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摘 要 检察一体化是保障检察机关统一有效地行使检察权,维护国家法制统一的制度安排和检察活动的基本原则,在我国检察制度中,检察一体也是我国检察制度的一项重要原则。本文从在珠三角地区实行民行检察一体化机制的必要性;民行检察工作一体化机制的法理基础;在珠江三角洲地区实行民行一体化机制的条件;在珠三角实行民行一体化机制的具体径路等几个方面进行了论述。
关键词 珠三角 检察一体 民行一体 协作 效率
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-198-04
关于检察一体,人们讨论和关注的往往是上下级检察机关整体的一体化,很少谈及区域检察一体化,在关于检察业务一体化方面,讨论的也主要是侦查一体化,往往很少提及其他检察业务部门的一体化。随着《民事诉讼法》的修订,对民行检察工作提出了新的要求,最高人民检察院副检察长姜建初为此提出,“在今后的民行检察工作中,要建立以省级院为龙头、分州市级院为办案主体、基层院为基础、上下一体化的民行检察工作机制,分工配合,各有侧重,共同促进。” ①自此,民行检察工作一体化机制开始正式提到各级各地检察机关的工作日程上来。
那么,为什么要实行民行检察工作一体化机制?实行民行检察工作一体化机制有法理基础和政策依据吗?具体到珠江三角洲,该如何实行一体化才能真正发挥检察机关法律监督的职权?
一、在珠三角地区实行民行检察一体化机制的必要性
(一)当前的民行检察工作机制不能适应新民事诉讼法要求
之前检察机关对中级人民法院作出的生效裁判不服的申诉案件,一般要经过基层院、市院和省院的三级审查,内部还要经过承办人拿意见、领导审批和集体讨论等程序,对于基层法院作出的生效裁判的申诉申查,出要经过基层院和市院的两级审查。这种复杂的办案程序虽然提高了案件的质量,但由于审查环节过多,导致办案效率低下。修订后的民事诉讼法的,大大降低了对申诉案件的立案要求,随之而来会有大量的申诉案件进入检察院,尤其是在经济相对发达、经济活动频繁的珠三角地区,会有更多的民商事诉讼行为产生,在法院司法水平相对稳定的情况下,不服法院民事裁判或执行的申诉会相对增多,在检察院民行部门人手相对稳定的情况下,现有的办案方式肯定不能满足社会公众的诉求。
(二)当前民行检察队伍的整体结构不能适应新形式的发展要求
目前基层检察院民行检察人员中,受过民商法、行政法以及民事诉讼法、行政诉讼法等专业训练的,所占比例很小,总体专业水平不高,尤其是缺少既懂法学理论,又精通司法实践的专门人才,难以发现生效的民事行政裁判中是否存在程序和实体方面的问题,从而不能够熟练适用法律,准确把握提抗的标准。因此,基层人民检察院的民事行政检察工作在解决了前些年“不敢抗”的问题后出现了“不会抗”的尴尬局面。
(三)珠三角地区的发展,也需要加强检察工作一体化机制的构建
2009年年初,国务院制定了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》),《规划纲要》第十条明确指出要在珠江三角洲地区再创体制机制新优势,以行政管理体制改革为突破口,深化经济体制和社会管理体制改革,为科学发展提供强大动力。民事行政检察工作作为社会管理体制的一部分,毫无疑问应当适应珠三角地区的整体发展要求,作出相应的改革,而实行民行检察工作一体化机制,不失为改革民行检察工作机制的最好途径。
(四)是新形势下推动检察工作自身科学发展的现实需要
最高人民检察院检察长曹建明在最高人民检察院机关开展深入学习实践科学发展观活动动员大会上指出,全国检察机关要着力解决影响和制约检察工作科学发展的突出问题,着力构建有利于检察工作科学发展的体制机制,提高忠实履行法律监督职责、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定的能力,推动检察工作进一步走上科学发展的轨道。可见,推动检察工作科学发展是当前检察机关的首要工作任务。
珠江三角洲地区检察机关共同构建民行检察一体化工作机制是推动珠三角地区检察工作科学发展的一项新举措。民行一体化机制通过整合各市检察机关资源,在一定程度上能解决以前各地检察机关信息不对称、办案力量分散、办案协作机制不健全等问题,并有效排除部门干扰和地方保护主义,从而充分发挥检察机关法律监督职能,达到维护司法公正、保障法律统一正确实施、实现法律监督合力的高效规范、运行的目的。
二、民行检察工作一体化机制的法理基础
