导致土地一级市场被完全垄断，所以结合这种实际情况，我国的土地储备管理制度不能以市场为主导，而是应该以客观实际为出发点，也要遵循合理的市场规律，这样才有可能实现预期目标。
（三）规范土地储备管理制度
政府进行土地储备管理工作的前提是有完善的法律体系，土地储备管理制度是规范权利和义务的重要法律依據，全面系统的土地储备管理制度，对土地储备管理工作的进行影响重大。具体可以从以下几个方面规范管理制度，一是所有土地收购行为应该严格遵循合理定价原则和强制性原则，通过明确政府进行土地储备管理工作时社会公共利益需要，以此来确立政府的主导作用，有利于实现土地储备管理的宏观目标；另外，根据《物权法》规定，政府在进行土地储备管理时要考虑到多方的合法利益，考虑市场经济体制下的利益分配问题。二是土地管理利用要遵循市场化原则和可持续发展原则，土地管理利用具有周期性长、资金投入大等特点，紧靠已有的管理制度会大大降低土地储备效率，也影响了土地资源的可持续利用，所以要通过建立科学的市场化管理制度和土地收益分配制度，从而可以提高土地储备的管理效率，有效促进土地资源的可持续利用。
（四）完善土地储备的监督机制
当前，为了土地储备管理制度的运行有所保障，完善的监督机制是必不可少的。重点强调以下几个方面：一是提高政府进行土地储备管理工作的透明度，并定期向社会公开具体管理信息，使政府的各项措施都能受到群众的有力监督；二是全面规范土地储备管理的工作环节，要注意的是每个环节都要公开，严格按照公开环节具体实施；三是加强监督管理部门的执行力度，明确规范各个监督机构的职责分配，建立起相应的考核制度，定期对相关责任人进行评议。
三、结束语
近年来，我国逐渐加快市场经济体制改革的脚步，政府对于土地储备的管理也有了一定的进展，也更加受到了社会各界的广泛关注。但是由于多方因素的影响，我国仍没有完善的土地储备管理制度，土地储备管理制度仍然处于改革创新的发展阶段，还需要土地专业人士深入研究分析，不断更新管理理念，深入总结实践中出现的具体问题，加强政府对城市建设用地的宏观调控，规范城市建设用地的市场机制，从而可以更加高效地推进土地资源节约利用。
参考文献：
[1]陆少妮.我国土地储备制度的定位分析及其完善[J].国土资源情报，2018，（03）.
[2]郭学喆.对完善土地储备制度的几点看法[J].民营科技，2016，（02）.
[3]阮倩婷.我国土地储备制度完善的思路与途径[J].企业技术开发，2016，（11）.
[4]李丽琴，李进.省级土地储备制度探路[J].中国土地，2014，（09）.
作者简介：陈利群，江苏省响水县土地储备交易中心。
关键词：政府土地；储备管理；存在问题；管理策略
引言
同西方发达国家相比，我国编制实行的土地储备管理制度还处于起步阶段，在理论研究和实际工作经验上还存在很多的缺陷和突出问题，各个地区的土地储备管理模式也不尽相同，实际效果也相差甚多。土地资源是稀缺的自然资源，是社会生产的主要要素之一。自改革开放30多年以来，随着改革的不断深入推进，国家及地区政府同土地管理部门一起，开始积极探索土地储备管理的新思路，经过不断的实践摸索建立起适合我国发展的土地储备管理制度。
一、政府土地储备管理存在的问题
（一）没有健全的土地储备法律体系
我国现有的土地储备管理制度是经过地方政府长期实践摸索中形成的一种城市管理制度，没有较为系统全面的理论基础，也缺乏相关的法律保障，各个地区对土地储备的管理力度也都参差不齐，具体运作模式也各不相同。在2007年11月19日，我国政府首次出台了关于土地储备的行政管理法规，对现有的土地储备管理中存在的问题作出了统一规定，但没有将其上升到国家法律的高度，而且法规中主要强调的对象是经营性土地，对于工业建设用地、农村种植用地等却丝毫没有提及，导致许多土地储备没有可以遵循的法律依据。另一方面，国家没有明确土地储备管理机构的法律地位，所以在实际管理中这些机构对自身所处的法律地位模糊不清，经常错用法律法规，失去了原有法律依据的准确性。
（二）土地储备的分配制度不完善
土地储备管理涉及到土地所有人、土地储备机构等多个主体，当前由于土地储备的分配制度不完善，给实际管理工作带来了诸多问题。现阶段我国实行的全民土地所有制管理制度，地方政府依法行使土地所有权，即政府是最大收益者，部分地区的土地收益竟然高达政府总收入总额的百分之60甚至更高。现阶段这种管理制度下，各级政府的财政权利分配极不匹配，争夺个人利益现象严重，严重制约了土地储备管理制度的正常实施。另外，土地储备管理工作的一个客观事实就是对土地权进行重新分配，政府通过收回、征购等方式把分散的土地集中起来，并给予被征购者一定的经济补偿，但补偿金额具有较强的政策性。现有的土地储备管理制度的理论基础还很薄弱，没有明确认识到收购价格的实质，也没有规定一个统一标准，直接影响了多方利益。
（三）土地储备的管理效率低下
