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随着修改后刑诉法、《人民检察院刑事诉讼规则》（试行）的实施和统一业务应用系统的运行，检察机关案件集中管理工作进入到全面运行的阶段。实行案件集中管理，有利于对办案各个节点进行监督控制，实现对办案全程管理和动态监督，使案件管理由事后监督变为事前、事中、事后监督相结合。[1]同时，案件管理部门作为公安机关的办案活动与本单位的业务科室之间的反馈监督相联系的平台，实行平行监督，有利于规范诉讼程序，有效利用办案资源，提高工作效率。武义县检察院于2014年1月1日起正式启动案件集中管理运行以来，通过规范程序、法律文书及等方法，力求有效履行内部监督职能。在一系列的诉讼程序中，公诉阶段退回补充侦查这一程序因其封闭性和相对灵活性的特点，在案件集中管理之前存在着诸多问题，更需要通过内部监督来进行有效监管，使其合法有效地运行。
一、实行监管前的退回补充侦查状况
我国《刑事诉讼法》中仅有不多的条款涉及到补充侦查制度，涉及到审查起诉阶段补充侦查的有第171条规定的“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的案件可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。”据此，可以认为该阶段的补充侦查是指公安机关或者人民检察院依照法定程序，在原有侦查工作的基础上就案件中的事实或证据问题重新进行侦查的刑事诉讼活动，以弥补第一次侦查活动存在的不足。在司法实践中，由于各种主客观原因，检察机关主要采用退回公安机关补充侦查的形式。此外，《刑事诉讼法》还规定：对于补充侦查的案件，应当在一个月内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉决定。
由此可见，退回补充侦查往往意味着案件质量不高，且会增加办案期限，影响办案效率，也会人为地延长犯罪嫌疑人的审前羁押期限。二次退查，除了使办案周期更长之外，还意味着前一次退查的效果并不理想。我们以武义县院为样本，从程序监督的角度观察一下实行案件管理之前的2011年至2013年公诉部门的退回补充侦查存在的问题。
1、部分承办人将退回补充侦查作为缓解工作压力 的手段，即以退回补充侦查为由借用公安机关的办案期限，来缓解工作压力大的现象，现在基层检察院普遍存在案多人少的矛盾，在案件数量多的情况 下，容易导致个别办案人员随意行使退回补充侦查自由裁量权，这样做的后果就是直接导致办案周期延长。
2、法律规定过于简单，检察机关对于退回补充侦查案件缺少有效法律监督。刑事诉讼法第171条第2款规定：人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。刑事诉讼法规定了退回补充侦查制度，但并没有明确退回公安机关补充侦查和自行补充侦查案件范围。在司法实践中，检察机关往往对于部分事实不清、证据不足，甚至是公诉部门可以自行补充侦查的案件一退了之，造成退回补充侦查案件增多，办案周期延长，实际上损害了犯罪嫌疑人的权益。比如有一些案件，只需要补充犯罪 嫌疑人的前科材料、刑满释放日期材料、部分证据材料系行政机关取得而公安机关未进行转化，相对比较简单，公诉部门可以自行侦查，同时要求公安机关配合完成。
3、刑事诉讼法对退回补充侦查的程序没有明确规定，缺乏有效的制度规范和约束。在办案实践中，对于复杂、疑难案件，承办人往往对审查时间合理安排，收到案件后没有及时对全案的证据材料进行审查，特别对一些比较紧急的证据，如通话记录、监控录像、辨认笔录等具有较强时效性证据，没有尽早地要求公安机关进行补充侦查，为案件的顺利办理留下后遗症。
二、案件管理部门对退回补充侦查进行程序监管之路经
固然，退回补充侦查机制体现出来的问题有立法、人均办案数量多、疑难案件增多等客观方面的原因和办案人员意识、业务水平等主观方面的原因，但是作为一项程序，其封闭性是一个重要的原因。一是退回补充侦查的决定权完全掌握在检察机关手中；二是退回补充侦查程序的启动与决定程序粗陋；三是退回补充侦查制度缺少必要的监督与制约。[2]因此，退回补充侦查不适用于其他部门和社会的外部监督，而更多地将监管的职责落在系统内部。作为承担内部监督的案件管理部门，在程序监管方面对其作了系统的监督管理。