(一)哲学系统论是民行检察一体化机制的法哲学基础
“系统就是由相互作用和相互依赖的若干组成部分结合而成的具有特定功能的有机整体”②。系统论的核心思想是系统的整体观念。一般系统论的创始人贝塔朗菲强调,任何系统都是一个有机整体,它不是各个部分的机械组合或简单相加,系统的整体功能是各要素在孤立状态下所没有的新性质。亚里斯多德也认为,整体大于部分之和。所以,珠江三角洲地区检察机关只要通力协作,积极构建并运行检察协作机制,参与各方都会从中获益,达到共赢的良好局面。
以系统论的观点来解构民行一体,可以得出各级单独的民事行政检察部门就是民行系统中的基本要素,各级单独民事行政检察部门之间的权力配置则是系统基本要素在空间形式上的有序排列和有机结合,有效的民事行政诉讼监督职能则是民行系统的整体功能。据此,也可将民行一体表述为相互作用和相互依赖的各级民事行政检察部门为发挥其民事行政审判监督功能而结合成的系统。民行一体形成的系统具有整体性、层次性、协调性等特征③。
(二)检察一体原则为民行检察一体化机制提供了制度基础
在我国检察制度中,检察一体既是行使检察权的原则之一,也是检察机关的组织原则的重要内容。一般认为,检察一体化机制的基本内涵主要有以下三个方面:(1)在上下级检察机关和检察官之间存在着令下从的领导与被领导关系。(2)各地和各级检察机关之间具有相互协作的义务。(3)检察官和检察院之间在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系。④检察一体化包括纵向一体化和横向一体化。横向一体化正是民行检察一体机制的基础和原形。横向一体化要求地方各检察机关之间依据法律规定相互支持与配合,开展横向协作。同级检察机关可以经常交流办案经验,互通有无、取长补短、相互促进,通过对检察职务行为的协助、代理、承继、转移等,共同实现检察机关的法律监督职能。
民行一体,是检察一体在民事行政检察领域的具体展开和生动实践。民事行政检察权所关涉的是民事行政诉讼的抗诉权,在中国检察制度语境之下也是检察权的题中应有之意。从民行一体与检察一体的继受性来看,民行一体的最高价值追求与检察一体的追求目标一致——实现维护公共秩序和尊重人权的国家目的;实现的路径也采取与检察一体大致的范式——权力的行使保持整体的统一。由于“血缘”的关系,民行一体与检察一体天生存在着高度的一致性,但将视角专注于民行检察权的个性,也能大致窥探出民行一体的独特价值属性。
(三)制度经济学为民行检察一体化机制提供了法律经济学上的支撑
制度经济学被定义为“用经济学的方法研究制度的经济学”,基本核心思想就是将经济领域中普遍运用的理论、规则、方法运用于对制度的分析。制度经济学关于制度效率的考量是基于“社会成本”的视角来展开的。社会成本理论最后的结论是:任何一种权利的起始配置都会产生高效率资源配置,也都要求社会交易成本并影响收入分配。问题在于如何使法律能选择一种成本较低的配置形式和实施程序。这样,社会的法律运行、资源配置的进化过程就是以交易成本最低为原则,不断地重新配置权利、调整权利结构和变革实施程序的过程。⑤其中“交易费用”是新制度经济学的核心范畴。通过制度的构建,减少“交易费用”、降低“社会成本”进而推动效率的提高是新制度经济学的基本逻辑进路。
民行一体作为一种创新性的制度,其创新目的之一就是希望通过制度的改革来推动效率的提高。民行一体的制度建构也是沿着减少“交易费用”、降低“成本”,进而推动效率提高的思路展开的。这里的“成本”是指民事行政抗诉权运行过程中产生的各种成本,主要包括办理民行抗诉案件的实际成本、外部成本和机会成本三方面的成本。民行一体的制度建构,通过将“二级审查二级研究”改变为“一级审查二级研究决定”,通过充分整合上下级检察院的办案力量和资源,减少了案件办理环节中的重复审查;案件审查的上下游环节密切配合,可减少乃至消除重复劳动产生的无用功。⑥可以大大降低办案过程中实际成本、外部成本和机会成本,从而提高办案效率。
三、在珠江三角洲地区实行民行一体化机制的条件
(一)在珠江三角洲地区实行民行一体化机制有相应的政策和法律依据
2009年年初,国务院制定了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(以下简称《纲要》),《纲要》第十条明确指出要在珠江三角洲地区再创体制机制新优势,继续发挥珠江三角洲地区特别是经济特区的“试验田”和示范区作用,以行政管理体制改革为突破口,深化经济体制和社会管理体制改革,健全民主法制,在重要领域和关键环节先行先试,率先建立完善的社会主义市场经济体制,为科学发展提供强大动力。《纲要》为珠三角民事行政检察工作的改革提供了政策依据。
