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摘 要：隨着阶级和国家的产生，权力应运而生，此后对权力的制约与平衡从未间断过。作为国家政权的重要组成部分，行政权力发挥着无法替代的作用。然而，随着我国经济和政治体制改革的持续推进，行政失范和权力寻租等行为屡见不鲜，使党和政府工作面临着严峻考验。本文运用比较分析法，通过学习借鉴西方国家的先进经验和思想，为我国优化行政权力制约与监督提出对策。
关键词：行政权力制约 监督 对策
一、引言
十八大以来，我国反腐斗争的实践表明，忽视对行政权力的制约和监督必然导致腐败。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，坚决有力地惩处腐败。加强对行政权力的制约和监督，在我国已经上升到政治和法律层面，这既是现代民主政治的核心问题，也是依法治国的精髓，更是社会主义民主化与法制化建设过程中殛需解决的重要问题。本文从行政权力的定义入手，介绍了我国行政权力制约和监督的历史进程，分析了当前我国行政权力在运行中存在的问题；其次，通过分析比较国外不同的行政监察制度，总结其共同点；最后，结合我国实际情况，借鉴西方国家的成功之处，提出强化我国行政权力制约和监督的建议和对策，以促进我国社会主义政治民主化道路的建设。
二、我国行政权力制约和监督的发展历程
1.行政权力制约和监督的基本内容。行政权力作为政治权力的一种，是国家行政机关依靠特定的强制手段，根据宪法，对国家和社会公共事务进行管理，履行国家行政职能的一种权力，具体包括四点内容：行政权力是国家统治阶级管理国家和社会公共事务的重要工具，以此来实现政治统治的目的；行政主体行使国家行政权力必须在宪法、法律以及行政法规的规定范围内，不可超越法律界限；行政权力作为国家政权的重要组成部分，它必须体现国家意志；行政权力具有合法性和强制性，是一种合法的国家强制力。
2.行政权力的制约和监督制度的历史演进。我国的行政监督制度草创于先秦，形成于秦汉。西周时期设置了小宰、宰夫和御史三个专门进行管理和监察的职位；秦朝设立了御史大夫这一监察机构，在一定程度上制约和监督了权力势力的肆意扩张，但其未独立于行政之外；东汉时期的御史台，将行政监察制度推进了一个新的阶段，此后，行政与监察日渐分离开来；唐朝创立“一台三院制”，即御史台下分别设置了台院、殿院和察院，三院相互制约监督，行政监察制度逐步得到完善；明代建立了以都察院为主导，科道、厂卫相互配合的监察网络，将行政监察体制上升至一个新的高度，“一院制”行政监察体系一直延续到了封建社会的末端。民国时期，孙中山初步确立了以立法院、行政院、司法院、监察院和考试院五院分立为基础的中西合璧式的行政监察制度，但因受到了阻挠而未得到真正实践。
中国古代在监察制度的构建过程中，形成了一套较为独立的监察体系，对遏制贪赃枉法和惩治贪官污吏发挥了积极作用，但其主要目的是维护皇权。
3.新中国行政监督制度发展历程。在第一、二次国内革命战争时期，中国共产党逐步在革命根据地建立了工农监察部，检举委员会、突击队和审判监督组织。解放战争时期，华北解放区建立了第一个人民监察院。随着中华人民共和国的成立，新中国也随之建立了行政监督制度，并逐步形成了内外部相结合的人民监督系统。然而，“文革”时期，民主政治建设出现了曲折，人民监督体制遭到破坏，行政监督制度被瓦解。1986年建立了国家行政监督体系，恢复了撤销长达27年的行政监督部门。1987年，根据国务院发布了《关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》，各省、自治区、直辖市等人民政府纷纷响应文件精神，设立了监察厅、局。1990年，国务院颁布了《中华人民共和国行政监察条例》。1997年，全国人大常委颁布了《中华人民共和国行政监察法》。2004年，温家宝签署了《中华人民共和国行政监察法实施条例》，此后该条例正式实施。由此可见，行政监察法制化在我国愈来愈得到重视。
三、我国行政权力制约和监督存在的问题
