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摘要：针对目前淮安区村镇的现状，着重分析了村镇建设存在的问题和困难，探究其产生原因，结合实际，提出了相应的办法和措施，坚持科学的发展观，努力营造和谐的村镇建设环境。
关键词：淮安区、村镇建设；问题；对策
中图分类号：G812.42 文献标识码：A 文章编号：
我国农村特点是量大、面广、分散，特别是西部地区泾济发展相对滞后。大多数村镇没有正规的规划和设计指导，基本处于小农经济状态。淮安区虽处长三角发达地区，但较苏南地区差距较大，且在苏北地区也处于中等偏下水平。村镇建设呈分散、零乱，一户一宅，缺乏新意。
一、淮安区村镇特点
１．建制镇（乡）总数较多，类型比较丰富。淮安区总人口１２0万人，城镇化率在40％左右，在省内处于中等偏下水平。淮安区建制镇种类特点比较齐全，大致可分为以下几种类型：城郊型，如城东；建淮、马甸、黄码等，盐矿伴生型，如城东镇、范集镇等；交通枢纽型，如城东镇、淮城镇；农业型，如白马湖（国营）。
２．淮安区的镇乡域人口普遍较少，多在3-4万人左右，个别镇在5万人以上，但总体经济比较薄弱。大部分乡镇财政收入在2000-3000万左右，乡镇工业和工业园区建设处于加速发展期；除车桥、施河、范集个别中心镇外，其余的镇对当地的经济社会发展牵引力和辐射力不强。
二、淮安区村镇建设存在的问题及其原因
近年来，淮安区各级政府重视村镇建设工作，取得了不错的成绩，一些中心镇发展迅速，成为带动当地经济社会发展的生力军。但是，村镇建设的发展还存在着一些不利的因素。
１．对村镇建设重要性的认识不足。近年来，区人民政府的工作重点主要是抓招商引资、工业园区建设、维护社会稳定、计划生育工作等，客观上对各村镇建设的重视程度不足。
２．村镇建设缺乏特色。淮安区的城镇化率相对较高，区域内的城市首位度较高，主要的基础设施建设都集中在城区；加之总体发展水平仍处于欠发达水平，村镇总体经济实力不强，工业化水平仍然较低，镇区对农村剩余劳动力吸引力不足，大量农民工都到发达地区务工，致使部分村庄处于空心村状态。建制镇的发展定位不够明确，缺乏特色。其主要原因是镇域主导产业尚未形成，工业规模偏小，多为低端的传统加工业，工业科技化水平较低，尚未形成比较完善的产业链条，这些因素致使镇区对周边农村地区的吸引力和辐射力相对较弱。
３．村镇规划编制缺乏法理依据。目前，各村镇的总体规划虽已基本编制完毕，但大部分没有经过相关部门审批通过，执行缺乏法理依据。村镇布点和建设规划与土地利用规划的衔接尚不完善，村镇规划的指导性和操作性不强，造成建设基本上处于无序状态，突出的表现是村民建房处于杂乱无章状态。
４．建设资金短缺。镇区、村庄基础设施建设除“村村通”公路、农村饮水安全有专项资金补助外，其余基础设施建设没有专项资金。由于乡镇财政实力不强，财政资金的投入捉襟见肘，村集体经济组织经济实力弱，村民自身还不富裕；因此，村民集体经济组织和村民自主创业机制尚未形成。由于市场化水平偏低，也难以利用市场经济方式筹集建设资金。
５．土地政策尚不完善。如土地流转、土地征用、基础设施建设用地、农民建房用地等问题还没有完善的解决办法，致使村镇建设特别是农民建房用地存在很多问题和困难，土地利用的增值效应尚未形成。
６．管理缺乏力度。建设行政主管部门是村镇建设的业务指导部门。由于管理体制等原因，村镇建设缺乏力度，只停留在指导、督查的层面。对如何指导村镇建设，办法不多，手段不足。