《宪法》和《检察院组织法》规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。2007年8月14日,最高人民检察院印发《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》(以下称《意见》)规定:“健全上级检察院对下级检察院的领导体制,加大领导力度,形成上下一体、政令畅通、指挥有力的领导体制……逐步形成全国各级检察机关之间互相支持、互相配合、互相协调的检察工作一体化机制。”《意见》作为一项司法解释与《宪法》一起,为珠三角地区检察一体化机制的构建提供了重要的法律依据。
(二)国内部分地区实行的区域检察协作机制取得的成功经验为珠江三角洲地区构建民行检察工作一体化机制提供了经验基础
2007年12月,在地处成渝交界地带的渝西川东八区县地区的检察长签署了《渝西川东八区县检察工作协作协议》,建立起协作联席会议、办案协作配合、检察工作经验交流、检察改革成果共享、检察信息共享等五项机制。在长三角地区,2008年10月,沪、苏、浙三地检察长签署了《三地检察长上海会议纪要》;同月22日,在南京签署了《关于进一步加强长江三角洲地区检察机关配合协作的协议》。这些区域检察一体化的经验为构建珠江三角洲地区民行检察工作一体化机制提供了经验基础,珠三角地区检察机关在构建检察一体化机制的过程中可以取长补短。
(三)珠江三角洲地区检察机关具备一体化的基础条件
1.改革开放的巨大成果可为珠三角检察一体化提供良好的物质条件。珠江三角洲地区作为改革开放的前沿阵地,在30年发展过程中取得了举世瞩目的成绩,积累了丰厚的资本和财富。近年来,在地方各级党委和政府的关心支持下,检察机关办公办案经费和物质条件不断改善,工作环境和办公设施也较之从前得到了飞跃发展。这为推进珠江三角洲地区检察一体化机制奠定了必要的物质基础。
2.珠江三角洲地区检察机关所拥有的人才、信息、技术资源优势可为珠三角检察一化提供充分的资源条件。改革开放以来,注重人才的引进和培养,吸引了全国各地的有志之士前来就业。自上世纪九十年代以来,检察机关招录的人员均是层层筛选择优录取的高素质人才。近年来,随着信息化建设的不断推进,检察机关在科技强检方面也实现了新的跨越,信息化网络建设已全面铺开,这为各检察机关之间实现网络互联互通和信息资源的共享提供了有力的资源保证。
四、在珠三角实行民行一体化机制的径路
检察工作一体化机制是指按照司法管辖的需要划分为不同层级、不同类别、不同区域的各个检察机关,以及组成检察机关的最基本“要素”——检察官,相互之间应该形成上令下从、相互协调、关系密切的统一的有机整体。其总体要求是:“要建立以省级院为龙头、分州市级院为办案主体、基层院为基础”⑦。依据宪法和法律规定,按照检察工作整体性、统一性的要求,实行上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的检察工作一体化机制。强化上级检察院对下级检察院的领导关系,下级服从上级,上级支持下级;加强各地检察机关之间的工作协作,互通情况,加强沟通,相互支持与配合,形成合力;促进全省检察机关结成运转高效、关系协调、规范有序的统一整体,充分发挥法律监督整体效能。⑧
(一)上下统一、缓解压力
民事诉讼法规定的抗诉方式是上级检察院抗诉下级法院的生效裁判,使民行检察部门出现了越是上级检察院办案人员越少但办案任务越重的“倒三角”现象。修改后的民事诉讼法明确规定了抗诉案件原则上是由接受抗诉的人民法院进行再审,只有少部分因原生效判决、裁定认定事实或者采信证据有错误的案件才可以交由原审法院审理,大部分抗诉案件的再审出庭支持抗诉工作将由提出抗诉的人民检察院自己派员完成,其工作量将大为增加,必然使本已存在的“倒三角”问题更加突出。
根据《检察院组织法》的规定,我国检察机关具有独立于行政机关和审判机关的特定地位,上下级检察机关是领导与被领导关系,检察官具有相对独立性的同时还具有职务的继承性,因此,是可以将我国的各级检察机关视为统一的组织体。具体到珠江三角洲地区,可以以省院为龙头,省院民行处可以统筹调配珠三角九市两级检察院的民行办案力量和资源,并以各市检院为主体,统一调配各基层院的办案力量和资源。可以这样设计,对于不服维持一审裁判的二审案件的民事行政申诉案件,由二审法院的同级人民检察院安排一名检察官,和一审人民法院的同级人民检察院的检察官进行联合办案,以二审法院的同级检察院的名义办理申诉案件,对于符合抗诉条件的,直接提请抗诉,对于不符合抗诉条件的,以二审法院的同级检察院的名义直接息诉疏导。