1.攫取利益，颠倒主仆。行政权力的根本目的是为社会公众谋取其切身的合法利益，体现国家意志和民主性。但是，由于行政权力具有一定的自利性，同时缺乏配套的权力制约机制和利益协调机制，使公职人员在行使权力的过程中，利用手中的职权满足自身的需求，弃国家利益和公共利益于不顾，为自己牟取特殊利益。这样不仅违背了行使行政权力的目的性和有效性，而且滋生腐败，使公职人员由人民公仆转变为人民主人，颠倒主仆。
2.行政法规不明确，导致权力滥用。目前，我国宪法和法律对行政权力运行缺乏科学规范的规定。行使行政权力的对象不明确、范围不清楚等，同时，权力行使缺乏公开透明，导致自由行使权过大，使行政权力主体趁机钻法律的空子，为自己攫取私利或者逃避、推卸责任。
3.法制不健全，缺乏有效监督。当前，我国行政监督法律尚未健全，缺乏有效监督。在行政立法上，法律规定不清晰，政府机构设置、职责权限缺乏具体规定；在行政执法中，存在执法不严，违法不究等现象；在行政监督中，缺乏具有明确的监督标准和实施细节的专门性监督法规。
四、国外行政权力制约与监督制度及对我国的启示
1.美国的行政监察制度。
1.1美国的监察长制度。1978年国会通过了《监察法案》，在联邦政府各部设立监察处。根据《监察法案》相关规定在各政府部门设立监察长办事处，办事处的工作由监察长负责主持，监察长拥有独立的职权，有权调查财务状况，主要职责是防止贪污腐败，滥用职权，以实现高效行政为目的。
1.2美国的独立检察官制度。1978年参议院制定《独立检察官法》，目的是对最高政府官员进行调查。独立检察官人选由司法部长推荐，法院法官负责任命。法律赋予了独立检察官独立的职权，有权调查高层政府官员的非法行为，并且不受时间和金钱的限制，在人员、物质上都有充分的保障。
1.3财产申报制度。美国的财产申报是指向社会公开个人的财产报告，任何公民都可以查看公务人员的财产状况。在此基础上，美国根据《政府道德法》设立了独立的内部监察机构，直接对总统负责，规范行政部门雇员的道德行为，并且有权监督行政官员财产申报的执行情况，为防止公务人员贪污，行贿受贿行为提供制度保障。 2.新加坡的廉政监察制度。新加坡的廉政监察制度有三大特点：（1）科学健全的公务员制度。新加坡建立了较完整的公务员录用制度，为保证政府官员的情节廉政，对公务人员的穿着、奖励、惩罚、犯罪等制定了具体的法律条例，有效保证了公务员队伍的高素质。（2）严格有效的监督机制。对政府公务人员有着较为严格的规定，公务人员的犯罪意图一旦被证实，即便没有实施犯罪行为，也会受到惩罚。此外，建立了全面的监督网络，包括内部和外部监督，纵向和横向监督，还制定了具体的防腐措施，对公务员的行为规范作出了详细规定。（3）全面的廉政教育。新加坡的廉政思想已植入立法、行政等各方面，廉政已是一种社会观念。人们从小接受廉政教育，通过人性化，全方面的宣传加强廉政教育，同时利用社会监督和舆论监督强化廉政建设，使廉政成为社会共识。
综上所述，美国和新加坡的国家行政监察制度，有四个共同特征：（1）监察机构独立。将监察机构从被监察对象的体系中分离出来，形成一个独立的系统，拥有独立的职权。（2）法律体系健全。均通过建立完备的法律增强行政监督的权威性和规范性，有效规范了公务人员的行为。（3）重视素质教育。均注重对公务人员的思想道德教育，公职人员自觉接受内外部监督，强化公共服务意识，提升自身素质修养。（4）监督形式多元化。除了立法、行政和司法监督，媒体和社会公众的监督对规范行政权力发挥着重要作用。
五、强化我国行政权力制约与监督的对策
1.建立完善的行政权力制约与监督的制度体系。
1.1建立健全的制约监督体系协调机制。首先，建立综合协调机制，协调各监督主体的目标。在行政监督实践中，允许各监督主体有其具体的工作目标，但具体目标不能脱离总目标。其次，协调监督主体的监督过程。我国的行政监督主体，大多数都有其相对独立的责任范围，在监督过程中应相互配合，信息互通，使各部分形成一个有机整体，实现整体效能。
1.2完善以权力制约权力的监督机制。首先，建立完善的行政权力制约监督领导机制，使公职人员发挥带头表率作用。其次，改革现行政府机构，科学的设置政府各个部门，明确各部门职责，有效防止权责主体不明确，职责重叠，各主体之间相互推诿的现象。最后，实行政务透明化，加强与外界的沟通，保障公众对行政权力运行的知情权，让权力在阳光下运作；各方监督主体应充分发挥监督作用，防止公职人员出现权力寻租、行政失范的行为；保证专业监督部门独立行使职权，同时赋予其一定的自主监督权。
