论文部分内容阅读
摘要 随着“风险社会”的到来，各种公共危机事件频繁出现。具有普遍性、突发性、复杂性、难以预测性及全球性特征的社会风险，时刻在考验我国政府公共危机的管理能力。在风险社会视野下，我国政府公共危机管理面临许多困境和挑战。政府必须通过建立危机管理预警机制；建立全面危机管理体系；建立公开透明的危机信息管理机制；建立全球性的危机治理模式等措施来提升政府公共危机的管理能力。
关键词 风险社会 政府 公共危机 管理
作者简介：马体国，中央民族大学管理学院2009级行政管理硕士研究生，研究向：公共危机管理；栾一兰，中央民族大学外国语学院2009级英语硕士研究生，研究方向：文学；买佳，中央民族大学管理学院2009级行政管理硕士研究生，研究方向：公共管理。
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)09-133-02
现阶段，由于我国正处于经济转轨、社会转型时期，各种自然灾害、社会矛盾与冲突日益增加和激烈，人为的和自然的危机事件时刻威胁着我们的社会。可以说，我们正从传统的“常态社会”逐渐进入一个“风险社会”。风险社会对我国政府管理提出了严峻挑战，政府危机管理的重要性与日俱增，提高政府危机管理能力已成为当前政府执政能力建设的重要方面。本文从风险社会的视角，阐述我国政府公共危机管理面临的困境和挑战，并提出政府公共危机管理能力建构的对策。
一、风险社会理论及特征
（一）风险社会理论
自有人类社会以来，人们就一直面临着各种各样自然的或社会的风险。特别是进入21世纪以来，各种世界性的突发危机事件不断发生。如2001年的“9·11”恐怖袭击事件、2003年的SARS瘟疫、2008年的我国汶川大地震和2009年的世界经济危机等。这使人们的生活时刻充满着不确定性因素，同时也引起了人们对西方学术界早先提出的“风险社会理论”的关注。
1986年贝克对工业社会反思基础上首次提出风险社会理论。他认为“风险社会至少是伴随着工业社会的产生而产生的，甚至有可能早在人类社会自身刚刚诞生时就已经出现了。……人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会。”豍
贝克认为，风险社会的本质是等级秩序的混乱和缺乏制度上的一体化。其著名论点包括“有组织的不负责任”和“定义关系”。“有组织的不负责任”是指政策制定者、公司和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语体系来推卸责任。“定义关系”主要拷问的一是谁界定或决定了风险？其责任是谁？二是谁决定对受难者的补偿？在这一系列的拷问中，责任是核心字眼。豎吉登斯从反思现代性的角度把风险分为外部风险和人造风险：外部风险主要是指自然灾害、疾病和贫困等；人造风险也就是指人造出来的风险。在全球化背景下，人类面临着越来越多的人造风险。
（二）风险社会的特征
虽然“风险”这个概念可能从人类文明发源时就已存在，但随着现代科学技术的飞速发展，人们所面临的风险与过去传统社会相比已经发生了本质的变化，现代风险社会具有一些独特的特征。
一是风险的普遍性。现代社会的风险存在于一切事物之中，风险的广泛存在是人类在走向现代化和迈向全球化征程中所遭遇到的共同问题，是一种普遍性的集体反映。可以说现代社会的风险既是本土的又是全球的，风险一旦发生，其作用范围将可能跨越地理的界限，引发所谓的“涟漪效应”。全球化背景下各类资源加速流动，风险依附于事物的发展过程中，是普遍存在的。
二是风险的突发性和不确定性。在传统社会里，危险可能通过征兆或人体直接感知到。现代风险超出了感知的层面，现在的科技水平很难将这种不确定性转化为确定性，并提出精确的预测和解决方案。风险的冲突点与始发点一般没有明显的联系，有时人们甚至生活在远离风险源头的地方，却同样未能幸免。正如吉登斯所说，对于人造风险，历史上没有为我们提供前车之鉴，我们甚至不知道这些风险是什么，就更不要说对风险的精确计算了。豏