这样,通过整合上下级民行检察部门办案资源,推行民行检察办案一体化机制,能够进一步理顺上下级民行检察部门关系,共同办好建议提请抗诉、提请抗诉以及抗诉案件。这样就实现办案重心下移,既有效解决基层人民检察院民事行政检察工作不饱和的现状,又缓解了上级人民检察院民事行政检察人员超负荷工作的困难,还缩短了办案周期,提高了效率。
(二)内部整合、拓展案源
案源直接决定着民行检察监督的力度和价值,只有保持适度的监督规模,才能形成有效的监督氛围,从而体现检察机关法律监督的权威和价值。各级检察院民事行政检察部门要加强与本院其他内设机构的协作配合,以拓宽案件的来源渠道和提升办案质量。可从以下几方面着手:一是建立院内案件线索移送制度。通过和刑检、自侦、控申、预防等部门及时互通信息,注意发现申诉案件线索。二是加强与区内律师事务所、法律援助处、司法局等部门的横向沟通联系。进一步扩大和巩固全区范围内的司法服务、民行检察联系网络。三是改变坐等办案的工作方式,走出去开展民行检察法制宣传,扩大民行监督的社会影响力。可采取定期下街镇巡回设点的方式进行法制宣传和法律咨询,通过向区内企事业单位和有关执法部门发送宣传资料、联系电话等,扩大宣传效果。将以往仅强调对事的监督转变为对人、对事监督并重,既要抗诉纠错,维护当事人的合法正当权益,又要注重发现、查处司法不公背后的职务犯罪行为。通过查处司法腐败来增强民行诉讼监督权威和实效,充分发挥民行检察部门熟悉民行诉讼规律的优势,注意分析、发现司法不公背后的职务犯罪线索,强化对审判人员职务犯罪的初查和侦查工作,纳入职务犯罪侦查工作一体化运作机制之中,实现诉讼监督与查处司法腐败两者的良性互动。
(三)横向协作、增强交流
同级人民检察院之间要加强协作,经常进行经验交流,相互取长补短。在业务方面检察系统还应当总体统筹,必要时,上级检察机关通过整合本辖区内的各种专业人才资源,进行跨区域调配使用。进一步加强民事、商事、行政等方面法律法规的培训和学习,通过办案实务、案例研讨、汇报等形式培养干警的独立思考和综合分析能力,不断提高民事行政检察人员的素质。
(四)总体统筹、提升水平
还需要在上下级检察院的民行部门之间建立起良好的信息交流系统,上级人民检察院民行部门可以定期对下级检察院民行部门的办案依法进行检查,下级人民检察院民行部门应当定期向上级人民检察院民行部门定期报告工作情况。珠江三角洲地区检察机关应充分发挥珠江三角洲地区的资源优势,以省院民行处为龙头和结合点,整合九市民行部门的人才和技术资源,共同建立教育培训交流协作机制。可尝试互派办案骨干授课,组织开展业务比赛,互派人员进行交流学习或挂职锻炼等形式,实现资源共享、优势互补、互相促进,一定程度上还可以解决部分地区和上级院民行部门较为严重的“案多人少”问题。通过省院民行处的全局调配,总体统筹,对有规律性的问题进行分析、总结,从而能够在整体上对整个民事行政检察工作给予指导、提升。
五、结语
检察机关通过检察工作一体化机制建设,加强对民事审判活动和行政诉讼的法律监督,加大对民事审判活动、行政诉讼活动中审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等犯罪行为的打击力度,在很大程度上能够净化司法环境,有利于市场经济的健康发展,有利于保护平等市场经济主体的合法权益。珠江三角洲地区民事行政检察部门要充分利用其经济、科技、人才等方面的优势,鼓励制度创新和先行先试,努力发掘民事行政检察监督新领域,探索创新监督新模式,充分发挥中心城市的辐射带动作用。通过交叉办案、案件质量交互检查、经验交流等形式加强珠江三角洲地区各级检察院之间的合作和沟通,促进全省民事行政检察工作的整体推进和平衡发展。更加扎实地做好服务经济建设、服务企业发展、服务社会大众的各项工作,更加主动地为《规划纲要》的顺利实施提供强有力的服务和保障,为我省特别是珠江三角洲地区立足新起点、形成新优势、再上新台阶创造和谐的法治环境。
注释:
①⑦张立.姜建初在全国检察机关贯彻民事诉讼法座谈会上强调:建立上下一体化民行检察工作机制.检察日报.2008 年2 月20日.第 1 版.
②谢鹏程.什么是检察一体化.检察日报.2006 年4 月18日.第 3 版.
③中国人民大学管理系统工程教研室编.管理系统工程教程.经济科学出版社.1987年版.
④⑥曾军,师亮亮.民事行政检察办案一体化机制的理论探询.重庆电子工程职业学院学报.2009(4).第60页,第62天.