一是明确退回补充侦查程序的相关流程，由于统一应用系统的设置，由案件承办人员提出退回补充侦查的建议，交科室负责人审查后报分管领导批准决定，相关文书均可以在统一业务中查找，这就从程序上明确了退查的主体。为规范起见，要求侦查机关重报时一律将案卷材料送回案管前台，不能自行交予公诉部门承办人。
二是退查程序启动时，加强补充侦查案件案管部门讼案审查。对于公诉部门退回补充的案件，重点审查《退回补充侦查决定书》和《补充侦查提纲》是否有明确的退回补充侦查理由，是否列明退回补充侦查的具体事项，如果未列明退回补充侦查具体事项，则不予审核送案，直至相关内容补充完整。
三是退查程序启动后，为防止退回公安机关补充侦查的案件出现久退不报、报而不查的现象，案管部门要加强对退回补充侦查重报案件的受案审理，特别加强两个方面的内容审查，一是办案期限的审查，对于退查案件在法定期限届满前5日，向公诉部门发出监督重报预警提示，要求承办人及时跟踪监督。二是补充侦查内容的监督，由案管部门检查侦查机关重报时的补充侦查材料和补充侦查情况报告书是否齐备，从而促使侦查机关提高补充侦查的效率。必要的时候，可与公诉部门承办人一起将所补材料与退查提纲对照进行检查。
四是退查程序结束后，根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，案件管理部门有督促业务部门的职责，发现超期重报或怠于补充侦查的案件及时向公诉部门反馈，督促其向公安机关发《退回补充侦查案件监督意见书》或《纠正违法通知书》。做好退查案件情况的统计分析，对发现的问题提出针对性的建议，为领导部门提供参谋和决策的资料。比如，针对发现的公安机关退查后重报超期的问题，案件管理部门要求在接受侦查机关重报案件的同时，在相应的记录本上让承办人员书面进行登记，做好相关的台帐，这样就明确了责任，促使侦查机关的办案人员规范重报期限。 三、对退回补充侦查程序实施内部监督前后的变化情况
在逐步完善这一系列监管流程过程中，我们选取2014年上半年的退回补充侦查情况，与案件数量上升后的2011至2013三年数据进行比较，发现有了一些改变。
1、退查率上，2011至2013年间总体的收案数为1974件，一次退查率为40.1%，二次退查率为6.9%，而2014年上半年的收案总数352件，一次退查案件55件，二次退查案件12件，一次退查率为14.3%，二次退查率为3.1%。从图中可以看出，2014年上半年的一次、二次退查率较前三年下降明显。这种现象说明了案件管理通过程序上的内部监督还是起到了一定的规范作用，使补证质量有所提高，对退查的随意性有所制约。
表2 2014年上半年与前三年总体退查率对比图（百分比）
2、退回补充侦查手续相对规范，超期情况立即得到纠正。2014年上半年，由于退回补充侦查程序要通过统一业务应用系统才能送案，故退查手续较以往规范，《退回补充侦查决定书》和《退查提纲》都比较完备，案卷材料交接也通过案件管理部门进行，保证了案卷材料的完整性。其次，在上半年中，发生过两起退回公案机关后，公安机关重报的时候已经超期的案件。对此，案件管理部门将情况反映给公诉部门，由公诉部门向公安机关发出纠违通知，督促其进行整改。
四、监管程序启动后发现的问题分析
案件管理部门在通过规范程序对退回补充侦查活动进行监管的过程中，也发现一些值得注意的问题。
1、监督内容上程序和实体的界限。借时间现象、退查提纲过于笼统现象仍存在。退查案件的办案期限并没有明显减少，很多案件仍然用足一个半月加一个月的退查期限，一次退查后没有补到实质证据仍起诉的疑似“借时间”现象也不在少数。同时，一些案件的退查提纲仍然十分笼统，比如，只是简单地写事实不清、证据不足或补充证人证言，并没有具体说明补哪一些人的证言、补关于哪一部分事实的证言。没有程序肯定没有实质，但是有了程序并不一定能够保证实质。因此，是否对退查的原因及提纲的实质进行监督，有待考虑。但是，这些实质上的内容又涉及到业务科室的权力，可能会产生权限等新的问题。
2、案件管理部门在监管中的地位问题。由于案件管理部门也是检察院的内设机构，设置上与公诉部门同级，故对于案管部门的监督建议，是否接受并改善完全在于公诉部门和承办人的意愿。例如，在实践中，案管部门虽然就重报手续一再说明要经过案管办登记，但还是有少数案件退查重报时直接送回到公诉部门，而公诉部门也收下了。此外，对退查提纲的内容要求方面也存在类似问题。这些都影响了内部监督的效果。