从我国相关的法律规定中可以看出，土地储备管理也是政府行为之一，是通过政府力量对土地进行重新有效整合。当然，土地储备管理实施前也要有计划、建设、财政、国土等与之相关部门的全力配合。各个部门的协调配合直接影响着土地储备管理工作的推进，大多数地方政府在设置土地储备管理部门时往往不能根据实际需要，不利于土地储备管理工作的衔接，大大降低了土地储备的管理效率，并也在一定程度上增加了土地储备的运作风险。现有的土地储备管理机构在协调工作上仍然需要耗费大量的时间和精力，比如规划部门对各项建设用地的发展规划等都影响了土地原有的开发价值。
（四）加剧了土地储备的金融风险
土地储备管理具有资本密集型特点，当前我国政府土地储备的主要资金渠道还是商业贷款。据部分调查数据显示，我国目前的土地储备已过亿，如此庞大的贷款额应该引起社会的高度警觉，再加上土地储备进行的周期长，贷款利息的不断上升一定会使土地储备的成本急剧增加，甚至出现零收益的后果。另一方面，金融风险也不容小觑，近几年国家对各行各业的宏观调控不断加大，土地市场也定会受到冲击，土地储备机构还款能力也势必会有所降低。
二、加强政府土地储备管理的策略
（一）明确土地储备的法律属性
为了使土地储备管理制度更加完善，从而确保政府可以合法行使管理权利，国家政府应该加快明确土地储备管理行为的步伐。当前关于土地储备管理行为的法律属性有三种不同的观点：民事行为、行政行为、民事和行政的折中定位。将土地储备管理定位为民事行为和折中行为，严重违背了土地储备管理制度建立的初衷，政府对于土地储备管理的首要目标是社会公共利益，是为了规范土地使用、高效落实城市发展规划等。政府是拥有土地所有权的代表，也是国家的行政管理部门，所以享有土地储备管理权是毫无疑问的。由此可以将政府土地储备管理定位为行政行为，政府在进行土地储备管理时即使存在买卖行为具有合理性和必然性，随着社会经济的发展，大量经济纠纷也随之产生，也就使得政府在行使土地储备管理权利的方式也发生了较大的转变，特别是在社会主义市场经济体制下，政府通过对土地的宏观调控来约束土地储备行为，但其行使权利的本质并没有发生变化。
（二）选择合理的土地储备管理模式
目前，我国各个地区尚没有合理的土地储备管理模式，再根据土地储备行为的主体实施者是政府，所以以政府为主导的土地储备管理模式为首选。实践充分表明，这种管理模式尽显优势，土地储备管理是政府优化土地结构的重要手段。另外，土地储备管理的主要对象是土地一级市场，而土地的所有权属于政府，导致土地一级市场被完全垄断，所以结合这种实际情况，我国的土地储备管理制度不能以市场为主导，而是应该以客观实际为出发点，也要遵循合理的市场规律，这样才有可能实现预期目标。
（三）规范土地储备管理制度
政府进行土地储备管理工作的前提是有完善的法律体系，土地储备管理制度是规范权利和义务的重要法律依據，全面系统的土地储备管理制度，对土地储备管理工作的进行影响重大。具体可以从以下几个方面规范管理制度，一是所有土地收购行为应该严格遵循合理定价原则和强制性原则，通过明确政府进行土地储备管理工作时社会公共利益需要，以此来确立政府的主导作用，有利于实现土地储备管理的宏观目标；另外，根据《物权法》规定，政府在进行土地储备管理时要考虑到多方的合法利益，考虑市场经济体制下的利益分配问题。二是土地管理利用要遵循市场化原则和可持续发展原则，土地管理利用具有周期性长、资金投入大等特点，紧靠已有的管理制度会大大降低土地储备效率，也影响了土地资源的可持续利用，所以要通过建立科学的市场化管理制度和土地收益分配制度，从而可以提高土地储备的管理效率，有效促进土地资源的可持续利用。
（四）完善土地储备的监督机制
当前，为了土地储备管理制度的运行有所保障，完善的监督机制是必不可少的。重点强调以下几个方面：一是提高政府进行土地储备管理工作的透明度，并定期向社会公开具体管理信息，使政府的各项措施都能受到群众的有力监督；二是全面规范土地储备管理的工作环节，要注意的是每个环节都要公开，严格按照公开环节具体实施；三是加强监督管理部门的执行力度，明确规范各个监督机构的职责分配，建立起相应的考核制度，定期对相关责任人进行评议。
三、结束语
近年来，我国逐渐加快市场经济体制改革的脚步，政府对于土地储备的管理也有了一定的进展，也更加受到了社会各界的广泛关注。但是由于多方因素的影响，我国仍没有完善的土地储备管理制度，土地储备管理制度仍然处于改革创新的发展阶段，还需要土地专业人士深入研究分析，不断更新管理理念，深入总结实践中出现的具体问题，加强政府对城市建设用地的宏观调控，规范城市建设用地的市场机制，从而可以更加高效地推进土地资源节约利用。
参考文献：
[1]陆少妮.我国土地储备制度的定位分析及其完善[J].国土资源情报，2018，（03）.
[2]郭学喆.对完善土地储备制度的几点看法[J].民营科技，2016，（02）.
[3]阮倩婷.我国土地储备制度完善的思路与途径[J].企业技术开发，2016，（11）.
[4]李丽琴，李进.省级土地储备制度探路[J].中国土地，2014，（09）.
作者简介：陈利群，江苏省响水县土地储备交易中心。