⑤[美]理查德·A·波斯纳著.蒋兆康译.林毅夫校.法律的经济分析.中国大百科全书出版社.1997年版.中文版译者前言第18页.
⑧《湖北省人民检察院关于在全省检察机关实行检察工作一体化机制的指导意见》.
关键词 珠三角 检察一体 民行一体 协作 效率
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-198-04
关于检察一体,人们讨论和关注的往往是上下级检察机关整体的一体化,很少谈及区域检察一体化,在关于检察业务一体化方面,讨论的也主要是侦查一体化,往往很少提及其他检察业务部门的一体化。随着《民事诉讼法》的修订,对民行检察工作提出了新的要求,最高人民检察院副检察长姜建初为此提出,“在今后的民行检察工作中,要建立以省级院为龙头、分州市级院为办案主体、基层院为基础、上下一体化的民行检察工作机制,分工配合,各有侧重,共同促进。” ①自此,民行检察工作一体化机制开始正式提到各级各地检察机关的工作日程上来。
那么,为什么要实行民行检察工作一体化机制?实行民行检察工作一体化机制有法理基础和政策依据吗?具体到珠江三角洲,该如何实行一体化才能真正发挥检察机关法律监督的职权?
一、在珠三角地区实行民行检察一体化机制的必要性
(一)当前的民行检察工作机制不能适应新民事诉讼法要求
之前检察机关对中级人民法院作出的生效裁判不服的申诉案件,一般要经过基层院、市院和省院的三级审查,内部还要经过承办人拿意见、领导审批和集体讨论等程序,对于基层法院作出的生效裁判的申诉申查,出要经过基层院和市院的两级审查。这种复杂的办案程序虽然提高了案件的质量,但由于审查环节过多,导致办案效率低下。修订后的民事诉讼法的,大大降低了对申诉案件的立案要求,随之而来会有大量的申诉案件进入检察院,尤其是在经济相对发达、经济活动频繁的珠三角地区,会有更多的民商事诉讼行为产生,在法院司法水平相对稳定的情况下,不服法院民事裁判或执行的申诉会相对增多,在检察院民行部门人手相对稳定的情况下,现有的办案方式肯定不能满足社会公众的诉求。
(二)当前民行检察队伍的整体结构不能适应新形式的发展要求
目前基层检察院民行检察人员中,受过民商法、行政法以及民事诉讼法、行政诉讼法等专业训练的,所占比例很小,总体专业水平不高,尤其是缺少既懂法学理论,又精通司法实践的专门人才,难以发现生效的民事行政裁判中是否存在程序和实体方面的问题,从而不能够熟练适用法律,准确把握提抗的标准。因此,基层人民检察院的民事行政检察工作在解决了前些年“不敢抗”的问题后出现了“不会抗”的尴尬局面。
(三)珠三角地区的发展,也需要加强检察工作一体化机制的构建
2009年年初,国务院制定了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》),《规划纲要》第十条明确指出要在珠江三角洲地区再创体制机制新优势,以行政管理体制改革为突破口,深化经济体制和社会管理体制改革,为科学发展提供强大动力。民事行政检察工作作为社会管理体制的一部分,毫无疑问应当适应珠三角地区的整体发展要求,作出相应的改革,而实行民行检察工作一体化机制,不失为改革民行检察工作机制的最好途径。
(四)是新形势下推动检察工作自身科学发展的现实需要
最高人民检察院检察长曹建明在最高人民检察院机关开展深入学习实践科学发展观活动动员大会上指出,全国检察机关要着力解决影响和制约检察工作科学发展的突出问题,着力构建有利于检察工作科学发展的体制机制,提高忠实履行法律监督职责、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定的能力,推动检察工作进一步走上科学发展的轨道。可见,推动检察工作科学发展是当前检察机关的首要工作任务。
珠江三角洲地区检察机关共同构建民行检察一体化工作机制是推动珠三角地区检察工作科学发展的一项新举措。民行一体化机制通过整合各市检察机关资源,在一定程度上能解决以前各地检察机关信息不对称、办案力量分散、办案协作机制不健全等问题,并有效排除部门干扰和地方保护主义,从而充分发挥检察机关法律监督职能,达到维护司法公正、保障法律统一正确实施、实现法律监督合力的高效规范、运行的目的。
二、民行检察工作一体化机制的法理基础
(一)哲学系统论是民行检察一体化机制的法哲学基础