７．村镇建设基层人力不足。各镇（乡）虽然都设有村镇建设管理机构，但由于村镇建设管理机构没有编制，也未纳入财政供养保障渠道，致使乡镇村镇建设基层管理人员待遇偏低，正常工作的业务经费和必要的技术装备都得不到保障，基层管理人员的工作积极性普遍不高。
三、加快淮安区村镇建设的建议及对策
１．提高对村镇建设重要性的认识。要适应淮安区正处于工业化、城镇化、农业现代化快速发展期的特点，统筹城乡一体化发展，坚持以工促农、以工哺农，充分利用城市快速发展的带动和辐射效应，切实加强对村镇建设的领导。必须充分发挥镇、村在村镇建设中的主体作用，进一步加强政府各部门对村镇建设的指导和服务作用。建立责任考核体系，要层层落实责任制，与乡镇签订村镇建设目标责任书，给各乡镇确定目标和任務，做到奖惩兑现，从而增强各级政府对抓好村镇建设工作的事业心和责任感。
２．必须坚持规划先行。村镇规划是村镇建设的龙头，应加强村镇规划编制的进度。强化镇（乡）人民政府编制村镇规划的责任意识，充分发挥乡镇人民政府在城乡规划，特别是村镇规划中的作用。实施城乡规划全覆盖，加快编制村庄布点和建设规划。要编制完成村庄布点规划，并与土地规划有效衔接，明确用地性质，使村镇基础设施建设和农民建房走入规划引领和依法建设的轨道。
３．合理定位村镇建设。根据淮安区特点，应继续大力提升城镇化率，按照城乡一体化的要求，结合城乡一体化发展总体规划、乡镇产业规划、工业园区布局规划等各类专项规划，准确定位各建制镇（乡）的规模、性质、特点、发展方向和主导产业。城郊型镇应纳入城市统一规划和建设，吸纳主城外迁的工业企业入工业园区，加快发展高效优质特色农业，为城市居民生活提供服务。工矿伴生型镇应依托当地工矿发展，主动做好配角，积极发展服务业为矿区服务，力争双赢。交通枢纽型镇应积极发展现代物流、商贸集散，充分发挥物流、人流、信息流的优势，积极提升吸引力和辐射力。纯农业型镇应发展高效、优质、绿色生态农业，建成农副产品生产基地。应充分发掘村镇建设的闪光点，如白马湖农场发挥农民主体作用、自力更生建设新农村，就是一个很好的例子，可起到示范带动作用。
４．加快村庄集并。淮安区盐矿资源十分丰富，盐矿的开采还要延续较长的一段时间，应结合采盐塌陷、资源枯竭型城市转型、实施城乡一体化等一系列政策，集约利用土地，科学布点，合理确定规模，加快村庄集并的步伐，以改善村民的居住条件，为生活和生产提供一个良好的生活环境。
５．加大投入。充分利用淮安区城乡一体化的各项政策，整合各类资源，加大投入。以公共财政投入为引导，采用市场经济方法，以有偿的方式筹集社会资金。各相关部门应加大对农村建设的投入力度，积极争取各类专项资金。村镇机构积极引导先富裕起来的农民，鼓励回乡创业，积极投入村镇基础设施建设。
６．尽快出台村镇建设及农民建房用地政策。目前造成农民建房无序的主要原因是土地和规划问题，应尽快出台农民建房用地政策，加强农村宅基地管理。严格实施规划、严格审查条件、规范报批程序，抓紧修编土地利用总体规划。
７．充实加强村镇建设机构，提高有关人员的工作待遇。乡镇设立村镇建设服务站，有专人专职分管；村镇配备建设工作联络员，做到村镇建设政令畅通，保证事有人管、活有人干。应采取多种措施，吸纳大中专毕业生从事村镇建设管理工作；提高管理人员的水平和素质。
参考文献：
［１］仇保兴．我国农村村庄整治的意义、误区与对策［Ｊ］．城市发展研究，２００８（７）：３－６．
［２］朱启榛，叶齐茂．小城镇建设［Ｍ］．北京：中央广播电视大学出版社，２００５：２０－２２．
［３］李文学．建设和谐新农村［Ｊ］．农村合作通讯，２００６（１１）：５０－５３．