1.3规范公务员选拔标准，提升公职人员的整体素质。在公务员队伍中挑选素质高，能力强，有事业心和高度责任感的人补充到专业监督队伍中，对专业监督人员的选拔任用、培训考核、工资福利等，应有独立的管理制度。公职人员自身应拥有较高思想觉悟和道德素质，自觉接受监督，强化公仆意识，同时，加强对专业监督人员的定期培训和考核，使其有能力承担起监督的重任。制定科学合理的绩效考评细则，严格根据考评办法公平公正进行考核。形成实时自动工作监控网络，利用现代技术和网络平台，开发出科学、有效的信息管理系统，公开、透明公职人员的公务活动。
1.4强化全民和全社会监督。全面推进政务公开，加大行政管理工作的透明度，行政机关在实施行政管理过程中，应强化群众监督和舆论监督等，形成全民监督风尚，不给公职人员留有贪污腐败的机会。此外，充分运用现代网络技术，建立网络监督系统，保障监督工作信息的相互传递。
2.加强行政监督制约法制建设。
2.1完善行政立法制度，把预防腐败寓于法律之中。推进行政立法制度建设，特别是行政监督的相关法律法规，制定专门性的法律文件，明确监督者和被监督者的权利义务关系、监督方式、监督职责等，对已有的行政监督制度和法律应及时进行修订与完善，使其具有时效性和可操作性，保障行政监督问题有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。
2.2完善行政监督程序。将行政监督行为寓于行政管理的全过程，以法律法规的相关规定为依据，确立行政监督标准，明确其监督的主体、对象、方式、内容，逐步完善监督程序的立法工作，保障行政监督的严谨性、科学性和可操作性。
六、结语
國外行政权力制约与监督的经验和做法，正在以难以预想的速度在我国政府的行政改革和管理中传播。在强化我国行政权力制约与监督中引入国外的成功经验和做法，对反腐倡廉，建设民主、文明、和谐、富强的社会主义国家，实现中国梦尤为重要。因此，政府应该结合我国当前国情，创造出专属于我国行政权力制约与监督的制度体系。
参考文献：
[1]徐强.《对加大行政权力监督和制约的力度思考》[N].河南：开封日报，2010-08-25.
[2]宋振国.《各国廉政建设比较研究》[M].知识产权出版社，2006：
5-33.
作者简介：高景莉（1991.02—）女。籍贯：陕西榆林。2015级。硕士。政治与行政学院。公共管理专业。行政管理方向。
关键词：行政权力制约 监督 对策
一、引言
十八大以来，我国反腐斗争的实践表明，忽视对行政权力的制约和监督必然导致腐败。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，坚决有力地惩处腐败。加强对行政权力的制约和监督，在我国已经上升到政治和法律层面，这既是现代民主政治的核心问题，也是依法治国的精髓，更是社会主义民主化与法制化建设过程中殛需解决的重要问题。本文从行政权力的定义入手，介绍了我国行政权力制约和监督的历史进程，分析了当前我国行政权力在运行中存在的问题；其次，通过分析比较国外不同的行政监察制度，总结其共同点；最后，结合我国实际情况，借鉴西方国家的成功之处，提出强化我国行政权力制约和监督的建议和对策，以促进我国社会主义政治民主化道路的建设。
二、我国行政权力制约和监督的发展历程
1.行政权力制约和监督的基本内容。行政权力作为政治权力的一种，是国家行政机关依靠特定的强制手段，根据宪法，对国家和社会公共事务进行管理，履行国家行政职能的一种权力，具体包括四点内容：行政权力是国家统治阶级管理国家和社会公共事务的重要工具，以此来实现政治统治的目的；行政主体行使国家行政权力必须在宪法、法律以及行政法规的规定范围内，不可超越法律界限；行政权力作为国家政权的重要组成部分，它必须体现国家意志；行政权力具有合法性和强制性，是一种合法的国家强制力。
2.行政权力的制约和监督制度的历史演进。我国的行政监督制度草创于先秦，形成于秦汉。西周时期设置了小宰、宰夫和御史三个专门进行管理和监察的职位；秦朝设立了御史大夫这一监察机构，在一定程度上制约和监督了权力势力的肆意扩张，但其未独立于行政之外；东汉时期的御史台，将行政监察制度推进了一个新的阶段，此后，行政与监察日渐分离开来；唐朝创立“一台三院制”，即御史台下分别设置了台院、殿院和察院，三院相互制约监督，行政监察制度逐步得到完善；明代建立了以都察院为主导，科道、厂卫相互配合的监察网络，将行政监察体制上升至一个新的高度，“一院制”行政监察体系一直延续到了封建社会的末端。民国时期，孙中山初步确立了以立法院、行政院、司法院、监察院和考试院五院分立为基础的中西合璧式的行政监察制度，但因受到了阻挠而未得到真正实践。