“系统就是由相互作用和相互依赖的若干组成部分结合而成的具有特定功能的有机整体”②。系统论的核心思想是系统的整体观念。一般系统论的创始人贝塔朗菲强调,任何系统都是一个有机整体,它不是各个部分的机械组合或简单相加,系统的整体功能是各要素在孤立状态下所没有的新性质。亚里斯多德也认为,整体大于部分之和。所以,珠江三角洲地区检察机关只要通力协作,积极构建并运行检察协作机制,参与各方都会从中获益,达到共赢的良好局面。
以系统论的观点来解构民行一体,可以得出各级单独的民事行政检察部门就是民行系统中的基本要素,各级单独民事行政检察部门之间的权力配置则是系统基本要素在空间形式上的有序排列和有机结合,有效的民事行政诉讼监督职能则是民行系统的整体功能。据此,也可将民行一体表述为相互作用和相互依赖的各级民事行政检察部门为发挥其民事行政审判监督功能而结合成的系统。民行一体形成的系统具有整体性、层次性、协调性等特征③。
(二)检察一体原则为民行检察一体化机制提供了制度基础
在我国检察制度中,检察一体既是行使检察权的原则之一,也是检察机关的组织原则的重要内容。一般认为,检察一体化机制的基本内涵主要有以下三个方面:(1)在上下级检察机关和检察官之间存在着令下从的领导与被领导关系。(2)各地和各级检察机关之间具有相互协作的义务。(3)检察官和检察院之间在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系。④检察一体化包括纵向一体化和横向一体化。横向一体化正是民行检察一体机制的基础和原形。横向一体化要求地方各检察机关之间依据法律规定相互支持与配合,开展横向协作。同级检察机关可以经常交流办案经验,互通有无、取长补短、相互促进,通过对检察职务行为的协助、代理、承继、转移等,共同实现检察机关的法律监督职能。
民行一体,是检察一体在民事行政检察领域的具体展开和生动实践。民事行政检察权所关涉的是民事行政诉讼的抗诉权,在中国检察制度语境之下也是检察权的题中应有之意。从民行一体与检察一体的继受性来看,民行一体的最高价值追求与检察一体的追求目标一致——实现维护公共秩序和尊重人权的国家目的;实现的路径也采取与检察一体大致的范式——权力的行使保持整体的统一。由于“血缘”的关系,民行一体与检察一体天生存在着高度的一致性,但将视角专注于民行检察权的个性,也能大致窥探出民行一体的独特价值属性。
(三)制度经济学为民行检察一体化机制提供了法律经济学上的支撑
制度经济学被定义为“用经济学的方法研究制度的经济学”,基本核心思想就是将经济领域中普遍运用的理论、规则、方法运用于对制度的分析。制度经济学关于制度效率的考量是基于“社会成本”的视角来展开的。社会成本理论最后的结论是:任何一种权利的起始配置都会产生高效率资源配置,也都要求社会交易成本并影响收入分配。问题在于如何使法律能选择一种成本较低的配置形式和实施程序。这样,社会的法律运行、资源配置的进化过程就是以交易成本最低为原则,不断地重新配置权利、调整权利结构和变革实施程序的过程。⑤其中“交易费用”是新制度经济学的核心范畴。通过制度的构建,减少“交易费用”、降低“社会成本”进而推动效率的提高是新制度经济学的基本逻辑进路。
民行一体作为一种创新性的制度,其创新目的之一就是希望通过制度的改革来推动效率的提高。民行一体的制度建构也是沿着减少“交易费用”、降低“成本”,进而推动效率提高的思路展开的。这里的“成本”是指民事行政抗诉权运行过程中产生的各种成本,主要包括办理民行抗诉案件的实际成本、外部成本和机会成本三方面的成本。民行一体的制度建构,通过将“二级审查二级研究”改变为“一级审查二级研究决定”,通过充分整合上下级检察院的办案力量和资源,减少了案件办理环节中的重复审查;案件审查的上下游环节密切配合,可减少乃至消除重复劳动产生的无用功。⑥可以大大降低办案过程中实际成本、外部成本和机会成本,从而提高办案效率。
三、在珠江三角洲地区实行民行一体化机制的条件
(一)在珠江三角洲地区实行民行一体化机制有相应的政策和法律依据
2009年年初,国务院制定了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(以下简称《纲要》),《纲要》第十条明确指出要在珠江三角洲地区再创体制机制新优势,继续发挥珠江三角洲地区特别是经济特区的“试验田”和示范区作用,以行政管理体制改革为突破口,深化经济体制和社会管理体制改革,健全民主法制,在重要领域和关键环节先行先试,率先建立完善的社会主义市场经济体制,为科学发展提供强大动力。《纲要》为珠三角民事行政检察工作的改革提供了政策依据。