［４］曹宗敏．新时期小城镇如何发展［Ｊ］．城市管理，２００７（２）：１９－２１．
［５］谢元水．浅析小城镇规划建设与管理［Ｊ］．山西建筑，２０１０（１）：４１－４２．
关键词：淮安区、村镇建设；问题；对策
中图分类号：G812.42 文献标识码：A 文章编号：
我国农村特点是量大、面广、分散，特别是西部地区泾济发展相对滞后。大多数村镇没有正规的规划和设计指导，基本处于小农经济状态。淮安区虽处长三角发达地区，但较苏南地区差距较大，且在苏北地区也处于中等偏下水平。村镇建设呈分散、零乱，一户一宅，缺乏新意。
一、淮安区村镇特点
１．建制镇（乡）总数较多，类型比较丰富。淮安区总人口１２0万人，城镇化率在40％左右，在省内处于中等偏下水平。淮安区建制镇种类特点比较齐全，大致可分为以下几种类型：城郊型，如城东；建淮、马甸、黄码等，盐矿伴生型，如城东镇、范集镇等；交通枢纽型，如城东镇、淮城镇；农业型，如白马湖（国营）。
２．淮安区的镇乡域人口普遍较少，多在3-4万人左右，个别镇在5万人以上，但总体经济比较薄弱。大部分乡镇财政收入在2000-3000万左右，乡镇工业和工业园区建设处于加速发展期；除车桥、施河、范集个别中心镇外，其余的镇对当地的经济社会发展牵引力和辐射力不强。
二、淮安区村镇建设存在的问题及其原因
近年来，淮安区各级政府重视村镇建设工作，取得了不错的成绩，一些中心镇发展迅速，成为带动当地经济社会发展的生力军。但是，村镇建设的发展还存在着一些不利的因素。
１．对村镇建设重要性的认识不足。近年来，区人民政府的工作重点主要是抓招商引资、工业园区建设、维护社会稳定、计划生育工作等，客观上对各村镇建设的重视程度不足。
２．村镇建设缺乏特色。淮安区的城镇化率相对较高，区域内的城市首位度较高，主要的基础设施建设都集中在城区；加之总体发展水平仍处于欠发达水平，村镇总体经济实力不强，工业化水平仍然较低，镇区对农村剩余劳动力吸引力不足，大量农民工都到发达地区务工，致使部分村庄处于空心村状态。建制镇的发展定位不够明确，缺乏特色。其主要原因是镇域主导产业尚未形成，工业规模偏小，多为低端的传统加工业，工业科技化水平较低，尚未形成比较完善的产业链条，这些因素致使镇区对周边农村地区的吸引力和辐射力相对较弱。
３．村镇规划编制缺乏法理依据。目前，各村镇的总体规划虽已基本编制完毕，但大部分没有经过相关部门审批通过，执行缺乏法理依据。村镇布点和建设规划与土地利用规划的衔接尚不完善，村镇规划的指导性和操作性不强，造成建设基本上处于无序状态，突出的表现是村民建房处于杂乱无章状态。
４．建设资金短缺。镇区、村庄基础设施建设除“村村通”公路、农村饮水安全有专项资金补助外，其余基础设施建设没有专项资金。由于乡镇财政实力不强，财政资金的投入捉襟见肘，村集体经济组织经济实力弱，村民自身还不富裕；因此，村民集体经济组织和村民自主创业机制尚未形成。由于市场化水平偏低，也难以利用市场经济方式筹集建设资金。
５．土地政策尚不完善。如土地流转、土地征用、基础设施建设用地、农民建房用地等问题还没有完善的解决办法，致使村镇建设特别是农民建房用地存在很多问题和困难，土地利用的增值效应尚未形成。
６．管理缺乏力度。建设行政主管部门是村镇建设的业务指导部门。由于管理体制等原因，村镇建设缺乏力度，只停留在指导、督查的层面。对如何指导村镇建设，办法不多，手段不足。
７．村镇建设基层人力不足。各镇（乡）虽然都设有村镇建设管理机构，但由于村镇建设管理机构没有编制，也未纳入财政供养保障渠道，致使乡镇村镇建设基层管理人员待遇偏低，正常工作的业务经费和必要的技术装备都得不到保障，基层管理人员的工作积极性普遍不高。