中国古代在监察制度的构建过程中，形成了一套较为独立的监察体系，对遏制贪赃枉法和惩治贪官污吏发挥了积极作用，但其主要目的是维护皇权。
3.新中国行政监督制度发展历程。在第一、二次国内革命战争时期，中国共产党逐步在革命根据地建立了工农监察部，检举委员会、突击队和审判监督组织。解放战争时期，华北解放区建立了第一个人民监察院。随着中华人民共和国的成立，新中国也随之建立了行政监督制度，并逐步形成了内外部相结合的人民监督系统。然而，“文革”时期，民主政治建设出现了曲折，人民监督体制遭到破坏，行政监督制度被瓦解。1986年建立了国家行政监督体系，恢复了撤销长达27年的行政监督部门。1987年，根据国务院发布了《关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》，各省、自治区、直辖市等人民政府纷纷响应文件精神，设立了监察厅、局。1990年，国务院颁布了《中华人民共和国行政监察条例》。1997年，全国人大常委颁布了《中华人民共和国行政监察法》。2004年，温家宝签署了《中华人民共和国行政监察法实施条例》，此后该条例正式实施。由此可见，行政监察法制化在我国愈来愈得到重视。
三、我国行政权力制约和监督存在的问题
1.攫取利益，颠倒主仆。行政权力的根本目的是为社会公众谋取其切身的合法利益，体现国家意志和民主性。但是，由于行政权力具有一定的自利性，同时缺乏配套的权力制约机制和利益协调机制，使公职人员在行使权力的过程中，利用手中的职权满足自身的需求，弃国家利益和公共利益于不顾，为自己牟取特殊利益。这样不仅违背了行使行政权力的目的性和有效性，而且滋生腐败，使公职人员由人民公仆转变为人民主人，颠倒主仆。
2.行政法规不明确，导致权力滥用。目前，我国宪法和法律对行政权力运行缺乏科学规范的规定。行使行政权力的对象不明确、范围不清楚等，同时，权力行使缺乏公开透明，导致自由行使权过大，使行政权力主体趁机钻法律的空子，为自己攫取私利或者逃避、推卸责任。
3.法制不健全，缺乏有效监督。当前，我国行政监督法律尚未健全，缺乏有效监督。在行政立法上，法律规定不清晰，政府机构设置、职责权限缺乏具体规定；在行政执法中，存在执法不严，违法不究等现象；在行政监督中，缺乏具有明确的监督标准和实施细节的专门性监督法规。
四、国外行政权力制约与监督制度及对我国的启示
1.美国的行政监察制度。
1.1美国的监察长制度。1978年国会通过了《监察法案》，在联邦政府各部设立监察处。根据《监察法案》相关规定在各政府部门设立监察长办事处，办事处的工作由监察长负责主持，监察长拥有独立的职权，有权调查财务状况，主要职责是防止贪污腐败，滥用职权，以实现高效行政为目的。
1.2美国的独立检察官制度。1978年参议院制定《独立检察官法》，目的是对最高政府官员进行调查。独立检察官人选由司法部长推荐，法院法官负责任命。法律赋予了独立检察官独立的职权，有权调查高层政府官员的非法行为，并且不受时间和金钱的限制，在人员、物质上都有充分的保障。
1.3财产申报制度。美国的财产申报是指向社会公开个人的财产报告，任何公民都可以查看公务人员的财产状况。在此基础上，美国根据《政府道德法》设立了独立的内部监察机构，直接对总统负责，规范行政部门雇员的道德行为，并且有权监督行政官员财产申报的执行情况，为防止公务人员贪污，行贿受贿行为提供制度保障。 2.新加坡的廉政监察制度。新加坡的廉政监察制度有三大特点：（1）科学健全的公务员制度。新加坡建立了较完整的公务员录用制度，为保证政府官员的情节廉政，对公务人员的穿着、奖励、惩罚、犯罪等制定了具体的法律条例，有效保证了公务员队伍的高素质。（2）严格有效的监督机制。对政府公务人员有着较为严格的规定，公务人员的犯罪意图一旦被证实，即便没有实施犯罪行为，也会受到惩罚。此外，建立了全面的监督网络，包括内部和外部监督，纵向和横向监督，还制定了具体的防腐措施，对公务员的行为规范作出了详细规定。（3）全面的廉政教育。新加坡的廉政思想已植入立法、行政等各方面，廉政已是一种社会观念。人们从小接受廉政教育，通过人性化，全方面的宣传加强廉政教育，同时利用社会监督和舆论监督强化廉政建设，使廉政成为社会共识。