《宪法》和《检察院组织法》规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。2007年8月14日,最高人民检察院印发《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》(以下称《意见》)规定:“健全上级检察院对下级检察院的领导体制,加大领导力度,形成上下一体、政令畅通、指挥有力的领导体制……逐步形成全国各级检察机关之间互相支持、互相配合、互相协调的检察工作一体化机制。”《意见》作为一项司法解释与《宪法》一起,为珠三角地区检察一体化机制的构建提供了重要的法律依据。
(二)国内部分地区实行的区域检察协作机制取得的成功经验为珠江三角洲地区构建民行检察工作一体化机制提供了经验基础
2007年12月,在地处成渝交界地带的渝西川东八区县地区的检察长签署了《渝西川东八区县检察工作协作协议》,建立起协作联席会议、办案协作配合、检察工作经验交流、检察改革成果共享、检察信息共享等五项机制。在长三角地区,2008年10月,沪、苏、浙三地检察长签署了《三地检察长上海会议纪要》;同月22日,在南京签署了《关于进一步加强长江三角洲地区检察机关配合协作的协议》。这些区域检察一体化的经验为构建珠江三角洲地区民行检察工作一体化机制提供了经验基础,珠三角地区检察机关在构建检察一体化机制的过程中可以取长补短。
(三)珠江三角洲地区检察机关具备一体化的基础条件
1.改革开放的巨大成果可为珠三角检察一体化提供良好的物质条件。珠江三角洲地区作为改革开放的前沿阵地,在30年发展过程中取得了举世瞩目的成绩,积累了丰厚的资本和财富。近年来,在地方各级党委和政府的关心支持下,检察机关办公办案经费和物质条件不断改善,工作环境和办公设施也较之从前得到了飞跃发展。这为推进珠江三角洲地区检察一体化机制奠定了必要的物质基础。
2.珠江三角洲地区检察机关所拥有的人才、信息、技术资源优势可为珠三角检察一化提供充分的资源条件。改革开放以来,注重人才的引进和培养,吸引了全国各地的有志之士前来就业。自上世纪九十年代以来,检察机关招录的人员均是层层筛选择优录取的高素质人才。近年来,随着信息化建设的不断推进,检察机关在科技强检方面也实现了新的跨越,信息化网络建设已全面铺开,这为各检察机关之间实现网络互联互通和信息资源的共享提供了有力的资源保证。
四、在珠三角实行民行一体化机制的径路
检察工作一体化机制是指按照司法管辖的需要划分为不同层级、不同类别、不同区域的各个检察机关,以及组成检察机关的最基本“要素”——检察官,相互之间应该形成上令下从、相互协调、关系密切的统一的有机整体。其总体要求是:“要建立以省级院为龙头、分州市级院为办案主体、基层院为基础”⑦。依据宪法和法律规定,按照检察工作整体性、统一性的要求,实行上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的检察工作一体化机制。强化上级检察院对下级检察院的领导关系,下级服从上级,上级支持下级;加强各地检察机关之间的工作协作,互通情况,加强沟通,相互支持与配合,形成合力;促进全省检察机关结成运转高效、关系协调、规范有序的统一整体,充分发挥法律监督整体效能。⑧
(一)上下统一、缓解压力
民事诉讼法规定的抗诉方式是上级检察院抗诉下级法院的生效裁判,使民行检察部门出现了越是上级检察院办案人员越少但办案任务越重的“倒三角”现象。修改后的民事诉讼法明确规定了抗诉案件原则上是由接受抗诉的人民法院进行再审,只有少部分因原生效判决、裁定认定事实或者采信证据有错误的案件才可以交由原审法院审理,大部分抗诉案件的再审出庭支持抗诉工作将由提出抗诉的人民检察院自己派员完成,其工作量将大为增加,必然使本已存在的“倒三角”问题更加突出。
根据《检察院组织法》的规定,我国检察机关具有独立于行政机关和审判机关的特定地位,上下级检察机关是领导与被领导关系,检察官具有相对独立性的同时还具有职务的继承性,因此,是可以将我国的各级检察机关视为统一的组织体。具体到珠江三角洲地区,可以以省院为龙头,省院民行处可以统筹调配珠三角九市两级检察院的民行办案力量和资源,并以各市检院为主体,统一调配各基层院的办案力量和资源。可以这样设计,对于不服维持一审裁判的二审案件的民事行政申诉案件,由二审法院的同级人民检察院安排一名检察官,和一审人民法院的同级人民检察院的检察官进行联合办案,以二审法院的同级检察院的名义办理申诉案件,对于符合抗诉条件的,直接提请抗诉,对于不符合抗诉条件的,以二审法院的同级检察院的名义直接息诉疏导。