三是风险社会的人化特征。在现代工业社会，人类在创造社会财富的同时，其行为或活动可能导致一些新的风险的产生，诸如核动力风险、化学产品风险、生物产品风险、食品安全风险和经济风险等。用吉登斯的话说就是“人造风险”。与现代社会之前人类所遭遇的外部某种不可控力量作用的自然灾害不同，现代社会中的风险与人类的决策和行动有很大的联系，具有人为制造的特征。
四是风险的全球性。传统风险大多发生在一定的区域，其破坏性也是可以控制在一定范围内。在全球化趋势下，世界各国之间的联系变得更加紧密，社会风险也具有了明显的跨越国际空间的特征。如2008年发生的世界金融危机在这个方面表现得淋漓尽致。金融危机首先发生在作为“世界中心”的美国，然后很快扩散和被转移到全世界，演变成世界经济危机，对世界各国造成了严重的影响。
二、风险社会背景下我国政府公共危机管理能力存在的问题
（一）政府公共危机意识淡薄
公共危机在一定时间内、一定范围内是可能处于失控状态的，甚至扩散和危害到各个地区和国家。公共危机的特征要求政府在非常有限的时间内做出反应，采取措施应对，使可能的损失最小化。然而，现在的政府危机意识较淡薄，对公共危机特征缺乏深刻的认识，特别是对人化特征的认识，还停留在人仅仅是危机控制者的层面上。其实，人不仅可以控制风险，同时也可以制造风险。政府在行使统治职能加强对社会风险控制的同时，也参与了现代社会风险的制造，成为现代风险社会形成的一个重要因素。
（二）危机管理体系不够健全
从我国的危机管理体系来看，已经成立了相关应急机构，但仍还存在许多需要完善的地方。从法律法规来看，大多数危机管理法律法规比较单一和分散，在危机管理过程中滥用法律法规的现象比较突出，始终还无法完全做到依法进行危机管理；从制度建设来看，尚未建立起有效的社会风险预警、防范、控制和处置机制；从组织体系来看，缺乏足够的社会风险管理基础设施及人员配备，尚未建立常设性的社会风险管理综合协调机构。
（三）公共危机信息渠道不畅通
面对突发事件，政府及时和客观地披露信息非常重要。特别是披露涉及重大公益的危机信息，这是政府和媒体的社会责任。我国政府在处理突发事件时，信息公开和披露工作还有所欠缺。其主要原因是受传统观念的影响和一些官员出于对自己政绩的考虑，往往对一些危机信息采取封闭、压制和隐瞒等做法，导致了信息渠道的不畅通。这在一定程度上加速了危机的爆发或错过处理危机的最佳时机。如2009年湖北石首“6·17”事件，其主要原因是危机信息渠道的不畅通，错过了事件处置的最佳时机，而演变成重大的社会群体性危机事件，造成了很坏的影响。
（四）政府危机管理模式单一
在传统工业社会中，民族国家在传统社会风险治理过程中，逐渐形成一个以国家为单位的民族福利国家治理模式。而在现代风险社会背景下，一个国家或一个政府的风险治理模式不仅越来越无法有效应对各种世界性的风险，而且民族国家治理模式还逐渐消解了不同国家之间在世界性风险治理中的信任机制和合作能力，成为世界性风险产生的一个制度性根源。目前，各个国家和政府在面对全球性的危机时，仍然主要依靠本国的力量去应对，危机管理模式单一，还没有转变成全球性的合作应对治理模式。
三、政府公共危机管理能力建构的路径
传统的危机管理模式已经无法应对现代社会中的各种风险和危机，实现政府危机管理模式的转型与超越，已经成为一个国家或政府的战略任务。我们必须重新审视现代风险社会中，政府危机管理制度、模式及机制，构建完善政府危机管理模式，提高政府危机管理能力。
（一）构建危机管理预警机制，提高公众认识和防范风险的能力
人们常说“凡事预则立，不预则废”。没有危机意识就没有危机管理，预防是解决突发危机事件的最好方法。因此，必须构建全面的危机管理预警机制。一是政府应该通过采取相应措施对公共危机知识进行普及，对公众进行宣传和教育，从而增强公众的公共危机意识。二是政府应该对导致危机的因素和危机的征兆进行持续的监测。一旦发现危险，就立即发出危机预警，并宣布进入紧急状态，同时采取应急措施，力求将危机化解在爆发之前。
（二）建立全面危机管理体系，提高政府应对风险的能力