综上所述，美国和新加坡的国家行政监察制度，有四个共同特征：（1）监察机构独立。将监察机构从被监察对象的体系中分离出来，形成一个独立的系统，拥有独立的职权。（2）法律体系健全。均通过建立完备的法律增强行政监督的权威性和规范性，有效规范了公务人员的行为。（3）重视素质教育。均注重对公务人员的思想道德教育，公职人员自觉接受内外部监督，强化公共服务意识，提升自身素质修养。（4）监督形式多元化。除了立法、行政和司法监督，媒体和社会公众的监督对规范行政权力发挥着重要作用。
五、强化我国行政权力制约与监督的对策
1.建立完善的行政权力制约与监督的制度体系。
1.1建立健全的制约监督体系协调机制。首先，建立综合协调机制，协调各监督主体的目标。在行政监督实践中，允许各监督主体有其具体的工作目标，但具体目标不能脱离总目标。其次，协调监督主体的监督过程。我国的行政监督主体，大多数都有其相对独立的责任范围，在监督过程中应相互配合，信息互通，使各部分形成一个有机整体，实现整体效能。
1.2完善以权力制约权力的监督机制。首先，建立完善的行政权力制约监督领导机制，使公职人员发挥带头表率作用。其次，改革现行政府机构，科学的设置政府各个部门，明确各部门职责，有效防止权责主体不明确，职责重叠，各主体之间相互推诿的现象。最后，实行政务透明化，加强与外界的沟通，保障公众对行政权力运行的知情权，让权力在阳光下运作；各方监督主体应充分发挥监督作用，防止公职人员出现权力寻租、行政失范的行为；保证专业监督部门独立行使职权，同时赋予其一定的自主监督权。
1.3规范公务员选拔标准，提升公职人员的整体素质。在公务员队伍中挑选素质高，能力强，有事业心和高度责任感的人补充到专业监督队伍中，对专业监督人员的选拔任用、培训考核、工资福利等，应有独立的管理制度。公职人员自身应拥有较高思想觉悟和道德素质，自觉接受监督，强化公仆意识，同时，加强对专业监督人员的定期培训和考核，使其有能力承担起监督的重任。制定科学合理的绩效考评细则，严格根据考评办法公平公正进行考核。形成实时自动工作监控网络，利用现代技术和网络平台，开发出科学、有效的信息管理系统，公开、透明公职人员的公务活动。
1.4强化全民和全社会监督。全面推进政务公开，加大行政管理工作的透明度，行政机关在实施行政管理过程中，应强化群众监督和舆论监督等，形成全民监督风尚，不给公职人员留有贪污腐败的机会。此外，充分运用现代网络技术，建立网络监督系统，保障监督工作信息的相互传递。
2.加强行政监督制约法制建设。
2.1完善行政立法制度，把预防腐败寓于法律之中。推进行政立法制度建设，特别是行政监督的相关法律法规，制定专门性的法律文件，明确监督者和被监督者的权利义务关系、监督方式、监督职责等，对已有的行政监督制度和法律应及时进行修订与完善，使其具有时效性和可操作性，保障行政监督问题有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。
2.2完善行政监督程序。将行政监督行为寓于行政管理的全过程，以法律法规的相关规定为依据，确立行政监督标准，明确其监督的主体、对象、方式、内容，逐步完善监督程序的立法工作，保障行政监督的严谨性、科学性和可操作性。
六、结语
國外行政权力制约与监督的经验和做法，正在以难以预想的速度在我国政府的行政改革和管理中传播。在强化我国行政权力制约与监督中引入国外的成功经验和做法，对反腐倡廉，建设民主、文明、和谐、富强的社会主义国家，实现中国梦尤为重要。因此，政府应该结合我国当前国情，创造出专属于我国行政权力制约与监督的制度体系。
参考文献：
[1]徐强.《对加大行政权力监督和制约的力度思考》[N].河南：开封日报，2010-08-25.
[2]宋振国.《各国廉政建设比较研究》[M].知识产权出版社，2006：
5-33.
作者简介：高景莉（1991.02—）女。籍贯：陕西榆林。2015级。硕士。政治与行政学院。公共管理专业。行政管理方向。