这样,通过整合上下级民行检察部门办案资源,推行民行检察办案一体化机制,能够进一步理顺上下级民行检察部门关系,共同办好建议提请抗诉、提请抗诉以及抗诉案件。这样就实现办案重心下移,既有效解决基层人民检察院民事行政检察工作不饱和的现状,又缓解了上级人民检察院民事行政检察人员超负荷工作的困难,还缩短了办案周期,提高了效率。
(二)内部整合、拓展案源
案源直接决定着民行检察监督的力度和价值,只有保持适度的监督规模,才能形成有效的监督氛围,从而体现检察机关法律监督的权威和价值。各级检察院民事行政检察部门要加强与本院其他内设机构的协作配合,以拓宽案件的来源渠道和提升办案质量。可从以下几方面着手:一是建立院内案件线索移送制度。通过和刑检、自侦、控申、预防等部门及时互通信息,注意发现申诉案件线索。二是加强与区内律师事务所、法律援助处、司法局等部门的横向沟通联系。进一步扩大和巩固全区范围内的司法服务、民行检察联系网络。三是改变坐等办案的工作方式,走出去开展民行检察法制宣传,扩大民行监督的社会影响力。可采取定期下街镇巡回设点的方式进行法制宣传和法律咨询,通过向区内企事业单位和有关执法部门发送宣传资料、联系电话等,扩大宣传效果。将以往仅强调对事的监督转变为对人、对事监督并重,既要抗诉纠错,维护当事人的合法正当权益,又要注重发现、查处司法不公背后的职务犯罪行为。通过查处司法腐败来增强民行诉讼监督权威和实效,充分发挥民行检察部门熟悉民行诉讼规律的优势,注意分析、发现司法不公背后的职务犯罪线索,强化对审判人员职务犯罪的初查和侦查工作,纳入职务犯罪侦查工作一体化运作机制之中,实现诉讼监督与查处司法腐败两者的良性互动。
(三)横向协作、增强交流
同级人民检察院之间要加强协作,经常进行经验交流,相互取长补短。在业务方面检察系统还应当总体统筹,必要时,上级检察机关通过整合本辖区内的各种专业人才资源,进行跨区域调配使用。进一步加强民事、商事、行政等方面法律法规的培训和学习,通过办案实务、案例研讨、汇报等形式培养干警的独立思考和综合分析能力,不断提高民事行政检察人员的素质。
(四)总体统筹、提升水平
还需要在上下级检察院的民行部门之间建立起良好的信息交流系统,上级人民检察院民行部门可以定期对下级检察院民行部门的办案依法进行检查,下级人民检察院民行部门应当定期向上级人民检察院民行部门定期报告工作情况。珠江三角洲地区检察机关应充分发挥珠江三角洲地区的资源优势,以省院民行处为龙头和结合点,整合九市民行部门的人才和技术资源,共同建立教育培训交流协作机制。可尝试互派办案骨干授课,组织开展业务比赛,互派人员进行交流学习或挂职锻炼等形式,实现资源共享、优势互补、互相促进,一定程度上还可以解决部分地区和上级院民行部门较为严重的“案多人少”问题。通过省院民行处的全局调配,总体统筹,对有规律性的问题进行分析、总结,从而能够在整体上对整个民事行政检察工作给予指导、提升。
五、结语
检察机关通过检察工作一体化机制建设,加强对民事审判活动和行政诉讼的法律监督,加大对民事审判活动、行政诉讼活动中审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等犯罪行为的打击力度,在很大程度上能够净化司法环境,有利于市场经济的健康发展,有利于保护平等市场经济主体的合法权益。珠江三角洲地区民事行政检察部门要充分利用其经济、科技、人才等方面的优势,鼓励制度创新和先行先试,努力发掘民事行政检察监督新领域,探索创新监督新模式,充分发挥中心城市的辐射带动作用。通过交叉办案、案件质量交互检查、经验交流等形式加强珠江三角洲地区各级检察院之间的合作和沟通,促进全省民事行政检察工作的整体推进和平衡发展。更加扎实地做好服务经济建设、服务企业发展、服务社会大众的各项工作,更加主动地为《规划纲要》的顺利实施提供强有力的服务和保障,为我省特别是珠江三角洲地区立足新起点、形成新优势、再上新台阶创造和谐的法治环境。
注释:
①⑦张立.姜建初在全国检察机关贯彻民事诉讼法座谈会上强调:建立上下一体化民行检察工作机制.检察日报.2008 年2 月20日.第 1 版.
②谢鹏程.什么是检察一体化.检察日报.2006 年4 月18日.第 3 版.
③中国人民大学管理系统工程教研室编.管理系统工程教程.经济科学出版社.1987年版.
④⑥曾军,师亮亮.民事行政检察办案一体化机制的理论探询.重庆电子工程职业学院学报.2009(4).第60页,第62天.
⑤[美]理查德·A·波斯纳著.蒋兆康译.林毅夫校.法律的经济分析.中国大百科全书出版社.1997年版.中文版译者前言第18页.
⑧《湖北省人民检察院关于在全省检察机关实行检察工作一体化机制的指导意见》.