3、统一业务应用系统预警系统有待完善。目前，对于检察院自身的办案期限，预警系统都有提醒。但是，对于侦查部门超期没有重报的案件，在系统里却没有预警，只能够由案件管理工作人员逐案查看，工作量较大，且没有预警系统那么直观，容易被公诉部门忽略，希望通过完善预警系统来提高监督效率。
注释：
[1]参见王晋：《案件管理监督职能理论问题探究》，载《人民检察》2013年第19期。
一、实行监管前的退回补充侦查状况
我国《刑事诉讼法》中仅有不多的条款涉及到补充侦查制度，涉及到审查起诉阶段补充侦查的有第171条规定的“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的案件可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。”据此，可以认为该阶段的补充侦查是指公安机关或者人民检察院依照法定程序，在原有侦查工作的基础上就案件中的事实或证据问题重新进行侦查的刑事诉讼活动，以弥补第一次侦查活动存在的不足。在司法实践中，由于各种主客观原因，检察机关主要采用退回公安机关补充侦查的形式。此外，《刑事诉讼法》还规定：对于补充侦查的案件，应当在一个月内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉决定。
由此可见，退回补充侦查往往意味着案件质量不高，且会增加办案期限，影响办案效率，也会人为地延长犯罪嫌疑人的审前羁押期限。二次退查，除了使办案周期更长之外，还意味着前一次退查的效果并不理想。我们以武义县院为样本，从程序监督的角度观察一下实行案件管理之前的2011年至2013年公诉部门的退回补充侦查存在的问题。
1、部分承办人将退回补充侦查作为缓解工作压力 的手段，即以退回补充侦查为由借用公安机关的办案期限，来缓解工作压力大的现象，现在基层检察院普遍存在案多人少的矛盾，在案件数量多的情况 下，容易导致个别办案人员随意行使退回补充侦查自由裁量权，这样做的后果就是直接导致办案周期延长。
2、法律规定过于简单，检察机关对于退回补充侦查案件缺少有效法律监督。刑事诉讼法第171条第2款规定：人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。刑事诉讼法规定了退回补充侦查制度，但并没有明确退回公安机关补充侦查和自行补充侦查案件范围。在司法实践中，检察机关往往对于部分事实不清、证据不足，甚至是公诉部门可以自行补充侦查的案件一退了之，造成退回补充侦查案件增多，办案周期延长，实际上损害了犯罪嫌疑人的权益。比如有一些案件，只需要补充犯罪 嫌疑人的前科材料、刑满释放日期材料、部分证据材料系行政机关取得而公安机关未进行转化，相对比较简单，公诉部门可以自行侦查，同时要求公安机关配合完成。
3、刑事诉讼法对退回补充侦查的程序没有明确规定，缺乏有效的制度规范和约束。在办案实践中，对于复杂、疑难案件，承办人往往对审查时间合理安排，收到案件后没有及时对全案的证据材料进行审查，特别对一些比较紧急的证据，如通话记录、监控录像、辨认笔录等具有较强时效性证据，没有尽早地要求公安机关进行补充侦查，为案件的顺利办理留下后遗症。
二、案件管理部门对退回补充侦查进行程序监管之路经
固然，退回补充侦查机制体现出来的问题有立法、人均办案数量多、疑难案件增多等客观方面的原因和办案人员意识、业务水平等主观方面的原因，但是作为一项程序，其封闭性是一个重要的原因。一是退回补充侦查的决定权完全掌握在检察机关手中；二是退回补充侦查程序的启动与决定程序粗陋；三是退回补充侦查制度缺少必要的监督与制约。[2]因此，退回补充侦查不适用于其他部门和社会的外部监督，而更多地将监管的职责落在系统内部。作为承担内部监督的案件管理部门，在程序监管方面对其作了系统的监督管理。
一是明确退回补充侦查程序的相关流程，由于统一应用系统的设置，由案件承办人员提出退回补充侦查的建议，交科室负责人审查后报分管领导批准决定，相关文书均可以在统一业务中查找，这就从程序上明确了退查的主体。为规范起见，要求侦查机关重报时一律将案卷材料送回案管前台，不能自行交予公诉部门承办人。