目前我国现行的政府危机管理体系，主要是由各级政府现有的行政设置及临时成立的工作小组组成，缺乏常设的政府危机管理机构或部门。我国应该建立全面的危机管理体系，全面危机管理体系是一个从中央到地方政府部门相互沟通与协调的危机管理体系，职能、职责和责任明确，并形成统一领导、分工协调的危机管理体制。它负责危机管理的决策、指挥和协调。从传统风险控制转变为动员社会力量，集中社会力量共同应对风险。
（三）建立公开透明的危机信息管理机制，提高危机信息管理能力
2003年我国的非典事件，在非典疫情刚发生的时候，政府没有及时向民众公布疫情，其结果适得其反，民众的警惕性并没有提高，受感染的概率却大大增强。因此，我国应该逐步建立完善的危机信息管理机制。一是完善信息的上报制度。严格规定险情上报的具体时限，接到下级报告的相关部门应当立即组织力量对报告事项进行调查核实，并采取必要的应对措施。二是建立公共危机信息分析和信息发布制度。在处理公共危机的过程中，政府应建立规范化的信息统计分析制度，并采取多种形式及时通报真实信息，以获得公众的广泛支持，共同应对危机。豐
（四）建立全球性的危机治理模式，提高危机复合治理能力
贝克指出，“世界风险社会可以划分出三个危险范畴，第一是生态危机，第二是全球金融危机，第三则是从‘9·11’事件以后的跨国恐怖主义网络的恐怖危险。”豑这些世界性风险已经超出了民族福利国家风险治理模式的范围之外，是传统民族福利国家治理所无力解决的。我们必须建立全球危机管理模式。一是在应对全球性的风险和危机时，各国应该加强沟通与合作，实现资源共享，广泛吸取其他国家有益的经验和教训。二是将危机进行分级、分类管理，建立国际公共危机分级管理机制，为公共危机的全球治理提供一个统一的平台。三是建立国际治理框架，在联合国的框架下建立联合国危机协调小组，逐步形成全球危机治理模式，提高危机复合治理能力。
注释：
①[德]乌尔里希·贝克著．王武龙编译．从工业社会到风险社会(上篇)．马克思主义与现实．2003(3)．26-45．
②乌尔里希·贝克．风险社会再思考．马克思主义与现实．2002(4)．46-51．
③吴志敏．风险社会语境下的危机管理机制．贵州社会科学．2008(1)．58．
④杨雪冬．风险社会理论述评．国家行政学院学报．2005(1)．87-90．
⑤[德]乌尔里希·贝克著．张世鹏译．世界风险社会：失语状态下的思考．当代世界与社会主义．2004(2)．88-92．
关键词 风险社会 政府 公共危机 管理
作者简介：马体国，中央民族大学管理学院2009级行政管理硕士研究生，研究向：公共危机管理；栾一兰，中央民族大学外国语学院2009级英语硕士研究生，研究方向：文学；买佳，中央民族大学管理学院2009级行政管理硕士研究生，研究方向：公共管理。
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)09-133-02
现阶段，由于我国正处于经济转轨、社会转型时期，各种自然灾害、社会矛盾与冲突日益增加和激烈，人为的和自然的危机事件时刻威胁着我们的社会。可以说，我们正从传统的“常态社会”逐渐进入一个“风险社会”。风险社会对我国政府管理提出了严峻挑战，政府危机管理的重要性与日俱增，提高政府危机管理能力已成为当前政府执政能力建设的重要方面。本文从风险社会的视角，阐述我国政府公共危机管理面临的困境和挑战，并提出政府公共危机管理能力建构的对策。
一、风险社会理论及特征
（一）风险社会理论
自有人类社会以来，人们就一直面临着各种各样自然的或社会的风险。特别是进入21世纪以来，各种世界性的突发危机事件不断发生。如2001年的“9·11”恐怖袭击事件、2003年的SARS瘟疫、2008年的我国汶川大地震和2009年的世界经济危机等。这使人们的生活时刻充满着不确定性因素，同时也引起了人们对西方学术界早先提出的“风险社会理论”的关注。
1986年贝克对工业社会反思基础上首次提出风险社会理论。他认为“风险社会至少是伴随着工业社会的产生而产生的，甚至有可能早在人类社会自身刚刚诞生时就已经出现了。……人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会。”豍