三、加快淮安区村镇建设的建议及对策
１．提高对村镇建设重要性的认识。要适应淮安区正处于工业化、城镇化、农业现代化快速发展期的特点，统筹城乡一体化发展，坚持以工促农、以工哺农，充分利用城市快速发展的带动和辐射效应，切实加强对村镇建设的领导。必须充分发挥镇、村在村镇建设中的主体作用，进一步加强政府各部门对村镇建设的指导和服务作用。建立责任考核体系，要层层落实责任制，与乡镇签订村镇建设目标责任书，给各乡镇确定目标和任務，做到奖惩兑现，从而增强各级政府对抓好村镇建设工作的事业心和责任感。
２．必须坚持规划先行。村镇规划是村镇建设的龙头，应加强村镇规划编制的进度。强化镇（乡）人民政府编制村镇规划的责任意识，充分发挥乡镇人民政府在城乡规划，特别是村镇规划中的作用。实施城乡规划全覆盖，加快编制村庄布点和建设规划。要编制完成村庄布点规划，并与土地规划有效衔接，明确用地性质，使村镇基础设施建设和农民建房走入规划引领和依法建设的轨道。
３．合理定位村镇建设。根据淮安区特点，应继续大力提升城镇化率，按照城乡一体化的要求，结合城乡一体化发展总体规划、乡镇产业规划、工业园区布局规划等各类专项规划，准确定位各建制镇（乡）的规模、性质、特点、发展方向和主导产业。城郊型镇应纳入城市统一规划和建设，吸纳主城外迁的工业企业入工业园区，加快发展高效优质特色农业，为城市居民生活提供服务。工矿伴生型镇应依托当地工矿发展，主动做好配角，积极发展服务业为矿区服务，力争双赢。交通枢纽型镇应积极发展现代物流、商贸集散，充分发挥物流、人流、信息流的优势，积极提升吸引力和辐射力。纯农业型镇应发展高效、优质、绿色生态农业，建成农副产品生产基地。应充分发掘村镇建设的闪光点，如白马湖农场发挥农民主体作用、自力更生建设新农村，就是一个很好的例子，可起到示范带动作用。
４．加快村庄集并。淮安区盐矿资源十分丰富，盐矿的开采还要延续较长的一段时间，应结合采盐塌陷、资源枯竭型城市转型、实施城乡一体化等一系列政策，集约利用土地，科学布点，合理确定规模，加快村庄集并的步伐，以改善村民的居住条件，为生活和生产提供一个良好的生活环境。
５．加大投入。充分利用淮安区城乡一体化的各项政策，整合各类资源，加大投入。以公共财政投入为引导，采用市场经济方法，以有偿的方式筹集社会资金。各相关部门应加大对农村建设的投入力度，积极争取各类专项资金。村镇机构积极引导先富裕起来的农民，鼓励回乡创业，积极投入村镇基础设施建设。
６．尽快出台村镇建设及农民建房用地政策。目前造成农民建房无序的主要原因是土地和规划问题，应尽快出台农民建房用地政策，加强农村宅基地管理。严格实施规划、严格审查条件、规范报批程序，抓紧修编土地利用总体规划。
７．充实加强村镇建设机构，提高有关人员的工作待遇。乡镇设立村镇建设服务站，有专人专职分管；村镇配备建设工作联络员，做到村镇建设政令畅通，保证事有人管、活有人干。应采取多种措施，吸纳大中专毕业生从事村镇建设管理工作；提高管理人员的水平和素质。
参考文献：
［１］仇保兴．我国农村村庄整治的意义、误区与对策［Ｊ］．城市发展研究，２００８（７）：３－６．
［２］朱启榛，叶齐茂．小城镇建设［Ｍ］．北京：中央广播电视大学出版社，２００５：２０－２２．
［３］李文学．建设和谐新农村［Ｊ］．农村合作通讯，２００６（１１）：５０－５３．
［４］曹宗敏．新时期小城镇如何发展［Ｊ］．城市管理，２００７（２）：１９－２１．
［５］谢元水．浅析小城镇规划建设与管理［Ｊ］．山西建筑，２０１０（１）：４１－４２．