二是退查程序启动时，加强补充侦查案件案管部门讼案审查。对于公诉部门退回补充的案件，重点审查《退回补充侦查决定书》和《补充侦查提纲》是否有明确的退回补充侦查理由，是否列明退回补充侦查的具体事项，如果未列明退回补充侦查具体事项，则不予审核送案，直至相关内容补充完整。
三是退查程序启动后，为防止退回公安机关补充侦查的案件出现久退不报、报而不查的现象，案管部门要加强对退回补充侦查重报案件的受案审理，特别加强两个方面的内容审查，一是办案期限的审查，对于退查案件在法定期限届满前5日，向公诉部门发出监督重报预警提示，要求承办人及时跟踪监督。二是补充侦查内容的监督，由案管部门检查侦查机关重报时的补充侦查材料和补充侦查情况报告书是否齐备，从而促使侦查机关提高补充侦查的效率。必要的时候，可与公诉部门承办人一起将所补材料与退查提纲对照进行检查。
四是退查程序结束后，根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，案件管理部门有督促业务部门的职责，发现超期重报或怠于补充侦查的案件及时向公诉部门反馈，督促其向公安机关发《退回补充侦查案件监督意见书》或《纠正违法通知书》。做好退查案件情况的统计分析，对发现的问题提出针对性的建议，为领导部门提供参谋和决策的资料。比如，针对发现的公安机关退查后重报超期的问题，案件管理部门要求在接受侦查机关重报案件的同时，在相应的记录本上让承办人员书面进行登记，做好相关的台帐，这样就明确了责任，促使侦查机关的办案人员规范重报期限。 三、对退回补充侦查程序实施内部监督前后的变化情况
在逐步完善这一系列监管流程过程中，我们选取2014年上半年的退回补充侦查情况，与案件数量上升后的2011至2013三年数据进行比较，发现有了一些改变。
1、退查率上，2011至2013年间总体的收案数为1974件，一次退查率为40.1%，二次退查率为6.9%，而2014年上半年的收案总数352件，一次退查案件55件，二次退查案件12件，一次退查率为14.3%，二次退查率为3.1%。从图中可以看出，2014年上半年的一次、二次退查率较前三年下降明显。这种现象说明了案件管理通过程序上的内部监督还是起到了一定的规范作用，使补证质量有所提高，对退查的随意性有所制约。
表2 2014年上半年与前三年总体退查率对比图（百分比）
2、退回补充侦查手续相对规范，超期情况立即得到纠正。2014年上半年，由于退回补充侦查程序要通过统一业务应用系统才能送案，故退查手续较以往规范，《退回补充侦查决定书》和《退查提纲》都比较完备，案卷材料交接也通过案件管理部门进行，保证了案卷材料的完整性。其次，在上半年中，发生过两起退回公案机关后，公安机关重报的时候已经超期的案件。对此，案件管理部门将情况反映给公诉部门，由公诉部门向公安机关发出纠违通知，督促其进行整改。
四、监管程序启动后发现的问题分析
案件管理部门在通过规范程序对退回补充侦查活动进行监管的过程中，也发现一些值得注意的问题。
1、监督内容上程序和实体的界限。借时间现象、退查提纲过于笼统现象仍存在。退查案件的办案期限并没有明显减少，很多案件仍然用足一个半月加一个月的退查期限，一次退查后没有补到实质证据仍起诉的疑似“借时间”现象也不在少数。同时，一些案件的退查提纲仍然十分笼统，比如，只是简单地写事实不清、证据不足或补充证人证言，并没有具体说明补哪一些人的证言、补关于哪一部分事实的证言。没有程序肯定没有实质，但是有了程序并不一定能够保证实质。因此，是否对退查的原因及提纲的实质进行监督，有待考虑。但是，这些实质上的内容又涉及到业务科室的权力，可能会产生权限等新的问题。
2、案件管理部门在监管中的地位问题。由于案件管理部门也是检察院的内设机构，设置上与公诉部门同级，故对于案管部门的监督建议，是否接受并改善完全在于公诉部门和承办人的意愿。例如，在实践中，案管部门虽然就重报手续一再说明要经过案管办登记，但还是有少数案件退查重报时直接送回到公诉部门，而公诉部门也收下了。此外，对退查提纲的内容要求方面也存在类似问题。这些都影响了内部监督的效果。
3、统一业务应用系统预警系统有待完善。目前，对于检察院自身的办案期限，预警系统都有提醒。但是，对于侦查部门超期没有重报的案件，在系统里却没有预警，只能够由案件管理工作人员逐案查看，工作量较大，且没有预警系统那么直观，容易被公诉部门忽略，希望通过完善预警系统来提高监督效率。
注释：
[1]参见王晋：《案件管理监督职能理论问题探究》，载《人民检察》2013年第19期。