贝克认为，风险社会的本质是等级秩序的混乱和缺乏制度上的一体化。其著名论点包括“有组织的不负责任”和“定义关系”。“有组织的不负责任”是指政策制定者、公司和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语体系来推卸责任。“定义关系”主要拷问的一是谁界定或决定了风险？其责任是谁？二是谁决定对受难者的补偿？在这一系列的拷问中，责任是核心字眼。豎吉登斯从反思现代性的角度把风险分为外部风险和人造风险：外部风险主要是指自然灾害、疾病和贫困等；人造风险也就是指人造出来的风险。在全球化背景下，人类面临着越来越多的人造风险。
（二）风险社会的特征
虽然“风险”这个概念可能从人类文明发源时就已存在，但随着现代科学技术的飞速发展，人们所面临的风险与过去传统社会相比已经发生了本质的变化，现代风险社会具有一些独特的特征。
一是风险的普遍性。现代社会的风险存在于一切事物之中，风险的广泛存在是人类在走向现代化和迈向全球化征程中所遭遇到的共同问题，是一种普遍性的集体反映。可以说现代社会的风险既是本土的又是全球的，风险一旦发生，其作用范围将可能跨越地理的界限，引发所谓的“涟漪效应”。全球化背景下各类资源加速流动，风险依附于事物的发展过程中，是普遍存在的。
二是风险的突发性和不确定性。在传统社会里，危险可能通过征兆或人体直接感知到。现代风险超出了感知的层面，现在的科技水平很难将这种不确定性转化为确定性，并提出精确的预测和解决方案。风险的冲突点与始发点一般没有明显的联系，有时人们甚至生活在远离风险源头的地方，却同样未能幸免。正如吉登斯所说，对于人造风险，历史上没有为我们提供前车之鉴，我们甚至不知道这些风险是什么，就更不要说对风险的精确计算了。豏
三是风险社会的人化特征。在现代工业社会，人类在创造社会财富的同时，其行为或活动可能导致一些新的风险的产生，诸如核动力风险、化学产品风险、生物产品风险、食品安全风险和经济风险等。用吉登斯的话说就是“人造风险”。与现代社会之前人类所遭遇的外部某种不可控力量作用的自然灾害不同，现代社会中的风险与人类的决策和行动有很大的联系，具有人为制造的特征。
四是风险的全球性。传统风险大多发生在一定的区域，其破坏性也是可以控制在一定范围内。在全球化趋势下，世界各国之间的联系变得更加紧密，社会风险也具有了明显的跨越国际空间的特征。如2008年发生的世界金融危机在这个方面表现得淋漓尽致。金融危机首先发生在作为“世界中心”的美国，然后很快扩散和被转移到全世界，演变成世界经济危机，对世界各国造成了严重的影响。
二、风险社会背景下我国政府公共危机管理能力存在的问题
（一）政府公共危机意识淡薄
公共危机在一定时间内、一定范围内是可能处于失控状态的，甚至扩散和危害到各个地区和国家。公共危机的特征要求政府在非常有限的时间内做出反应，采取措施应对，使可能的损失最小化。然而，现在的政府危机意识较淡薄，对公共危机特征缺乏深刻的认识，特别是对人化特征的认识，还停留在人仅仅是危机控制者的层面上。其实，人不仅可以控制风险，同时也可以制造风险。政府在行使统治职能加强对社会风险控制的同时，也参与了现代社会风险的制造，成为现代风险社会形成的一个重要因素。
（二）危机管理体系不够健全
从我国的危机管理体系来看，已经成立了相关应急机构，但仍还存在许多需要完善的地方。从法律法规来看，大多数危机管理法律法规比较单一和分散，在危机管理过程中滥用法律法规的现象比较突出，始终还无法完全做到依法进行危机管理；从制度建设来看，尚未建立起有效的社会风险预警、防范、控制和处置机制；从组织体系来看，缺乏足够的社会风险管理基础设施及人员配备，尚未建立常设性的社会风险管理综合协调机构。
（三）公共危机信息渠道不畅通
面对突发事件，政府及时和客观地披露信息非常重要。特别是披露涉及重大公益的危机信息，这是政府和媒体的社会责任。我国政府在处理突发事件时，信息公开和披露工作还有所欠缺。其主要原因是受传统观念的影响和一些官员出于对自己政绩的考虑，往往对一些危机信息采取封闭、压制和隐瞒等做法，导致了信息渠道的不畅通。这在一定程度上加速了危机的爆发或错过处理危机的最佳时机。如2009年湖北石首“6·17”事件，其主要原因是危机信息渠道的不畅通，错过了事件处置的最佳时机，而演变成重大的社会群体性危机事件，造成了很坏的影响。
（四）政府危机管理模式单一
在传统工业社会中，民族国家在传统社会风险治理过程中，逐渐形成一个以国家为单位的民族福利国家治理模式。而在现代风险社会背景下，一个国家或一个政府的风险治理模式不仅越来越无法有效应对各种世界性的风险，而且民族国家治理模式还逐渐消解了不同国家之间在世界性风险治理中的信任机制和合作能力，成为世界性风险产生的一个制度性根源。目前，各个国家和政府在面对全球性的危机时，仍然主要依靠本国的力量去应对，危机管理模式单一，还没有转变成全球性的合作应对治理模式。
三、政府公共危机管理能力建构的路径
传统的危机管理模式已经无法应对现代社会中的各种风险和危机，实现政府危机管理模式的转型与超越，已经成为一个国家或政府的战略任务。我们必须重新审视现代风险社会中，政府危机管理制度、模式及机制，构建完善政府危机管理模式，提高政府危机管理能力。
（一）构建危机管理预警机制，提高公众认识和防范风险的能力
人们常说“凡事预则立，不预则废”。没有危机意识就没有危机管理，预防是解决突发危机事件的最好方法。因此，必须构建全面的危机管理预警机制。一是政府应该通过采取相应措施对公共危机知识进行普及，对公众进行宣传和教育，从而增强公众的公共危机意识。二是政府应该对导致危机的因素和危机的征兆进行持续的监测。一旦发现危险，就立即发出危机预警，并宣布进入紧急状态，同时采取应急措施，力求将危机化解在爆发之前。
（二）建立全面危机管理体系，提高政府应对风险的能力
目前我国现行的政府危机管理体系，主要是由各级政府现有的行政设置及临时成立的工作小组组成，缺乏常设的政府危机管理机构或部门。我国应该建立全面的危机管理体系，全面危机管理体系是一个从中央到地方政府部门相互沟通与协调的危机管理体系，职能、职责和责任明确，并形成统一领导、分工协调的危机管理体制。它负责危机管理的决策、指挥和协调。从传统风险控制转变为动员社会力量，集中社会力量共同应对风险。
（三）建立公开透明的危机信息管理机制，提高危机信息管理能力
2003年我国的非典事件，在非典疫情刚发生的时候，政府没有及时向民众公布疫情，其结果适得其反，民众的警惕性并没有提高，受感染的概率却大大增强。因此，我国应该逐步建立完善的危机信息管理机制。一是完善信息的上报制度。严格规定险情上报的具体时限，接到下级报告的相关部门应当立即组织力量对报告事项进行调查核实，并采取必要的应对措施。二是建立公共危机信息分析和信息发布制度。在处理公共危机的过程中，政府应建立规范化的信息统计分析制度，并采取多种形式及时通报真实信息，以获得公众的广泛支持，共同应对危机。豐
（四）建立全球性的危机治理模式，提高危机复合治理能力
贝克指出，“世界风险社会可以划分出三个危险范畴，第一是生态危机，第二是全球金融危机，第三则是从‘9·11’事件以后的跨国恐怖主义网络的恐怖危险。”豑这些世界性风险已经超出了民族福利国家风险治理模式的范围之外，是传统民族福利国家治理所无力解决的。我们必须建立全球危机管理模式。一是在应对全球性的风险和危机时，各国应该加强沟通与合作，实现资源共享，广泛吸取其他国家有益的经验和教训。二是将危机进行分级、分类管理，建立国际公共危机分级管理机制，为公共危机的全球治理提供一个统一的平台。三是建立国际治理框架，在联合国的框架下建立联合国危机协调小组，逐步形成全球危机治理模式，提高危机复合治理能力。
注释：
①[德]乌尔里希·贝克著．王武龙编译．从工业社会到风险社会(上篇)．马克思主义与现实．2003(3)．26-45．
②乌尔里希·贝克．风险社会再思考．马克思主义与现实．2002(4)．46-51．
③吴志敏．风险社会语境下的危机管理机制．贵州社会科学．2008(1)．58．
④杨雪冬．风险社会理论述评．国家行政学院学报．2005(1)．87-90．
⑤[德]乌尔里希·贝克著．张世鹏译．世界风险社会：失语状态下的思考．当代世界与社会主义．2004(2)．88-92．